海關(guān)總署解讀行政復(fù)議中確定被申請人的七種情況
《中華人民共和國海關(guān)行政復(fù)議辦法》（以下簡稱“《海關(guān)復(fù)議辦法》”）規(guī)定，復(fù)議中，作為申請人相對的一方——被申請人，有以下幾種情況。
一、公民、法人或者其他組織對海關(guān)作出的具體行政行為不服，作出該具體行政行為的海關(guān)是被申請人。
《海關(guān)復(fù)議辦法》第十六條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對海關(guān)作出的具體行政行為不服，依照本辦法規(guī)定申請行政復(fù)議的，作出該具體行政行為的海關(guān)是被申請人”。
被申請人與申請人是相對的概念，被申請人就是指被公民、法人或者其他組織認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益而向復(fù)議機(jī)關(guān)“投訴”并由復(fù)議機(jī)關(guān)通知參加復(fù)議的行政機(jī)關(guān)。對于海關(guān)而言，由于實(shí)行的是上一級(jí)復(fù)議制，復(fù)議機(jī)關(guān)一定是作出具體行政行為的上一級(jí)海關(guān)，而被申請人則與其他機(jī)關(guān)一樣，一定是作出具體行政行為的海關(guān)。行政復(fù)議的被申請人一般具備以下幾個(gè)特征：
一是只要實(shí)施了外部行政管理職能的海關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，都有可能成為被申請人，而不論其本身是否具有外部行政管理的職權(quán)。目前海關(guān)實(shí)行四級(jí)分級(jí)，包括海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)、部分基層海關(guān)（分為副處級(jí)、科級(jí)兩級(jí)海關(guān)），同時(shí)還包括一些行業(yè)協(xié)會(huì)，如報(bào)關(guān)協(xié)會(huì)、口岸協(xié)會(huì)、兩區(qū)協(xié)會(huì)，它們也代海關(guān)實(shí)行部分管理職能。上述海關(guān)和有關(guān)協(xié)會(huì)作出具體行政行為，如果申請人認(rèn)為該具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，提請行政復(fù)議，即成為被申請人。要強(qiáng)調(diào)的是，自然人不能成為行政復(fù)議的被申請人，即使具體行政行為由海關(guān)工作人員作出，被申請人也只能是該工作人員所屬的海關(guān)。這是因?yàn)楣珓?wù)人員的執(zhí)法行為代表其所屬的機(jī)關(guān)的意志，屬于其所從屬的行政機(jī)關(guān)的行為。二是必須為運(yùn)用行政權(quán)力、作出有爭議的具體行政行為的海關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。作為被申請人，一定是實(shí)施了經(jīng)申請人認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為，并且這個(gè)具體行政行為與申請人的合法權(quán)益受損之間具有申請人認(rèn)為的因果關(guān)系。海關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，一方面代表國家行使行政管理職權(quán)，另一方面它也是民事主體，與其他民事主體一樣平等參與民事法律關(guān)系，后一方面顯然不能成為被申請人。同時(shí)，雖然它具有行政管理職權(quán)，但是它沒有實(shí)施具體行政行為，或者雖然實(shí)施具體行政行為，公民、法人或者其他組織認(rèn)為該具體行政行為并沒有侵犯其合法權(quán)益，再或者雖然認(rèn)為侵犯了合法權(quán)益，但是申請人沒有向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，那么該海關(guān)也不是被申請人。
二、兩個(gè)以上海關(guān)以共同的名義作出具體行政行為的，以作出具體行政行為的海關(guān)為共同被申請人。
《海關(guān)復(fù)議辦法》第十八條規(guī)定“兩個(gè)以上海關(guān)以共同的名義作出具體行政行為的，以作出具體行政行為的海關(guān)為共同被申請人，向其共同的上一級(jí)海關(guān)申請行政復(fù)議”。
兩個(gè)以上海關(guān)聯(lián)合作出具體行政行為的情況不多見，但是為防止出現(xiàn)這種情況，有必要對此作出規(guī)定。具體例子如下：
（1）如果北京海關(guān)與天津海關(guān)共同作出一個(gè)具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提起復(fù)議，海關(guān)總署是它們的共同上一級(jí)海關(guān)，海關(guān)總署是復(fù)議機(jī)關(guān)，北京、天津海關(guān)是共同的被申請人；
（2）如果北京海關(guān)與濟(jì)南海關(guān)共同作出一個(gè)具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提起復(fù)議，它們的共同上一級(jí)海關(guān)還是海關(guān)總署，海關(guān)總署是復(fù)議機(jī)關(guān)，北京、濟(jì)南海關(guān)是共同的被申請人；
（3）如果無錫海關(guān)與威海海關(guān)共同作出一個(gè)具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提起復(fù)議，由于它們的上一級(jí)海關(guān)分別是南京海關(guān)和青島海關(guān)，因此，要符合《海關(guān)復(fù)議辦法》“共同的上一級(jí)海關(guān)”的要求，它們的共同上一級(jí)海關(guān)也是海關(guān)總署。
