嚴(yán)守１８億畝耕地“紅線”絕不動搖
——監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部負(fù)責(zé)人就修訂
《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》答新華社記者問
新華社北京５月３０日電（記者李亞杰、楊維漢）監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯(lián)合修訂的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（以下簡稱《辦法》）將于２００８年６月１日起施行。日前，監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部負(fù)責(zé)人就修訂這部規(guī)章的有關(guān)情況回答了新華社記者的提問。
加大對違法行為責(zé)任人的懲處力度
問：請介紹一下為什么要修訂《辦法》？
答：２０００年３月２日，監(jiān)察部和國土資源部聯(lián)合公布的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》（以下簡稱９號令）自施行以來，對于加強土地管理，嚴(yán)肅懲處違反土地管理規(guī)定行為，發(fā)揮了重要作用。但是，從近幾年的執(zhí)法實踐看，９號令亟須修改完善。主要原因有以下三點：
第一，近年來，違法用地、濫占耕地的勢頭不僅未能從根本上得到遏制，又出現(xiàn)了一些新問題。為此，溫家寶總理等國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要指示，要求加大對違法行為責(zé)任人的懲處力度?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確要求，“監(jiān)察部、國土資源部要抓緊完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法”。
第二，２００２年推行經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛出讓制度和２００４年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布以來，國家在土地管理方面提出了很多新的嚴(yán)格要求，違反土地管理規(guī)定的行為也呈現(xiàn)出一些新的表現(xiàn)形式，需要補充增加相應(yīng)違法違紀(jì)行為及其量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。
第三，９號令的一些規(guī)定在實踐中缺乏可操作性，不便執(zhí)行，影響了執(zhí)法效果，需要進(jìn)行調(diào)整。
基于上述考慮，監(jiān)察部、原人事部、國土資源部決定聯(lián)合修訂９號令。在廣泛調(diào)查研究，征求各?。▍^(qū)、市）人民政府、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、國土資源行政主管部門、人事部門以及國務(wù)院有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，數(shù)易其稿，最終形成了《辦法》。２００８年５月２日，國務(wù)院批復(fù)同意《辦法》以監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部三家名義聯(lián)合公布施行。
完善違法違紀(jì)行為構(gòu)成和量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)
問：《辦法》修訂的原則是什么？
答：《辦法》修訂過程中堅持把握以下三條原則：一是突出重點。切實落實《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》關(guān)于“嚴(yán)格實行問責(zé)制”的要求，增加對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定。二是增強可操作性。完善違法違紀(jì)行為構(gòu)成和量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加任免機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和國土資源行政主管部門在查處土地違法違紀(jì)案件中加強協(xié)作配合的程序性規(guī)定。三是增設(shè)條款有依據(jù)?！掇k法》新增加的內(nèi)容以《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及其配套規(guī)章、制度中的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，新增設(shè)了一些適應(yīng)當(dāng)前新情況、新問題的條款。
新增加的內(nèi)容主要有四個方面
問：這次修訂，改動的幅度很大?！掇k法》修訂的主要內(nèi)容和特點是什么？
答：《辦法》由以前的２５條減少至２４條，但其中新增的條款多達(dá)８條，刪除的條款有６條，原來的９號令中的其他條款均作了不同程度的修改。
歸納起來，新增加的內(nèi)容主要有四個方面：一是根據(jù)國務(wù)院文件及其配套規(guī)章、制度中要求追究責(zé)任的內(nèi)容，增設(shè)了相應(yīng)條款。例如，對批準(zhǔn)以“以租代征”方式擅自占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為要追究責(zé)任等。二是根據(jù)新出臺的有關(guān)土地管理方面的規(guī)章和制度要求追究責(zé)任的內(nèi)容，增設(shè)了相應(yīng)條款。例如，對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、征地中存在的種種問題明確了責(zé)任。三是增加了追究地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定。四是明確了查處土地違法違紀(jì)案件中有關(guān)部門加強協(xié)作配合的程序性規(guī)定。
其特點歸納起來主要有以下三點：一是維護(hù)國家一系列土地政策的權(quán)威性，尤其是宏觀調(diào)控政策的權(quán)威性，為貫徹落實宏觀調(diào)控政策保駕護(hù)航。對國務(wù)院明確要求暫停土地審批仍不停止審批、明確禁止供地的項目仍提供建設(shè)用地的行為等，《辦法》規(guī)定，要給予行政機關(guān)有關(guān)責(zé)任人處分。二是維護(hù)土地利用總體規(guī)劃、年度計劃的權(quán)威性。對沒有土地利用計劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地、沒有新增建設(shè)占用農(nóng)用地計劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的行為以及對通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，擅自改變基本農(nóng)田位置，規(guī)避建設(shè)占用基本農(nóng)田由國務(wù)院審批規(guī)定的行為，《辦法》也明確規(guī)定要給予行政機關(guān)有關(guān)責(zé)任人處分。三是對新出現(xiàn)的、帶有普遍性的土地違法行為，明確處分依據(jù)。對行政機關(guān)及其公務(wù)員批準(zhǔn)以“以租代征”等方式擅自占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為，以及在國有建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛出讓中“量身定做”競買條件等行為，《辦法》以規(guī)章的形式明確其違法性，并規(guī)定要給予處分。
對政府土地管理工作嚴(yán)格實行問責(zé)制
問：在土地管理上為什么要嚴(yán)格實行問責(zé)制？在什么情況下要追究地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任？
