林業(yè)局解讀修訂后的《森林防火條例》 盡可能避免人員傷亡
時間退回到1987年5月6日。
大興安嶺一場燃燒了27個晝夜的大火奪去了213人的生命，毀掉了5.6萬多民眾的家園，燒掉了一大串官員頭頂?shù)臑跫喢?，更燒出了我國森林防火?yīng)急處置和法律法規(guī)體系的漏洞和空白。
森林防火怎么防？發(fā)生森林火災(zāi)后怎么救？火災(zāi)責(zé)任該由誰來承擔(dān)？一連串待解的問題使得我們對森林防火行政法規(guī)的需求迫在眉睫。
1988年1月16日，國務(wù)院發(fā)布了現(xiàn)行《森林防火條例》，并于3月15日起施行，確定了“預(yù)防為主、積極消滅”的方針。從此，我國森林防火工作步入依法治火的軌道。
這部制定于計劃經(jīng)濟(jì)時代的《條例》至今已施行20年，對預(yù)防和撲救森林火災(zāi)、保障人民生命財產(chǎn)安全、保護(hù)森林資源和維護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了不可磨滅的作用。據(jù)統(tǒng)計，1968年～1987年的20年間，我國年均森林火災(zāi)次數(shù)為12967次；而在1988年～2007年，我國年均森林火災(zāi)次數(shù)減少到7626次，比上一個20年下降41.2%。
然而，伴隨著改革開放的步伐，20年來，中國的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，林業(yè)事業(yè)發(fā)展日新月異，森林防火工作面臨新形勢、新任務(wù)和新要求。在于去年12月遞交到國務(wù)院法制辦的關(guān)于森林防火條例送審稿的說明中有這樣的表述：《條例》的一些規(guī)定明顯滯后，“已經(jīng)不適應(yīng)森林防火工作的需要”。
“修訂后的《條例》凸顯了以人為本的理念，森林資源固然重要，但人民生命安全更加重要；新增的應(yīng)急預(yù)案方面內(nèi)容有利于指導(dǎo)基層在森林火災(zāi)應(yīng)急處置時，更加有條不紊，更具可操作性?！币幻鶎由址阑鸸ぷ髡哒f。
以人為本，盡最大可能避免人員傷亡
現(xiàn)行《條例》第5條：預(yù)防和撲救森林火災(zāi)，保護(hù)森林資源，是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。
第23條：撲救森林火災(zāi)，由當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘呱址阑鹬笓]部統(tǒng)一組織和指揮。接到撲火命令的單位和個人，必須迅速趕赴指定地點，投入撲救。撲救森林火災(zāi)不得動員殘疾人員、孕婦和兒童參加。
修訂后的《條例》第34條：森林防火指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)一組織和指揮森林火災(zāi)的撲救。撲救森林火災(zāi)，應(yīng)當(dāng)堅持以人為本、科學(xué)撲救，及時疏散、撤離受火災(zāi)威脅的群眾，并做好火災(zāi)撲救人員的安全防護(hù)，盡最大可能避免人員傷亡。
第35條：撲救森林火災(zāi)應(yīng)當(dāng)以專業(yè)火災(zāi)撲救隊伍為主要力量；組織群眾撲救隊伍撲救森林火災(zāi)的，不得動員殘疾人、孕婦和未成年人以及其他不適宜參加森林火災(zāi)撲救的人員參加。
假設(shè)發(fā)生一起森林火災(zāi)，受害森林面積在1000公頃以下，但死亡人數(shù)在30人以上，如果按照現(xiàn)行《條例》第28條規(guī)定，它不是特大森林火災(zāi)，但按照修訂后的《條例》第40條規(guī)定，則應(yīng)該被歸類為特別重大森林火災(zāi)。
現(xiàn)行《條例》僅僅根據(jù)受害森林面積衡量森林火災(zāi)，修訂后的《條例》將傷亡人數(shù)也納入了森林火災(zāi)的分類標(biāo)準(zhǔn)。拋開受害森林面積不談，只要造成一定數(shù)量的人員傷亡就要定性為相應(yīng)級別的森林火災(zāi)。
古語云：“天地之間，莫貴于人”。森林資源固然是國家的寶貴財產(chǎn)，但生命的價值更加不可估量。從“必須迅速趕赴指定地點，投入撲救”，到“盡最大可能避免人員傷亡”，從資源為重到安全第一，考量角度的變化既是以人為本理念的充分體現(xiàn)，也是科學(xué)發(fā)展觀的具體落實和實踐。
預(yù)則立，力保森林火災(zāi)損失降到最低
修訂后的《條例》第16條：國務(wù)院林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定編制國家重大、特別重大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，報國務(wù)院批準(zhǔn)?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定編制森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，報本級人民政府批準(zhǔn)，并報上一級人民政府林業(yè)主管部門備案?？h級人民政府應(yīng)當(dāng)組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府根據(jù)森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案制定森林火災(zāi)應(yīng)急處置辦法；村民委員會應(yīng)當(dāng)按照森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案和森林火災(zāi)應(yīng)急處置辦法的規(guī)定，協(xié)助做好森林火災(zāi)應(yīng)急處置工作。縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織開展必要的森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的演練。
