改革有新突破 農(nóng)民有新實惠
——權威人士解讀《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》
新華社北京１０月２１日電（記者陳芳、宋振遠）作為新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》１９日發(fā)布。“新華視點”記者近日采訪有關權威人士，他們普遍認為，《決定》在認識上有新高度，政策上有新突破，制度上有新安排，舉措上有新實招，對農(nóng)民有新實惠?！稕Q定》的貫徹落實必將開啟城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的嶄新時代，讓億萬農(nóng)民共享美好生活。
農(nóng)村改革的歷史方位：“三個進入”和“三個作為”
經(jīng)過３０年的改革開放，中國農(nóng)村改革發(fā)展如今處于什么樣的歷史方位？站在新的歷史起點上，《決定》指出，中國改革發(fā)展進入關鍵階段，必須把握農(nóng)村改革這個重點，必須加強農(nóng)業(yè)發(fā)展這個基礎，必須抓住農(nóng)村穩(wěn)定這個大局，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革上取得重大突破，為整個經(jīng)濟社會發(fā)展增添活力。這一戰(zhàn)略定位來源于“三個沒有”的認識——“沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民全面小康就沒有全國人民全面小康?！?/p>
《決定》立足于“三個沒有”的清醒認識，作出了農(nóng)村改革發(fā)展“三個進入”的重要判斷，即我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段；進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時刻；進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。
全國人大常委會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員尹成杰說：“《決定》中‘三個沒有’和‘三個進入’的概括，體現(xiàn)了中央對農(nóng)村改革發(fā)展所處階段性特征的準確把握，在認識上有新突破，在理論上有新發(fā)展。”
正是基于這一重要判斷，《決定》提出了新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展的總體思路。概括起來就是“三個作為”，即把建設社會主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務、把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向、把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求。
尹成杰說，《決定》提出的指導思想，完整闡述了推進農(nóng)村改革發(fā)展“以什么為指導、圍繞什么任務、沿著什么方向、按照什么要求、達到什么目標”等一系列重大問題。特別是其中提出的“三個作為”是今后指導‘三農(nóng)’工作總體思路的一個新概括新論述。對此，在過去的文獻中都曾有過論述。這次把三者有機聯(lián)系在一起，并上升到“戰(zhàn)略任務”“基本方向”“根本要求”的高度，構成一個完整的表述，還是第一次。
完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度：“一個長久不變”與“兩個轉變”
《決定》既著眼于激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，又著眼于優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展外部環(huán)境；既著眼于調(diào)整生產(chǎn)關系，又著眼于完善上層建筑。具體強調(diào)了穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、改革和完善農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度、健全農(nóng)村民主管理制度等“六項改革”。其中首當其沖的是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。
農(nóng)村改革已走過３０年，農(nóng)村經(jīng)營體制如何穩(wěn)定完善？對此，全社會普遍關注，農(nóng)村干群高度關切。
中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文說，《決定》既強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，又順應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，與時俱進地提出推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新。在充分強調(diào)“毫不動搖”的基礎上，鮮明提出了“一個長久不變”“兩個轉變”。
“毫不動搖”，就是以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。在這個問題上，我們必須十分清醒，決不能有任何含糊。因為糧食是百姓溫飽之源、物價平穩(wěn)之基、經(jīng)濟發(fā)展之要、社會穩(wěn)定之本，任何時候都不能放松糧食生產(chǎn)。
“一個長久不變”，就是賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。這是《決定》的一大亮點。由過去的承包期３０年不變，到今天的“永久不變”，政策指向十分明確，即強調(diào)承包地對農(nóng)民的財產(chǎn)權、物權屬性，給農(nóng)民吃長效“定心丸”。
“兩個轉變”，就是家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉變，增加技術、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系的方向轉變，著力提高組織化程度。這是對今后完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度作出的一個方向性概括，也是一個新的重大政策表述。
改革農(nóng)村土地制度：建立“兩個市場”，保障“兩個權益”
著眼我國基本國情，從最大限度保護耕地資源和農(nóng)民土地承包權益出發(fā)，《決定》對農(nóng)村土地管理制度上進行了一系列改革和完善的制度安排。概括起來，突出的亮點是建立“兩個市場”和保障“兩個權益”，同時提出實行“兩個最嚴格制度”。
“兩個最嚴格制度”，就是堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節(jié)約用地制度。
尹成杰說，我國耕地保護形勢異常嚴峻，耕地已由２０００年的１９．２４億畝減至２００７年的１８．２６億畝，７年減少了９８００萬畝，目前距１８億畝耕地紅線只剩２６００萬畝。到２０２０年這１２年間要守住這條紅線，難度相當大?？紤]到在耕地保護問題上我們沒有任何退路，《決定》非常明確地提出要堅決守?。保竷|畝耕地紅線。在此基礎上，《決定》首次提出實行最嚴格的節(jié)約用地制度，并在劃定永久基本農(nóng)田、不得跨省區(qū)市進行占補平衡、從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模等方面作出了一系列具體政策規(guī)定。
“兩個市場”，就是建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。