答：對政府土地管理工作嚴(yán)格實行問責(zé)制，是國家加強土地管理的重要舉措，其目的在于通過建立有效的責(zé)任約束機制，限制和規(guī)范政府權(quán)力和政府工作人員行為，將政府土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任落到實處，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
多年來，土地違法量大面廣的問題，特別是有的地方政府土地違法的問題一直未能有效解決，一個重要原因就是，現(xiàn)行的責(zé)任追究制度中缺少有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度。由于土地違法多是所謂“因公違法”，政府領(lǐng)導(dǎo)往往主觀上狠不起來，管理上“松”，查處上“軟”，一定程度上縱容了土地違法違紀(jì)行為的發(fā)生。為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，督促地方政府切實負(fù)起土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任，修訂中增加了追究地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》要求，結(jié)合當(dāng)前土地管理現(xiàn)狀，《辦法》規(guī)定有以下四種情形之一的，要追究地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任：第一，土地管理秩序混亂，致使一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達(dá)到１５％以上或者雖然未達(dá)到１５％，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的；第二，發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的；第三，對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處的；第四，對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查的。
確定將“１５％”作為問責(zé)比例標(biāo)準(zhǔn)
問：為什么要將“一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達(dá)到１５％以上或者雖然未達(dá)到１５％，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的”作為追究地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情形之一？按照這個比例標(biāo)準(zhǔn)，是否會出現(xiàn)大面積的地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員被追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情況？
答：“１５％”這一比例標(biāo)準(zhǔn)是國土資源行政主管部門在對近三年全國土地變更調(diào)查情況，以及近年來土地執(zhí)法情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上設(shè)定的。
主要基于以下考慮：第一，要保證國家最嚴(yán)格的土地管理制度的落實，在嚴(yán)肅查處土地違法案件的同時，必須將耕地保護(hù)的責(zé)任落到各級政府領(lǐng)導(dǎo)人員的頭上。但地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員只是對本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行國家土地政策和土地管理負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不是土地違法行為的直接責(zé)任人，不能只要出現(xiàn)土地違法行為就追究政府領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任，而是在當(dāng)?shù)赝恋剡`法狀況達(dá)到一定程度才追究該地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任，給予相應(yīng)的處分。因此，需要設(shè)定一個具體比例作為追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的處分標(biāo)準(zhǔn)。第二，設(shè)定具體比例既要考慮近年來的土地違法狀況，同時也要考慮有利于嚴(yán)把土地“閘門”，確保我國１８億畝耕地的紅線不被突破，增強《辦法》的可操作性。
據(jù)統(tǒng)計，２００４年至２００６年，全國實際占用耕地面積平均每年２２５．６萬畝，其中違法占用耕地面積平均每年為３８．４萬畝，違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的平均比例為１７．０２％。排除在土地審批程序上存在瑕疵的部分，實際上違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例接近１５％。據(jù)此，我們確定將“１５％”作為問責(zé)比例標(biāo)準(zhǔn)。也只有嚴(yán)格執(zhí)行這樣一個比例標(biāo)準(zhǔn)，才能夠確保我國１８億畝耕地的紅線不被突破。
根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十四條的規(guī)定，《辦法》不溯及既往。也就是說，“１５％”這個處分比例標(biāo)準(zhǔn)只適用于《辦法》出臺后發(fā)生的土地違法行為，對此前發(fā)生的土地違法行為并不適用。制定這個相對嚴(yán)厲的處分比例標(biāo)準(zhǔn)，主要目的是要對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員起到警示作用，從而避免或防止今后違法占用耕地行為的大量發(fā)生。為防止有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員打“擦邊球”，鉆空子，《辦法》對違法占用耕地面積比例未達(dá)到１５％，但造成惡劣影響或者其他嚴(yán)重后果的，也明確規(guī)定要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
嚴(yán)守１８億畝耕地“紅線”絕不動搖
問：監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部對貫徹實施《辦法》有何具體要求？
答：首先，要認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳《辦法》。通過新聞媒體、編印宣傳材料、舉辦講座和培訓(xùn)等多種形式，加大學(xué)習(xí)宣傳力度，形成強大的輿論聲勢，為加強土地管理工作營造一個學(xué)法、知法、守法、嚴(yán)格依法辦事的良好氛圍。各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、人力資源和社會保障部門、國土資源行政主管部門的工作人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握《辦法》的各項內(nèi)容，做到嚴(yán)格、公正執(zhí)法。第二，嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》，對違反土地管理規(guī)定行為堅決打擊，絕不手軟，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。不僅要追究直接責(zé)任者的責(zé)任，也要追究地方政府領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對于查處的典型案例要予以公開曝光。第三，以貫徹執(zhí)行《辦法》為契機，加大對土地管理各個方面、各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查力度，加強隊伍自身建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平，進(jìn)一步推進(jìn)全國土地管理工作，嚴(yán)守１８億畝耕地“紅線”絕不動搖。
