解讀《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》
2007年9月28日，國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》 (中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第39號(hào))，自2007年11月1日起施行。了解修訂《招標(biāo)拍賣掛牌國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2002年國(guó)土資源部11號(hào)令）的背景，正確理解和把握39號(hào)令的基本原則、總體內(nèi)容、操作程序和重點(diǎn)條款，有助于更好地貫徹落實(shí)《物權(quán)法》，進(jìn)一步健全和完善國(guó)有土地出讓制度，更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。為此，我們對(duì)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（下稱39號(hào)令）的重要內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)解讀。
一、《物權(quán)法》擴(kuò)大了“招拍掛”出讓和建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立范圍，11號(hào)令修訂成為必然
2002年5月9日，國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（11號(hào)令），自2002年7月1日起施行。11號(hào)令全面確立了經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，明確規(guī)定：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，前述規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。11號(hào)令第一次明確了經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)行招拍掛出讓，第一次對(duì)招拍掛出讓的原則、范圍、程序、法律責(zé)任進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。11號(hào)令確立了市場(chǎng)配置土地資源的制度，其核心是通過(guò)“公開、公平、公正”的市場(chǎng)方式確定土地使用權(quán)人，這一既具有實(shí)體性內(nèi)容又有程序性規(guī)定的部門規(guī)章一經(jīng)面世，既在社會(huì)上產(chǎn)生了強(qiáng)大的反響，被業(yè)界稱為“第二次土地革命”。
隨著土地使用制度改革的不斷深入和土地資源市場(chǎng)化配置程度的不斷提高，11號(hào)令在實(shí)踐中也逐漸暴露出一些局限性，需要進(jìn)一步完善。比如，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓范圍上，11號(hào)令只規(guī)定了商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅四類經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，相對(duì)于各地已將工業(yè)用地納入招標(biāo)拍賣掛牌范圍，11號(hào)令規(guī)定的出讓范圍顯得窄了。另外，幾年來(lái)的土地出讓實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的個(gè)別實(shí)施環(huán)節(jié)在理解上尚不夠一致，操作上尚有不規(guī)范之處。
2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)［2006］31號(hào)）明確要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓”。2007年3月16日，新頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》全面肯定了經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，同時(shí)對(duì)土地使用權(quán)出讓提出了一些新的要求。一是擴(kuò)大了土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍，明確規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓”；二是明確了建設(shè)用地使用權(quán)概念，擴(kuò)大了建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立范圍，明確規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。為此，按照《物權(quán)法》的要求，及時(shí)修訂完善11號(hào)令，十分必要。
為貫徹落實(shí)《物權(quán)法》，根據(jù)部2007年立法工作計(jì)劃，國(guó)土資源部土地利用司、法規(guī)司對(duì)部11號(hào)令實(shí)施以來(lái)經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的工作實(shí)踐進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研和總結(jié)，對(duì)11號(hào)令中與《物權(quán)法》規(guī)定不一致的內(nèi)容進(jìn)行了修訂。9月21日，國(guó)土資源部第3次部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)9月28日，徐紹史部長(zhǎng)簽發(fā)了39號(hào)令，發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》。
