水利部就《水量分配暫行辦法》制定和實(shí)施有關(guān)問(wèn)題答問(wèn)
2007年12月5日水利部發(fā)布了《水量分配暫行辦法》（水利部令第32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并于2008年2月1日起施行，就《辦法》制定和實(shí)施的有關(guān)問(wèn)題，記者采訪了周英副部長(zhǎng)。
記者：為什么要制定《辦法》？
周英：我國(guó)水資源短缺，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的矛盾十分突出。水資源以流域?yàn)樽匀粏卧?，而一個(gè)流域又往往包括多個(gè)不同的行政區(qū)域。每個(gè)行政區(qū)域的發(fā)展都有水資源需求，而水資源總量是有限的，因此必須以流域?yàn)閱卧?，通過(guò)水量分配，將水資源在流域內(nèi)的行政區(qū)域之間進(jìn)行科學(xué)、合理的配置。
1988年《水法》確立了水量分配制度，2002年頒布實(shí)施的新《水法》進(jìn)一步完善了水量分配制度，并明確規(guī)定國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。目前，我國(guó)在水資源管理上已經(jīng)全面實(shí)施了取水許可制度，基本上實(shí)現(xiàn)了在取用水環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)用水的管理。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏對(duì)行政區(qū)域用水總量的明晰和監(jiān)控，導(dǎo)致一些行政區(qū)域之間對(duì)水資源進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)發(fā)利用，并由此造成了用水秩序混亂、用水浪費(fèi)、地下水超采、區(qū)域間水事矛盾以及河道斷流和水環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第十五條明確規(guī)定：“批準(zhǔn)的水量分配方案或者簽訂的協(xié)議是確定流域與行政區(qū)域取水許可總量控制的依據(jù)?！币虼?，水量分配在完善水資源管理制度、強(qiáng)化水資源管理方面作用重大，必須加強(qiáng)貫徹落實(shí)。為此，通過(guò)制定《辦法》，更好地指導(dǎo)和規(guī)范水量分配工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
記者：水量分配的內(nèi)涵是什么？
周英：水量分配就是在統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)與環(huán)境用水的基礎(chǔ)上，將一定量的水資源作為分配對(duì)象，向行政區(qū)域進(jìn)行逐級(jí)分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)的水量份額的過(guò)程。
《辦法》結(jié)合已經(jīng)制定的黃河、黑河、漳河等河流的水量分配方案，并考慮到各流域和行政區(qū)域水資源的特點(diǎn)，規(guī)定了兩種分配對(duì)象，即水資源可利用總量或者可分配的水量，對(duì)應(yīng)的分配結(jié)果分別是確定行政區(qū)域的可消耗的水量份額或者取用水水量份額（統(tǒng)稱水量份額）。水量分配應(yīng)當(dāng)以水資源綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，水資源可利用總量是水資源綜合規(guī)劃中的成果之一。對(duì)尚未制定水資源綜合規(guī)劃的，《辦法》規(guī)定可以在進(jìn)行水資源及其開(kāi)發(fā)利用的調(diào)查評(píng)價(jià)、供需水預(yù)測(cè)和供需平衡的基礎(chǔ)上，進(jìn)行水量分配試點(diǎn)工作?？缡 ⒆灾螀^(qū)、直轄市河流的試點(diǎn)方案，經(jīng)流域管理機(jī)構(gòu)審查，報(bào)水利部批準(zhǔn)；省、自治區(qū)、直轄市境內(nèi)河流的試點(diǎn)方案，經(jīng)流域管理機(jī)構(gòu)審核后，由省級(jí)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。水資源綜合規(guī)劃制定或者本行政區(qū)域的水量份額確定后，試點(diǎn)水量分配方案不符合要求的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
由于各地情況多樣，在一些流域或者行政區(qū)域按照水資源可利用總量進(jìn)行水量分配存在困難或者不合理。如，在河網(wǎng)地區(qū)由于水流往復(fù)，難以監(jiān)控區(qū)域耗水總量，如果以水資源可利用總量實(shí)施分配，確定行政區(qū)域的可消耗的水量份額不便管理；在水資源豐富的流域，水資源可利用總量可能遠(yuǎn)大于實(shí)際用水現(xiàn)狀，也不能以水資源可利用總量進(jìn)行分配；而在水資源十分短缺、開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)很高的流域，以水資源可利用總量進(jìn)行分配與實(shí)際狀況差異很大，難以實(shí)施。因此，《辦法》還規(guī)定了可分配的水量這一分配對(duì)象，為有關(guān)流域和區(qū)域因地制宜提出符合實(shí)際的水量分配方案留下了余地。
記者：水量分配的原則是什么？
周英：水量分配既涉及技術(shù)問(wèn)題，要摸清水資源家底，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)用水需求，還涉及各相關(guān)行政區(qū)域的用水權(quán)益，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。水量分配應(yīng)當(dāng)遵循公平和公正的原則，充分考慮流域與行政區(qū)域水資源條件、供用水歷史和現(xiàn)狀、未來(lái)發(fā)展的供水能力和用水需求、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的要求，妥善處理上下游、左右岸的用水關(guān)系，協(xié)調(diào)地表水與地下水、河道內(nèi)與河道外用水，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水，建立科學(xué)論證、民主協(xié)商和行政決策相結(jié)合的分配機(jī)制。水量分配方案制訂機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行方案比選，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，在民主協(xié)商、綜合平衡的基礎(chǔ)上，提出水量分配方案，報(bào)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