當(dāng)然，在上述（2）、（3）中，將海關(guān)總署稱為北京海關(guān)與濟(jì)南海關(guān)、無錫海關(guān)與威海海關(guān)的共同上級(jí)海關(guān)更恰當(dāng)。
三、海關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)以共同的名義作出具體行政行為的，海關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)為共同被申請人。
《海關(guān)復(fù)議辦法》第十九條第一款規(guī)定“海關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)以共同的名義作出具體行政行為的，海關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)為共同被申請人，向海關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)的共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議”。
海關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)共同執(zhí)法的情形也不多見，在口岸上偶爾會(huì)涉及海關(guān)與商檢、海關(guān)與邊防共同執(zhí)法的個(gè)別案例，在后續(xù)監(jiān)管上會(huì)涉及海關(guān)與煙草專賣、海關(guān)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、海關(guān)與工商管理等部門共同執(zhí)法的情形。但是無論哪種情形，都不會(huì)有海關(guān)與上述部門的直接的“共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)”。海關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)是海關(guān)，而地方相關(guān)執(zhí)法部門的上一級(jí)機(jī)關(guān)有的是上一級(jí)業(yè)務(wù)部門，也有的是本級(jí)人民政府。因此，出現(xiàn)海關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)共同作出具體行政行為的情形時(shí)，公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)是國務(wù)院，海關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)是共同被申請人。
四、申請人對海關(guān)總署與國務(wù)院其他部門共同作出的具體行政行為不服，海關(guān)總署和國務(wù)院其他部門為共同被申請人。
《海關(guān)復(fù)議辦法》第十九條第二款規(guī)定“申請人對海關(guān)總署與國務(wù)院其他部門共同作出的具體行政行為不服，向海關(guān)總署或者國務(wù)院其他部門提出行政復(fù)議申請，由海關(guān)總署、國務(wù)院其他部門共同作出處理決定”。
海關(guān)總署與其他國務(wù)院部委共同作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服申請行政復(fù)議，可以向海關(guān)總署或者國務(wù)院其他部委分別申請，但是為了節(jié)約成本、提高效率，應(yīng)當(dāng)由海關(guān)總署和國務(wù)院其他部委共同作出復(fù)議決定。即采取誰先受理誰辦理的原則，在辦理過程中加強(qiáng)與另一機(jī)關(guān)的協(xié)商，在作出復(fù)議決定之前統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以共同的名義作出復(fù)議決定。在此情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)名義上是海關(guān)總署和國務(wù)院其他部委兩家，但是在辦理復(fù)議案件時(shí)，實(shí)際上以一家為主。海關(guān)總署和國務(wù)院其他部委仍是共同的被申請人。
五、依照法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章的規(guī)定，下級(jí)海關(guān)經(jīng)上級(jí)海關(guān)批準(zhǔn)后以自己的名義作出具體行政行為的，以作出批準(zhǔn)的上級(jí)海關(guān)為被申請人。
《海關(guān)復(fù)議辦法》第二十條第一款規(guī)定“依照法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章的規(guī)定，下級(jí)海關(guān)經(jīng)上級(jí)海關(guān)批準(zhǔn)后以自己的名義作出具體行政行為的，以作出批準(zhǔn)的上級(jí)海關(guān)為被申請人”。
這是根據(jù)行政機(jī)關(guān)“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的行政執(zhí)法理念確定的一條被申請人認(rèn)定原則。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求行政機(jī)關(guān)要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。根據(jù)該款規(guī)定，法律、行政法規(guī)或者海關(guān)規(guī)章明確規(guī)定，下級(jí)海關(guān)作出某一項(xiàng)具體行政行為，須經(jīng)上級(jí)海關(guān)批準(zhǔn)，則當(dāng)事人不服該經(jīng)批準(zhǔn)的具體行政行為提起行政復(fù)議，被申請人是作出批準(zhǔn)的上級(jí)海關(guān)。相應(yīng)的，該行政復(fù)議申請應(yīng)向作出批準(zhǔn)的海關(guān)的上一級(jí)海關(guān)提出。