二、39號(hào)令進(jìn)一步完善和發(fā)展了11號(hào)令規(guī)定的各項(xiàng)制度
11號(hào)令發(fā)布后的五年間，各地大力推進(jìn)土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度建設(shè)，11號(hào)令確立的招標(biāo)拍賣掛牌制度產(chǎn)生了巨大的政策效應(yīng)，目前，全國(guó)已普遍建立了經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性土地，全面實(shí)行了“招拍掛”出讓，反映市場(chǎng)供求狀況和資源稀缺程度的土地價(jià)格機(jī)制初步形成，市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到有效發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)“招拍掛”出讓土地的面積和價(jià)款從2001年的0.66萬(wàn)公頃、492億元，提高到2006年的6.65萬(wàn)公頃、5492億元，分別提高了9倍和10.2倍。實(shí)踐證明，11號(hào)令確立的招標(biāo)拍賣掛牌制度符合建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展方向，有力地推進(jìn)了市場(chǎng)取向的土地使用制度改革。
正因?yàn)槿绱?，招?biāo)拍賣掛牌出讓制度被新《物權(quán)法》所肯定和接受，成為法律規(guī)定。因此，新發(fā)布的39號(hào)令在保持11號(hào)令的基本原則、總體框架和主要內(nèi)容不變的前提下，主要是將《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)出讓的新規(guī)定落實(shí)在國(guó)土資源部的政策中，同時(shí)就11號(hào)令中個(gè)別環(huán)節(jié)銜接不夠嚴(yán)密的條款，作了進(jìn)一步完善。與11號(hào)令一樣，39號(hào)令共28條，主要包括招標(biāo)拍賣掛牌出讓的法律依據(jù)，招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍和原則，出讓計(jì)劃、出讓方案的編制和公開發(fā)布，招標(biāo)拍賣掛牌文件的編制和公開，招投標(biāo)程序、拍賣程序、掛牌程序，出讓結(jié)果公布，出讓金繳納和發(fā)放土地使用證，以及法律責(zé)任等內(nèi)容。
三、擴(kuò)大了建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立范圍：概念、名稱和空間范圍
2002年發(fā)布的部11號(hào)令名稱是《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，內(nèi)容均是對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓進(jìn)行的具體規(guī)定?！段餀?quán)法》第十二章不僅專門明確了建設(shè)用地使用權(quán)的名稱，而且規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)可以分別在土地的地表、地上或者地下設(shè)立。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立不是一個(gè)平面、二維概念，而是一個(gè)空間、立體的概念。因此，按照產(chǎn)權(quán)法定的原則，39號(hào)令首先將11號(hào)令中有關(guān)“國(guó)有土地使用權(quán)”表述一律修改為“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”，修訂后的名稱為《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》；其次，在39號(hào)令第二條明確：國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)可以采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設(shè)立；第三，將原11號(hào)令第六條、第九條、第十五條、第十七條中擬出讓土地的“位置” 一律修改為：“界址、空間范圍”。今后，各地在開展國(guó)有建設(shè)用地出讓活動(dòng)中，必須注意兩個(gè)方面，一是在擬定宗地出讓方案、編制出讓文件、簽訂土地出讓合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照39號(hào)令的要求，明確出讓宗地的界址點(diǎn)和空間范圍，以空間體積代替平面面積，用以劃定和標(biāo)示建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利范圍，并作為計(jì)算出讓金的依據(jù)。在進(jìn)行土地登記時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)記載用以確定土地面積的數(shù)據(jù)和圖形，還應(yīng)當(dāng)記載垂直方向的高程，構(gòu)成一個(gè)三維立體空間，以標(biāo)示出建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利范圍。