記者：制訂水量分配方案，為什么要預(yù)留水量份額？
周英：為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供水資源保障是水利部門(mén)的責(zé)任，水量分配不能只顧眼前，還要顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求。為滿足未來(lái)發(fā)展用水需求和國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略用水需求，在水量分配時(shí)應(yīng)當(dāng)預(yù)留一定的水量份額，但考慮到各流域和行政區(qū)域的水資源條件差異，一概要求預(yù)留也不現(xiàn)實(shí)。因此，《辦法》規(guī)定，水量分配方案制訂機(jī)關(guān)可以與有關(guān)行政區(qū)域政府協(xié)商預(yù)留一定的水量份額；預(yù)留水量份額尚未分配前，可以將其相應(yīng)的水量合理分配到年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃中。這樣的規(guī)定既不會(huì)對(duì)正常情況下的用水產(chǎn)生額外限制，同時(shí)在政府需要?jiǎng)佑妙A(yù)留水量份額的情況下，保障用水戶原有取用水額度的穩(wěn)定性和用水權(quán)利，也為未來(lái)發(fā)展提供了水資源空間。
記者：據(jù)了解，《辦法》起草過(guò)程中曾用過(guò)《初始水權(quán)分配暫行辦法》的名稱，改為《水量分配暫行辦法》是出于何種考慮？
周英：近年來(lái)，水權(quán)水市場(chǎng)理論研究和實(shí)踐十分活躍，一些流域和行政區(qū)域探索開(kāi)展了初始水權(quán)分配方案的制訂工作，為推進(jìn)我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)起到了積極的作用。
水權(quán)與水量有著不可分割的聯(lián)系。水權(quán)概念屬于法律上的權(quán)利范疇，水權(quán)的物質(zhì)表現(xiàn)形式是一定數(shù)量的水資源。2005年，在辦法起草階段，一度采用了“初始水權(quán)分配暫行辦法”的名稱。在辦法的制定過(guò)程中，許多領(lǐng)導(dǎo)和專家對(duì)辦法的名稱和內(nèi)容提出了中肯的意見(jiàn)。集中起來(lái)主要為：水權(quán)是附著在一定的水資源量上的權(quán)利和義務(wù)，水權(quán)的明晰是通過(guò)對(duì)水資源量的分配來(lái)實(shí)現(xiàn)的，既然辦法的內(nèi)容是規(guī)范水量分配，就應(yīng)該將辦法的名稱與內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，這樣并不影響辦法對(duì)明晰水權(quán)發(fā)揮的規(guī)范作用。而且，水量分配是《水法》確立的一項(xiàng)法律制度，從方案的制訂到批準(zhǔn)的程序和責(zé)任主體都很明確，制定水量分配辦法具有明確的法律依據(jù)。
初始水權(quán)不是法律用語(yǔ)，在水權(quán)的理論研究中引入初始水權(quán)的概念，并按照研究目的界定其內(nèi)涵都是可行的。但在實(shí)踐中開(kāi)展有關(guān)工作需要按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。從一些正在開(kāi)展的初始水權(quán)分配的具體工作內(nèi)容來(lái)看，其結(jié)果實(shí)際上也是確定行政區(qū)域的水量份額。在綜合各方意見(jiàn)和分析相關(guān)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我們將辦法名稱修改為《水量分配暫行辦法》。
《辦法》的名稱雖然有所改變，但其作用和功能是一致的。2006年頒布實(shí)施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和目前頒布的《辦法》都在初始水權(quán)分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上完善了法律制度。這兩部法規(guī)規(guī)章的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)初始水權(quán)分配制度已經(jīng)基本建立。
記者：在《辦法》的實(shí)施方面，準(zhǔn)備采取哪些措施？
周英：《辦法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著水量分配工作步入了規(guī)范化的軌道。各級(jí)水行政主管部門(mén)和流域管理機(jī)構(gòu)要切實(shí)抓好《辦法》的宣傳和貫徹落實(shí)工作。當(dāng)前，要重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：
一是要組織好宣傳、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，準(zhǔn)確理解和把握《辦法》的精神實(shí)質(zhì)和規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容，增強(qiáng)貫徹落實(shí)《辦法》的自覺(jué)性。
二是要把《辦法》的貫徹落實(shí)工作與正在開(kāi)展的水資源綜合規(guī)劃工作結(jié)合起來(lái)，以《辦法》的相關(guān)規(guī)定指導(dǎo)水資源綜合規(guī)劃的編制工作。要抓緊完成水資源綜合規(guī)劃工作，為水量分配工作奠定基礎(chǔ)。
三是要組織開(kāi)展水量分配工作。水利部已經(jīng)確定在“十一五”期間基本完成國(guó)家確定的重要江河、湖泊和其他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的水量分配方案，逐步完成其他江河、湖泊的水量分配方案。各省、自治區(qū)、直轄市要將流域分配的水量份額逐級(jí)分解，建立覆蓋流域和省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系。
四是要繼續(xù)推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)。當(dāng)前要按照法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，抓緊研究制定取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)辦法，進(jìn)一步完善水權(quán)制度，更好地規(guī)范和指導(dǎo)實(shí)際工作。