六、根據(jù)海關(guān)法和有關(guān)行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章的規(guī)定，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)后作出的具體行政行為，以直屬海關(guān)為被申請人。
《海關(guān)復(fù)議辦法》第二十條第二款規(guī)定“根據(jù)海關(guān)法和有關(guān)行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章的規(guī)定，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)后作出的具體行政行為，以直屬海關(guān)為被申請人”。
這是一款明確的規(guī)定，凡是海關(guān)法、行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章有規(guī)定，具體行政行為要經(jīng)過直屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)，或者直屬海關(guān)關(guān)長授權(quán)隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)，當(dāng)事人不服該行為提起行政復(fù)議，被申請人都是直屬海關(guān)。目前，海關(guān)需經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)或者經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)的行為有19項(xiàng)。其中《海關(guān)法》規(guī)定的4項(xiàng)、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》規(guī)定的2項(xiàng)、《關(guān)稅條例》規(guī)定的1項(xiàng)，其他都是海關(guān)規(guī)章規(guī)定的情形。如《海關(guān)法》第六十條規(guī)定：進(jìn)出口貨物的納稅義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)自海關(guān)填發(fā)稅款繳款書之日起十五日內(nèi)繳納稅款；逾期繳納的，由海關(guān)征收滯納金。納稅義務(wù)人、擔(dān)保人超過三個(gè)月仍未繳納的，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)，海關(guān)可以采取下列強(qiáng)制措施：
（一）書面通知其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)從其存款中扣繳稅款；
（二）將應(yīng)稅貨物依法變賣，以變賣所得抵繳稅款；
（三）扣留并依法變賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)納稅款的貨物或者其他財(cái)產(chǎn)，以變賣所得抵繳稅款。
七、海關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、行政法規(guī)授權(quán)，對外以自己名義作出具體行政行為的，以該海關(guān)為被申請人。
《海關(guān)復(fù)議辦法》第二十一條規(guī)定“海關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、行政法規(guī)授權(quán)，對外以自己的名義作出具體行政行為的，以該海關(guān)為被申請人”。
按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，除法律、行政法規(guī)授權(quán)的組織外，行政機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他組織，未經(jīng)法律、行政法規(guī)授權(quán)，不得以自己的名義作出具體行政行為。但是，實(shí)踐中許多派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己的名義對外作出了具體行政行為。如海關(guān)總署上海歸類分中心對外作出的歸類決定，按照新的《歸類辦法》的規(guī)定，要在海關(guān)門戶網(wǎng)站上公開。上海歸類分中心是海關(guān)總署的派出機(jī)構(gòu)，對外作出具體行政行為依據(jù)的是《歸類辦法》，而《歸類辦法》是海關(guān)規(guī)章，不屬于法律、行政法規(guī)授權(quán)，因此上海歸類分中心作出的歸類決定是海關(guān)總署的行為。當(dāng)事人對該歸類決定不服提起行政復(fù)議，被申請人是海關(guān)總署。直屬海關(guān)下設(shè)的辦事處也屬于派出機(jī)構(gòu)，它們代表直屬海關(guān)作出的征稅決定等也是直屬海關(guān)的行為，引發(fā)的行政復(fù)議，被申請人是直屬海關(guān)。海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒有作出具體行政行為的權(quán)力，在海關(guān)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的一些蓋有海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)印章的法律文書，如海關(guān)扣留憑單、收繳擔(dān)保金的文書等，都屬于不符合海關(guān)法定執(zhí)法程序的法律文書，一方面可能是執(zhí)法人員的失誤造成的，另一方面是傳統(tǒng)的執(zhí)法習(xí)慣形成的不良后果，不能代表海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有作出具體行政行為的權(quán)力。上述情形，當(dāng)事人提起行政復(fù)議，被申請人仍然是該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所在的海關(guān)。
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