二是各地在國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)中，要轉(zhuǎn)變?cè)械挠^念和模式，積極研究制訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立、登記等有針對(duì)性的政策措施，在擬定國(guó)有建設(shè)用地宗地方案，編制國(guó)有建設(shè)用地出讓文件，簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或發(fā)出國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書、進(jìn)行國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記和發(fā)放國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書中，要充分體現(xiàn)《物權(quán)法》和39號(hào)令的規(guī)定。
四、應(yīng)當(dāng)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍：六類情形和一個(gè)認(rèn)定機(jī)制
11號(hào)令明確了商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等四類經(jīng)營(yíng)性用地和同一土地有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)招標(biāo)拍賣掛牌出讓。鑒于《物權(quán)法》第137條明確將工業(yè)用地出讓納入招標(biāo)拍賣掛牌范圍，因此，39號(hào)令第四條明確規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。同時(shí)考慮到采礦用地的取得和使用要以取得探礦權(quán)或采礦權(quán)為前提條件，因此明確，工業(yè)用地包括倉(cāng)儲(chǔ)用地，但不包括采礦用地。
因此，各地在招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)中，可根據(jù)《物權(quán)法》、39號(hào)令和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》等法律政策，來(lái)確定土地出讓是采取協(xié)議方式還是采取招標(biāo)拍賣掛牌方式。一般來(lái)說(shuō)，六類情形的土地必須實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌方式，即（1）供應(yīng)工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地；（2）其他土地供地計(jì)劃公布后同一宗地有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的；（3）劃撥土地使用權(quán)改變用途，《國(guó)有土地劃撥決定書》或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的；（4）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，《國(guó)有土地劃撥決定書》或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的；（5）出讓土地使用權(quán)改變用途，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)，實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的；（6）依法應(yīng)當(dāng)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的其他情形。特別需要明確的是，2006年國(guó)土資源部下發(fā)的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》中，建立了國(guó)有土地出讓的集體認(rèn)定程序，對(duì)不能確定是否符合協(xié)議或招標(biāo)拍賣掛牌出讓范圍的具體宗地，由國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)集體認(rèn)定出讓的具體方式。因此，對(duì)不能確定是否符合上述招標(biāo)拍賣掛牌出讓范圍六種情形的出讓宗地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)集體認(rèn)定，集體認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)拍賣掛牌方式的，也應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。
五、不得人為限制申請(qǐng)人資格和條件：公開、公平、公正原則中公開是第一位的
11號(hào)令明確，招標(biāo)拍賣掛牌出讓應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，符合條件的競(jìng)買申請(qǐng)人，都可以參加招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)。我們理解，在公開、公平、公正三原則中，公開是首要的、第一位的，沒有充分的公開，就談不上公平，也實(shí)現(xiàn)不了公正。