一旦發(fā)生森林火災(zāi)，各級地方政府或森林防火指揮機(jī)構(gòu)以及相關(guān)單位和個人應(yīng)該如何反應(yīng)？
立即撲救、及時報告，這是現(xiàn)行《條例》給出的答案。
修訂后的《條例》進(jìn)一步捋清了火情報告、啟動應(yīng)急預(yù)案等程序，規(guī)定了預(yù)案的內(nèi)容，并進(jìn)一步明確了地方各級人民政府和森林防火指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以及氣象、交通運輸、通信、民政、公安、商務(wù)和衛(wèi)生等相關(guān)部門的責(zé)任。
同時，將從國家到地方各級的森林火險等級區(qū)劃、森林防火規(guī)劃和森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的制定和完善，提升到了法規(guī)的高度。
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。建立健全應(yīng)急體系，在處置森林火災(zāi)時，才能做到反應(yīng)及時、準(zhǔn)備充分、決策科學(xué)、措施有力，把森林火災(zāi)造成的損失降到最低。
2006年1月14日，國務(wù)院發(fā)布了《國家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》。這次《條例》的修訂也據(jù)此對森林火災(zāi)的分類標(biāo)準(zhǔn)作出了相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)《預(yù)案》的分級響應(yīng)機(jī)制?，F(xiàn)行《條例》中森林火警、一般森林火災(zāi)、重大森林火災(zāi)、特大森林火災(zāi)的劃分將改為一般森林火災(zāi)、較大森林火災(zāi)、重大森林火災(zāi)和特別重大森林火災(zāi)。
據(jù)了解，根據(jù)全國森林火險區(qū)劃等級和森林防火實際需要，國家森林防火指揮機(jī)構(gòu)編制了全國森林防火規(guī)劃，目前已報國務(wù)院待批。
責(zé)任追究，向外也向內(nèi)
現(xiàn)行《條例》對于違反森林防火規(guī)定的行為處罰為警告或10元～500元的罰款。
修訂后的《條例》對違反森林防火規(guī)定的，除責(zé)令停止違法行為和給予警告外，還對個人處以200元?～5000元的罰款，對違反規(guī)定的單位處以2000元～10萬元的罰款。
對比新舊《條例》，我們不難得出這樣的結(jié)論：無論是對于地方政府還是林業(yè)主管部門，森林防火的責(zé)任都更重了；違反條例規(guī)定所付出的成本更大了。
地方各級人民政府都必須負(fù)責(zé)森林火災(zāi)的預(yù)防、管理、檢查、監(jiān)督、撲救和保障等，切實承擔(dān)起《森林法》所規(guī)定的職責(zé)。因為責(zé)任如此明確，一旦出現(xiàn)森林火災(zāi)，追究責(zé)任誰都無法推脫。
都說“自己的刀削不了自己的把兒”，但修訂后的《條例》不僅嚴(yán)于律人，也嚴(yán)于律己。不僅對違反條例的單位和個人的板子打重了，還制訂了自我監(jiān)督的條款。如按照第47條規(guī)定，如果縣級以上地方人民政府及其森林防火指揮機(jī)構(gòu)、縣級以上人民政府林業(yè)主管部門或者其他有關(guān)部門及其工作人員，未按照有關(guān)規(guī)定編制森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案或不依法履行相關(guān)職責(zé)等，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將依法受到處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
國家森林防火指揮部辦公室的負(fù)責(zé)同志說，修訂后的《條例》施行后，還有一系列的工作需要跟進(jìn)。國家林業(yè)局將會同有關(guān)部門加緊研究制定森林火災(zāi)評估標(biāo)準(zhǔn)等。各地則要加大對修訂后的《條例》的學(xué)習(xí)和宣傳力度，相應(yīng)地修訂本地《森林防火條例實施辦法》，對照新增或修改的規(guī)定，改進(jìn)工作。在全國森林防火規(guī)劃通過后，各地應(yīng)結(jié)合實際，編制本行政區(qū)域的森林防火規(guī)劃，編制或完善森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急處置辦法。此外，在今后工作中，還要注意一些用語的變化。如修訂后的《條例》不再說“森林防火戒嚴(yán)期”和“森林防火戒嚴(yán)區(qū)”，而改稱“高森林火險期”和“高森林火險區(qū)”。
