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中央政府門戶網(wǎng)站 www.nakedoat.com   2007年11月23日   來源:建設(shè)部網(wǎng)站

認(rèn)真貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 開創(chuàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作新局面
——建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)唐凱答記者問

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將于2008年1月1日起施行。作為一部關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理的基本法律,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái),有何背景?它的施行,將對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作產(chǎn)生什么影響?如何貫徹執(zhí)行?

    日前,建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)唐凱接受記者采訪,就此作出詳細(xì)解答。

    回顧:城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)六件大事

    記者:新中國(guó)成立以來,我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)走過了怎樣的歷程,您能否簡(jiǎn)要概括一下?

    唐凱:新中國(guó)成立以來,到目前為止,我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)進(jìn)程中有6件大事可圈可點(diǎn):

    上世紀(jì)50年代,學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn),頒布《城市規(guī)劃編制辦法》;

    1978年全國(guó)城市工作會(huì)議,中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》;

    1984年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《城市規(guī)劃條例》;

    1989年12月26日,七屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過《城市規(guī)劃法》并正式頒發(fā),1990年4月1日,《城市規(guī)劃法》正式施行;

    1993年6月29日,國(guó)務(wù)院頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》,1993年11月1日起正式施行;

    2007年10月28日,十屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并正式頒發(fā),2008年1月1日,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將正式施行。

    當(dāng)前:城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨新形勢(shì)

    記者:從上世紀(jì)50年代到今天,特別是上世紀(jì)90年代以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很快,城市規(guī)劃工作的背景也有很大變化吧?

    唐凱:確實(shí),上世紀(jì)50年代以來,特別是這十幾年來,我國(guó)城市規(guī)劃工作的大背景發(fā)生了很大變化。首先,經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。我國(guó)城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加,建設(shè)量大面廣;小城鎮(zhèn)發(fā)展,建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化;全國(guó)范圍內(nèi)人口流動(dòng)數(shù)量龐大。與此同時(shí),我們也面臨一些問題:城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不平衡;快速城鎮(zhèn)化與人均資源少、環(huán)境脆弱的矛盾更加突出;經(jīng)濟(jì)體制改革,市場(chǎng)配置資源,看不見的經(jīng)濟(jì)之手發(fā)揮作用;全球化過程中對(duì)本土文化的沖擊,我國(guó)優(yōu)秀文化遺產(chǎn)受損害等。

    在這種情況下,城市規(guī)劃管理依法行政就成為更加迫切的要求。市場(chǎng)對(duì)資源配置起主要作用,城市規(guī)劃作為公共政策首先要保護(hù)公眾利益與公平,而不是操作具體項(xiàng)目。城市規(guī)劃決策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能造成很大的影響,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)識(shí)到,城市規(guī)劃失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失難以估量。經(jīng)濟(jì)成分多樣化,城市規(guī)劃涉及到公共管理與私有權(quán)利的關(guān)系,城市規(guī)劃的實(shí)施還應(yīng)保護(hù)私人的合法權(quán)益。生活方式多樣化,人們自由選擇居住的地點(diǎn)、環(huán)境、檔次等。城市規(guī)劃行政行為對(duì)利害關(guān)系人的利益構(gòu)成影響,尋租者對(duì)城市規(guī)劃行政部門和人員的攻關(guān)也前所未有。

    反思:現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度亟待改進(jìn)

    記者:面對(duì)新形勢(shì)、新要求,我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度有哪些不足?

    唐凱:首先,城鄉(xiāng)二元分治,不利于統(tǒng)籌發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響,城市和鄉(xiāng)村分別對(duì)待,不同的法律和法規(guī),分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村,不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,還造成了法律空白,在一些地區(qū)無(wú)法進(jìn)行有效的規(guī)劃管治,這一點(diǎn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。

    其次,偏重技術(shù)管理,不利于政府職能轉(zhuǎn)變需要。《城市規(guī)劃法》形成于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革初期,內(nèi)容上難以突出城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變,難以充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的原則。今天已十分明確,城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等廣泛領(lǐng)域。城鄉(xiāng)規(guī)劃由物質(zhì)空間設(shè)計(jì)走向綜合規(guī)劃,由技術(shù)管制走向公共政策。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對(duì)公眾利益保護(hù)的規(guī)則,使規(guī)劃在制定和實(shí)施管理中不能十分有針對(duì)性地保護(hù)資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn),以及社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。