但在實(shí)踐中，一些地方違反“三公”原則，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中，設(shè)置注冊(cè)資金、房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)、稅務(wù)注冊(cè)地、投資規(guī)模、成品油資質(zhì)等排他性的限制條件，為特定的某個(gè)競(jìng)買人量身定做，排斥意向外的競(jìng)買人參加招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)，有的地方在出讓公告中甚至規(guī)定：申請(qǐng)人必須是全國(guó)零售業(yè)前五名、必須繳納1億5千萬(wàn)美元或等值外幣的競(jìng)買保證金、必須具有國(guó)際認(rèn)證的賽車資格等等，才能參加競(jìng)買。這種招標(biāo)拍賣掛牌出讓名義上是公開出讓，實(shí)際上卻非真正的市場(chǎng)配置。為此，39號(hào)令特別增加了不得對(duì)競(jìng)買申請(qǐng)人設(shè)定限制條件的條款，在第十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請(qǐng)參加國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)。出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件”。這一規(guī)定，有利于增加招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)的公開性，保證公平和公正。
六、工業(yè)用地出讓方案和出讓文件編制應(yīng)當(dāng)突出工業(yè)用地特點(diǎn)
工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，已通過(guò)國(guó)務(wù)院31號(hào)文件和《物權(quán)法》確立下來(lái)，并在部39號(hào)令中再次明確規(guī)定。因此，再討論工業(yè)用地能不能或應(yīng)不應(yīng)該招標(biāo)拍賣掛牌出讓已經(jīng)沒有任何意義。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各地應(yīng)當(dāng)深入研究的問題是：工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓和其他經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓有什么區(qū)別，其特點(diǎn)是什么？針對(duì)工業(yè)用地自身的特殊性，如何科學(xué)擬訂出讓計(jì)劃，合理編制出讓文件，有效開展工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)？依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，各地在工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的操作程序、操作技術(shù)上，至少要把握以下兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。一是擬訂工業(yè)用地出讓方案要統(tǒng)籌考慮各方面因素，突出工業(yè)用地特點(diǎn)。不同產(chǎn)業(yè)類型、不同規(guī)模的工業(yè)項(xiàng)目，對(duì)工業(yè)用地有不同的要求。這就要求市、縣國(guó)土資源部門在擬訂工業(yè)用地出讓方案時(shí)，不僅要考慮擬出讓土地的規(guī)劃條件，還要考慮本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。制定出讓方案時(shí)，國(guó)土、發(fā)展和改革、規(guī)劃、環(huán)保等相關(guān)部門要結(jié)合本部門職能職責(zé)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提出明確意見，市、縣國(guó)土資源管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、擬出讓地塊周邊產(chǎn)業(yè)布局情況、環(huán)保要求以及用地預(yù)申請(qǐng)的情況，進(jìn)一步細(xì)化擬出讓工業(yè)用地的類別和產(chǎn)業(yè)類型，科學(xué)合理地確定擬出讓工業(yè)用地的地塊面積、具體用途、土地使用條件、產(chǎn)業(yè)要求等內(nèi)容。出讓方案中確定的產(chǎn)業(yè)類型、土地使用條件和用地規(guī)模等，應(yīng)當(dāng)符合《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》和《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》的有關(guān)要求。二是在編制工業(yè)用地出讓文件時(shí)，也要體現(xiàn)擬出讓宗地的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。各地在編制工業(yè)用地出讓文件中，不僅要按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》的要求，明確擬出讓土地的一般規(guī)劃條件，還應(yīng)當(dāng)明確擬出讓地塊的投資強(qiáng)度要求、產(chǎn)業(yè)要求、具體工業(yè)用地類別等內(nèi)容。
七、招標(biāo)出讓的兩種情形：價(jià)高者得和綜合評(píng)價(jià)最優(yōu)者得