農(nóng)業(yè)部政策研究中心主任宋洪遠認為，在農(nóng)村土地制度上，中央明確提出建立“兩個市場”，發(fā)出了重要改革信息。“中國農(nóng)村發(fā)展的確面臨著一些繞不開的問題，小農(nóng)經(jīng)營的局限性日益凸現(xiàn)?！爆F(xiàn)有的經(jīng)營模式?jīng)Q定了農(nóng)產(chǎn)品市場風險較大，食品安全監(jiān)控相對困難，不利于動植物疫病防治，一定程度上制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。若不進行新的改革將難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
改革的焦點之一就是通過土地流轉等政策手段適度“整合”被承包到戶的土地，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
“兩個權益”，就是依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利和農(nóng)戶宅基地用益物權。這一方面表明承包地、宅基地等農(nóng)民的財產(chǎn)權將得到更好保護；另一方面說明農(nóng)村土地、宅基地的市場要素屬性也將被激活。
在新一輪農(nóng)村土地管理改革上，最近有一些網(wǎng)民擔心，新的土地政策如果沒有健全的法規(guī)相配合，必會產(chǎn)生新的矛盾。如開發(fā)商有可能因農(nóng)村土地制度的改革而開展新一輪“圈地運動”，會讓農(nóng)民特別是貧困農(nóng)民失去生存之根。
對此，宋洪遠表示，“兩個市場”的建立將嚴格在政策指導下不斷完善。如在建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場方面，《決定》鮮明提出了“三個不得”，即土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權益。這體現(xiàn)中央在農(nóng)村土地改革上持極為審慎的態(tài)度。
新的量化目標：到２０２０年農(nóng)民人均收入比２００８年翻一番
《決定》提出到２０２０年農(nóng)民人均純收入比２００８年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現(xiàn)象基本消除。這是農(nóng)村改革發(fā)展目標任務中一個新的量化指標。
尹成杰說，實現(xiàn)這一目標，按不變價計算，今后１２年農(nóng)民人均純收入年均增長要達到近６％。從近些年來看，這個平均增速是積極穩(wěn)妥的，實現(xiàn)這個目標也能鼓舞人心。當然，這是一個預期性、指導性指標，我們力爭在實踐中能夠超過這個指標。
《決定》對改善農(nóng)村民生作出重大部署，要求加快推進基本公共服務均等化。這是著眼于讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，加快農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別的一個重要任務。
國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長謝揚說，在農(nóng)村教育上，《決定》首次提出重點加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育并逐步實行免費，健全縣域職業(yè)教育培訓網(wǎng)絡，加強農(nóng)民技能培訓，廣泛培養(yǎng)農(nóng)村實用人才。這是繼免費義務教育政策之后又一促進教育公平的重大舉措。
圍繞２０２０年農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標任務，《決定》提出了五個必須遵循的重大原則。其中首條就是鞏固和加強農(nóng)業(yè)基礎地位。
陳錫文說，在我國現(xiàn)代化進程中，不管農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟總量中的份額如何下降（３０年來中國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值份額從２７．９％下降到目前的１１．８％），但農(nóng)業(yè)基礎地位都不會改變。不管我國經(jīng)濟社會發(fā)展到什么程度，吃飯問題始終是大事，任何時候都馬虎不得。
另一個重大原則是切實保障農(nóng)民權益，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點。
農(nóng)業(yè)部政策研究中心主任宋洪遠說，３０年農(nóng)村改革發(fā)展的實踐證明，我們什么時候在保障農(nóng)民權益方面做得好，什么時候農(nóng)民積極性就高；什么時候農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神發(fā)揮得好，什么時候農(nóng)村發(fā)展活力就強?，F(xiàn)在和將來都必須牢記這一條。例如，２０００年至２００３年，由于農(nóng)民稅費負擔過重，生產(chǎn)成本過高，農(nóng)民種糧積極性受到嚴重影響，糧食年產(chǎn)量一度跌到８６１３億斤。而２００４年開始實行“兩減免、三補貼”政策，農(nóng)民得到直接好處，兩年間糧食增產(chǎn)１０００多億斤。
這五個重大原則，既是農(nóng)村工作實踐經(jīng)驗的總結，更是對新時期農(nóng)村工作改革方向的深刻把握，在推進農(nóng)村改革發(fā)展過程中必須切實遵循。
“三個最”的描述：突出加速城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的緊迫性
《決定》用“三個最”對推進農(nóng)村改革發(fā)展必要性和緊迫性作出精辟概括：“農(nóng)業(yè)基礎仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。”
發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河說，這警示我們務必保持清醒頭腦，毫不松懈地推進農(nóng)村改革發(fā)展，著力解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。
我國農(nóng)村正在發(fā)生新的變革，推進農(nóng)村改革發(fā)展具備許多有利條件，也面對不少困難和挑戰(zhàn)，特別是城鄉(xiāng)二元結構造成的深層次矛盾突出。
尹成杰說，《決定》的最大亮點之一是明確提出建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化制度。我國城鄉(xiāng)差距仍在持續(xù)拉大，目前已超過３．３：１，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務十分艱巨。
《決定》在加快城鄉(xiāng)一體化進程上作出的一系列新部署，亮點很多。一方面，強調(diào)推進戶籍改革，首次明確提出農(nóng)民工勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等方面，逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民享有“同等待遇”；盡快制訂和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法等。另一方面，強調(diào)擴大縣域發(fā)展自主權，明確提出推進“省直管縣”的體制改革，依法賦予經(jīng)濟實力強的小城鎮(zhèn)相應行政管理權限，形成“城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設互促共進機制”。
馬曉河說，《決定》按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，立足“放活”，突出城鄉(xiāng)一體化制度建設，力促公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合，其意義十分深遠?？梢灶A見，隨著《決定》中一系列戰(zhàn)略部署落到實處，我國城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大的矛盾將會逐步得到扭轉，城鄉(xiāng)一體化的美好前景一定可以實現(xiàn)。