11號(hào)令第十四條規(guī)定：對(duì)能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，或者能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求且價(jià)格最高的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)確定為中標(biāo)人。這實(shí)質(zhì)上是明確了“綜合條件最佳者得”和“價(jià)高者得”兩種評(píng)標(biāo)方式。在招標(biāo)出讓活動(dòng)中，對(duì)于采取“價(jià)高者得”的方式評(píng)標(biāo)確定中標(biāo)人的，由于出讓方在招標(biāo)出讓文件中已經(jīng)將所有條件公之于眾，所有參加投標(biāo)活動(dòng)的人都是符合所公布條件的，因此，采取這種評(píng)標(biāo)方式的，可以不成立評(píng)標(biāo)小組，而直接根據(jù)開標(biāo)結(jié)果，確定有效投標(biāo)價(jià)格最高者為中標(biāo)人。在招標(biāo)出讓活動(dòng)中，各地感到，采取“價(jià)高者得”的評(píng)標(biāo)方式確定中標(biāo)人，程序簡(jiǎn)單，公開透明，有利于防止暗箱操作?？偨Y(jié)各地實(shí)踐，39號(hào)令對(duì)這種評(píng)標(biāo)方式再次進(jìn)行了明確，在第十三條第四款規(guī)定：“按照價(jià)高者得的原則確定中標(biāo)人的，可以不成立評(píng)標(biāo)小組，由招標(biāo)主持人根據(jù)開標(biāo)結(jié)果，確定中標(biāo)人”。因此，按照39號(hào)令規(guī)定，招標(biāo)出讓包括兩種評(píng)標(biāo)方式，一種是按照綜合條件最佳者得的原則進(jìn)行評(píng)標(biāo)，在這種方式下，評(píng)標(biāo)工作由評(píng)標(biāo)小組來(lái)做，評(píng)標(biāo)小組按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，對(duì)能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)人，可以確定為中標(biāo)人；另一種是按照價(jià)高者得的原則進(jìn)行評(píng)標(biāo)，這種評(píng)標(biāo)方式不要求成立評(píng)標(biāo)小組，可以直接由招標(biāo)主持人根據(jù)開標(biāo)結(jié)果，將能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求且價(jià)格最高的投標(biāo)人，確定為中標(biāo)人。
八、終止拍賣的情形:強(qiáng)調(diào)充分公開而非人數(shù)
11號(hào)令第十六條規(guī)定：“競(jìng)買人不足三人，或者競(jìng)買人的最高應(yīng)價(jià)未達(dá)到底價(jià)時(shí)，主持人應(yīng)當(dāng)終止拍賣”。這一規(guī)定明確了終止拍賣的兩種情況。競(jìng)買人最高應(yīng)價(jià)低于底價(jià)即終止拍賣，實(shí)質(zhì)上是不得低于底價(jià)出讓國(guó)有土地，各地對(duì)此的認(rèn)識(shí)是相同的，問題主要集中在對(duì)“競(jìng)買人不足三人”的理解上。一些地方認(rèn)為，“競(jìng)買人不足三人”是指一宗地的競(jìng)買人不能少于三人。其實(shí)，11號(hào)令規(guī)定的“競(jìng)買人不足三人”是指一場(chǎng)拍賣會(huì)的競(jìng)買人不足三人，而不是指一宗地的競(jìng)買人不足三人。而且，《拍賣法》并沒有對(duì)競(jìng)買人的人數(shù)進(jìn)行規(guī)定。更為重要的是，拍賣作為一種市場(chǎng)交易方式，其核心是充分公開競(jìng)爭(zhēng)，就土地拍賣而言，競(jìng)爭(zhēng)并不是在拍賣現(xiàn)場(chǎng)才開始,實(shí)際上從發(fā)布拍賣出讓公告起競(jìng)爭(zhēng)就開始了,因此,關(guān)鍵是能否做到充分公開,即充分公開出讓計(jì)劃、充分公開出讓信息(公告)、充分公開出讓程序、充分公開競(jìng)價(jià)、充分公開結(jié)果。信息充分公開了，該知道的人都知道了,結(jié)果即使一宗地只有一個(gè)或兩個(gè)競(jìng)買人有意愿來(lái)參加競(jìng)買，這種拍賣行為也是充分市場(chǎng)化、完全競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，反之，如果出讓信息不充分公開或人為設(shè)定了種種條件限制競(jìng)買人參加招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)，即使一宗地拍賣現(xiàn)場(chǎng)來(lái)了一萬(wàn)個(gè)競(jìng)買人參加競(jìng)買，但場(chǎng)外還有很多有資格參加競(jìng)買的人因?yàn)椴涣私獬鲎屝畔⒒蛞虺鲎屓嗽O(shè)置的人為限制條件限制而無(wú)法進(jìn)場(chǎng)參加競(jìng)爭(zhēng)，這樣的拍賣也是非充分競(jìng)爭(zhēng)、非市場(chǎng)化配置的。因此，39號(hào)令首先從六個(gè)方面強(qiáng)調(diào)出讓信息的充分公開，包括公開出讓計(jì)劃、公開發(fā)布出讓公告、公開出讓程序、集體確定出讓底價(jià)、公開競(jìng)價(jià)、公開出讓結(jié)果；其次，嚴(yán)禁人為設(shè)定限制條件，明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請(qǐng)參加國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)。出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件?！痹趶?qiáng)化上述充分公開措施的基礎(chǔ)上，39號(hào)令不再?gòu)?qiáng)調(diào)人數(shù)要求，刪除了11號(hào)令“競(jìng)買人不足三人”的規(guī)定。
九、掛牌申請(qǐng)時(shí)間、公告時(shí)間和掛牌時(shí)間:要正確理解
11號(hào)令在掛牌公告時(shí)間、公告內(nèi)容、掛牌程序、掛牌結(jié)果等多處對(duì)掛牌出讓進(jìn)行了規(guī)定，確立了掛牌出讓制度，并在實(shí)踐中取得良好的效果。但由于相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則，一些地方理解不一致。很多地方提出,11號(hào)令規(guī)定的掛牌時(shí)間不得少于10個(gè)工作日，太長(zhǎng)了，認(rèn)為如果掛牌出讓只有一個(gè)競(jìng)買申請(qǐng)人報(bào)價(jià)，掛牌10個(gè)工作日沒有意義。我們認(rèn)為，這主要是對(duì)掛牌出讓的申請(qǐng)時(shí)間認(rèn)識(shí)不全面造成的。如某地國(guó)土資源局掛牌出讓宗地A，2007年10月8日發(fā)布公告，明確掛牌時(shí)間為10月29日至11月9日，同時(shí)該局規(guī)定申請(qǐng)時(shí)間為10月10日至10月29日，即10月29日為掛牌申請(qǐng)截止時(shí)間。此后，即使有申請(qǐng)人符合其他所有條件，也被認(rèn)為超過(guò)了申請(qǐng)截止時(shí)間而被拒之門外。顯然，這種理解混淆了掛牌時(shí)間、公告發(fā)布時(shí)間與掛牌申請(qǐng)時(shí)間的不同含義。其實(shí)，11號(hào)令并沒有規(guī)定掛牌申請(qǐng)時(shí)間必須在掛牌開始日前截止。我們認(rèn)為，為保證充分公開和充分競(jìng)爭(zhēng)，在具體掛牌出讓活動(dòng)中，出讓人完全可以在掛牌期間繼續(xù)接受掛牌申請(qǐng)，只要在掛牌截止前留有足夠的審查時(shí)間即可，這也正是規(guī)定掛牌時(shí)間不少于10個(gè)工作日的意義所在。因此，39號(hào)令對(duì)掛牌申請(qǐng)截止時(shí)間作了進(jìn)一步明確，在第十一條規(guī)定：掛牌出讓的，出讓公告中規(guī)定的申請(qǐng)截止時(shí)間，應(yīng)當(dāng)為掛牌出讓結(jié)束日前2天,即留下一定的審查時(shí)間即可。仍以某地宗地A的掛牌出讓為例，2007年10月8日發(fā)布公告，明確掛牌時(shí)間為10月29日至11月7日(節(jié)假日照常掛牌)，則掛牌申請(qǐng)時(shí)間至少為10月10日至11月5日，即10個(gè)掛牌日中的前8日，仍可以繼續(xù)接受申請(qǐng)。這樣，就為潛在競(jìng)買人隨時(shí)提出競(jìng)買申請(qǐng)?zhí)峁┝吮M可能多的時(shí)間，出讓方在掛牌期間仍可以接受新的申請(qǐng)人申請(qǐng)，使?jié)撛诟?jìng)買人可以隨時(shí)加入競(jìng)買。
另外，11號(hào)令第十八條規(guī)定“掛牌時(shí)間不得少于10個(gè)工作日”。各地在操作中，為保持掛牌出讓的連續(xù)性，往往是采用連續(xù)掛牌10日,即連續(xù)10日中的休息日照常掛牌,照常接受掛牌報(bào)價(jià)。為此,39號(hào)令修改了第十八條，明確：掛牌時(shí)間不得少于10日。因此,今后各地在確定掛牌時(shí)間時(shí)，應(yīng)為不少于連續(xù)的10日，其中遇到節(jié)假日應(yīng)當(dāng)照常掛牌、照常接受掛牌報(bào)價(jià),或節(jié)假日照常休息但要相應(yīng)順延掛牌時(shí)間。例如，可以規(guī)定某宗地掛牌出讓時(shí)間為2007年10月30日至11月8日，其中節(jié)假日照常受理競(jìng)買申請(qǐng)和掛牌報(bào)價(jià)；也可以規(guī)定某宗地的掛牌出讓時(shí)間為2007年10月30日至11月12日，其中，節(jié)假日照常休息。
十、掛牌出讓期限截止:掛牌主持人主持確定
11號(hào)令第19條對(duì)“掛牌出讓期限截止”時(shí)可能發(fā)生的情況作了具體規(guī)定：“在掛牌期限截止時(shí)仍有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)的，出讓人應(yīng)當(dāng)對(duì)掛牌宗地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，出價(jià)最高者為競(jìng)得人”。該條款是為了保證充分競(jìng)爭(zhēng)，防止競(jìng)買申請(qǐng)人利用時(shí)間差規(guī)避他人競(jìng)爭(zhēng)而提出的。各地在具體的掛牌出讓活動(dòng)中，對(duì)該條款的理解不一致，一些地方在出讓公告中將掛牌出讓截止時(shí)間規(guī)定為“X日X點(diǎn)X分”或“X日X點(diǎn)整”，結(jié)果出現(xiàn)了接近掛牌時(shí)點(diǎn)時(shí)競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)但沒有時(shí)間填寫報(bào)價(jià)單的情況，并因此產(chǎn)生了一些糾紛。此外，一些地方將11號(hào)令19條“在掛牌期限截止時(shí)仍有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)的”情形，理解為在掛牌期限截止時(shí)除了已被確認(rèn)為最高報(bào)價(jià)的競(jìng)買人外，還必須有兩個(gè)以上的競(jìng)買人提出報(bào)價(jià)要求，這種理解也是不對(duì)的。從最簡(jiǎn)單的道理上講，在存在多個(gè)競(jìng)買人報(bào)價(jià)的情況下，掛牌期限截止時(shí)，已經(jīng)有了最高報(bào)價(jià)人，這時(shí)，只要再有一個(gè)人有報(bào)價(jià)要求的，連同最高報(bào)價(jià)者，就屬于有兩個(gè)以上競(jìng)買人要求報(bào)價(jià)的情形。
為避免糾紛和理解混亂，39號(hào)令十九條第五款對(duì)掛牌截止重新進(jìn)行了明確，規(guī)定：“掛牌截止應(yīng)當(dāng)由掛牌主持人主持確定。掛牌期限屆滿，掛牌主持人現(xiàn)場(chǎng)宣布最高報(bào)價(jià)及其報(bào)價(jià)者，并詢問競(jìng)買人是否愿意繼續(xù)競(jìng)價(jià)。有競(jìng)買人表示愿意繼續(xù)競(jìng)價(jià)的，掛牌出讓轉(zhuǎn)入現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)確定競(jìng)得人；掛牌主持人連續(xù)三次報(bào)出最高掛牌價(jià)格，沒有競(jìng)買人表示愿意繼續(xù)競(jìng)價(jià)的，按照下列規(guī)定確定是否成交：（一）在掛牌期限內(nèi)只有一個(gè)競(jìng)買人報(bào)價(jià)，且報(bào)價(jià)不低于底價(jià)，并符合其他條件的，掛牌成交；（二）在掛牌期限內(nèi)有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競(jìng)買人報(bào)價(jià)的，出價(jià)最高者為競(jìng)得人；報(bào)價(jià)相同的，先提交報(bào)價(jià)單者為競(jìng)得人，但報(bào)價(jià)低于底價(jià)者除外；（三）在掛牌期限內(nèi)無(wú)應(yīng)價(jià)者或者競(jìng)買人的報(bào)價(jià)均低于底價(jià)或者均不符合其他條件的，掛牌不成交”。按照這一規(guī)定，在掛牌截止時(shí)，由土地招標(biāo)拍賣掛牌主持人掌握掛牌現(xiàn)場(chǎng)，可以根據(jù)掛牌報(bào)價(jià)情況確定掛牌成交、掛牌終止或掛牌轉(zhuǎn)為現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，有效地避免了競(jìng)買人與掛牌人、競(jìng)買人與競(jìng)買人之間對(duì)掛牌結(jié)果產(chǎn)生的理解不一致甚至產(chǎn)生糾紛，有利于掛牌活動(dòng)的順利開展。
此外，鑒于進(jìn)入掛牌出讓程序后，對(duì)競(jìng)買人報(bào)價(jià)進(jìn)行確認(rèn)、更新顯示掛牌價(jià)格、以及在掛牌截止時(shí)間確定競(jìng)得人等工作，需要由具體人員主持進(jìn)行，因此，39號(hào)令第十七條對(duì)掛牌程序中不準(zhǔn)確的表述進(jìn)行了完善，規(guī)定：競(jìng)買人填寫報(bào)價(jià)單報(bào)價(jià)；掛牌主持人確認(rèn)該報(bào)價(jià)后，更新顯示掛牌價(jià)格；掛牌主持人在掛牌公告規(guī)定的掛牌截止時(shí)間確定競(jìng)得人。
十一、投標(biāo)、競(jìng)買保證金:階段不同性質(zhì)不同
保證金制度是保障市場(chǎng)安全的基礎(chǔ)之一。為防范交易風(fēng)險(xiǎn)，防止違約并確保合約的完整性，許多交易活動(dòng)均設(shè)立保證金制度。從一般意義上講，保證金是一項(xiàng)履約擔(dān)保金，證明買方或賣方的誠(chéng)意，所有的買方或賣方均須交存保證金方能進(jìn)入市場(chǎng)。2002年發(fā)布的11號(hào)令，確立了國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓中的投標(biāo)、競(jìng)買保證金制度。在招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)中，對(duì)保證金的性質(zhì)一直存在不同的認(rèn)識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，投標(biāo)、競(jìng)買保證金是定金，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為是出讓金。這兩種觀點(diǎn)都是片面的。
實(shí)際上，由于招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作由不同階段組成，招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)持續(xù)過(guò)程較長(zhǎng)，因此，投標(biāo)、競(jìng)買保證金的性質(zhì)不是恒定的，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓的不同階段，性質(zhì)不同。在拍賣（掛牌）成交或中標(biāo)前，投標(biāo)、競(jìng)買保證金是意向用地者參加招拍掛活動(dòng)的資格條件，是門檻,并不是定金；在拍賣（掛牌）成交或中標(biāo)后，中標(biāo)人、競(jìng)得人支付的投標(biāo)、競(jìng)買保證金，在中標(biāo)或競(jìng)得后轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。其他投標(biāo)人、競(jìng)買人交納的投標(biāo)、競(jìng)買保證金，出讓人應(yīng)在招拍掛活動(dòng)結(jié)束后 5 個(gè)工作日內(nèi)予以退還；國(guó)有土地出讓合同簽訂后，競(jìng)得人最初繳納的投標(biāo)、競(jìng)買保證金轉(zhuǎn)為土地出讓價(jià)款。因此，39號(hào)令對(duì)投標(biāo)、競(jìng)買保證金的性質(zhì)進(jìn)一步作了明確。在第二十條規(guī)定：“以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競(jìng)得人后，中標(biāo)人、競(jìng)得人支付的投標(biāo)、競(jìng)買保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金”。第二十一條規(guī)定：“中標(biāo)人、競(jìng)得人應(yīng)當(dāng)按照中標(biāo)通知書或者成交確認(rèn)書約定的時(shí)間，與出讓人簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。中標(biāo)人、競(jìng)得人支付的投標(biāo)、競(jìng)買保證金抵作土地出讓價(jià)款；其他投標(biāo)人、競(jìng)買人支付的投標(biāo)、競(jìng)買保證金，出讓人必須在招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)結(jié)束后5 個(gè)工作日內(nèi)予以退還，不計(jì)利息”。也就是說(shuō)，在中標(biāo)或競(jìng)得前，投標(biāo)、競(jìng)買保證金只是競(jìng)買人參加招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)的資格條件，中標(biāo)或競(jìng)得后，投標(biāo)、競(jìng)買保證金轉(zhuǎn)變性質(zhì)成為定金，簽訂出讓合同后，再轉(zhuǎn)變性質(zhì)成為出讓價(jià)款的一部分。
十二、繳納出讓金和發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證書:按宗地出讓、按宗地簽訂出讓合同、按宗地繳清出讓價(jià)款、按宗地發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證
11號(hào)令第二十三條明確規(guī)定：受讓人依照國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同約定繳清全部出讓金后，依法申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取土地使用權(quán)證書，取得土地使用權(quán)。這一規(guī)定已明確受讓方必須在繳清全部出讓金后才能領(lǐng)取土地使用證。但近年來(lái)，一些地方存在受讓人只繳了部分出讓金就分割取得了土地使用權(quán)證，再用該土地使用權(quán)證申請(qǐng)土地抵押貸款。這給及時(shí)交清全部出讓金埋下了隱患，同時(shí)為開發(fā)商以少量資金囤積土地留下余地，而一旦形勢(shì)不利于開發(fā)建設(shè)，就造成土地閑置和工程爛尾。土地不能及時(shí)開發(fā)利用，不能形成有效的住房供應(yīng)，也增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，也不利于節(jié)約集約用地。為此，39號(hào)令對(duì)土地出讓金繳納和建設(shè)用地使用權(quán)證書發(fā)放進(jìn)行了重新明確，第二十三條規(guī)定：“受讓人依照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的約定付清全部國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書。未按合同約定繳清全部出讓金的，不得發(fā)放國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書，也不得按出讓金繳納比例分割發(fā)放國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書。
39號(hào)令發(fā)布后，一些媒體報(bào)道，39號(hào)令實(shí)施后，開發(fā)商拿地必須一次繳清全部出讓金，而不能進(jìn)行土地“分期付款”。這個(gè)說(shuō)法其實(shí)是誤讀了該條款的內(nèi)容。《城市房地產(chǎn)管理法》第十五條明確規(guī)定：土地使用者應(yīng)當(dāng)按照出讓合同約定支付出讓金。2000年國(guó)土資源部和國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》（示范文本）明確規(guī)定，出讓金支付方式由出讓人與受讓人雙方約定，既可以約定一次性付清，也可以約定分期支付。如果出讓合同約定分期支付，受讓方就分期付款，約定一次支付的，就一次性付清。但是，不管是一次性支付還是分期支付，都必須在繳清該宗地的全部出讓金后，才可以拿到土地使用權(quán)證，未繳清就不能拿證，也不能按繳納出讓金繳納的比例分割發(fā)證。也就是說(shuō)，開發(fā)商拿地可以按合同約定分期付款，但不可以分期拿證。另外，必須明確的是，根據(jù)土地管理相關(guān)法律，凡是土地出讓，必須以宗地為單位，即按宗地?cái)M定出讓方案，按宗地組織出讓，按宗地簽訂出讓合同，按宗地發(fā)放土地使用證?，F(xiàn)行法律不允許在未繳清出讓金前將整宗地再分割為若干宗地，分割發(fā)放土地使用證。因此，無(wú)論是11號(hào)令還是39號(hào)令，在出讓金繳納和發(fā)證上，都是對(duì)現(xiàn)行土地管理法律政策的再次明確，而非對(duì)法律的突破?！ ?/p>
39號(hào)令盡管只是按照《物權(quán)法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)定對(duì)11號(hào)令進(jìn)行了發(fā)展和完善，并不是針對(duì)市場(chǎng)調(diào)控出臺(tái)的新政策，但從客觀上講，39號(hào)令強(qiáng)調(diào)公開、公平、公正的市場(chǎng)配置機(jī)制，包括重申按宗地出讓、按宗地簽訂合同、繳清宗地出讓價(jià)款才能發(fā)證、不得分割發(fā)證等規(guī)定，有利于市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮,防止開發(fā)商囤地等，有助于宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。（岳曉武 雷愛先 段春華 王小雨）