    第三,不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌后的開發(fā)管理?,F(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對(duì)規(guī)劃編制作了較多規(guī)定,而對(duì)規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化,一系列新制度,如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等,帶來城市發(fā)展動(dòng)力的多元化和利益群體的分化。建設(shè)單位有著不同價(jià)值取向和行為方式的利益主體,甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利益的沖動(dòng)。

    第四,現(xiàn)行規(guī)劃體系難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法律地位不明確,城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏基本的區(qū)域協(xié)調(diào)與制約機(jī)制;城市總體規(guī)劃內(nèi)容繁雜,強(qiáng)制性內(nèi)容不明確,難于作為管理依據(jù);鎮(zhèn)的地位及其規(guī)劃缺乏實(shí)事求是的定位和規(guī)范,小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律規(guī)范薄弱;城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃缺乏嚴(yán)格的法定約束,詳細(xì)規(guī)劃從制定到實(shí)施都表現(xiàn)出隨意性,各級(jí)城鎮(zhèn)的規(guī)劃實(shí)施管理難以有效規(guī)范;鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏強(qiáng)有力的法律規(guī)范,導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)難以逐步實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展。

    第五,監(jiān)督機(jī)制不完善,不適應(yīng)決策的科學(xué)化和民主化?!冻鞘幸?guī)劃法》比較注重對(duì)行政權(quán)力和管理手段的維護(hù),而對(duì)政府部門實(shí)施監(jiān)督制約和對(duì)公民、法人以及社會(huì)組織的保護(hù)性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上,強(qiáng)調(diào)單一的政府行政部門責(zé)任,沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序;規(guī)劃決策限于一個(gè)相對(duì)封閉的機(jī)制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制,使編制和實(shí)施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府,而立法機(jī)關(guān)、上級(jí)政府、社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃工作這一行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督,對(duì)地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。

    第六,法律責(zé)任較輕,不利于維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性?,F(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對(duì)違法行為的處罰規(guī)定較為原則,可操作性差。該法主要針對(duì)違法建設(shè)行為本身提出糾錯(cuò)規(guī)定,對(duì)違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分;特別是對(duì)政府的違法行為,若非涉及經(jīng)濟(jì)犯罪,基本上構(gòu)不成法律責(zé)任。這樣的法律制度,為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對(duì)于建設(shè)單位和個(gè)人而言,為了謀求利益最大化,也會(huì)在計(jì)算違法和守法的成本后,不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)低于守法的機(jī)會(huì)成本,更加導(dǎo)致違法建設(shè)行為屢禁不止,嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

    科學(xué)發(fā)展觀要求城市規(guī)劃工作不斷完善。按照黨中央的要求,推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展,必須堅(jiān)持以規(guī)劃為依據(jù),以制度創(chuàng)新為動(dòng)力,以功能培育為基礎(chǔ),以加強(qiáng)管理為保證。要深入認(rèn)識(shí)和全面把握城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律,認(rèn)真聽取專家的意見,研究制定科學(xué)合理的規(guī)劃,保證規(guī)劃經(jīng)得起實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)。要加快全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制。要通過全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等,合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏,優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局。要維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性,明確規(guī)劃實(shí)施的主體和責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)和管理。要完善法律法規(guī),依法加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)劃實(shí)施中的偏差,保證規(guī)劃全面實(shí)施。

    解讀:《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》十大重點(diǎn)內(nèi)容

    記者:對(duì)比上版《城市規(guī)劃法》,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有哪些變化?

    唐凱:對(duì)比上版《城市規(guī)劃法》,最大的不同是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,最顯著的進(jìn)展是強(qiáng)化監(jiān)督職能,最明確的要求是落實(shí)政府責(zé)任。

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》共七章七十條,與《城市規(guī)劃法》比較,取消了“城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造”這一章,新增加了“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”和“監(jiān)督檢查”兩個(gè)章節(jié)。

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要內(nèi)容可概括為十個(gè)方面:

    第一,突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確提出:為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局,改善人居環(huán)境,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,制定本法。從內(nèi)容上看,重視資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、文化與自然遺產(chǎn)保護(hù);促進(jìn)公共財(cái)政首先投到基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施項(xiàng)目;強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實(shí)施全過程的公眾參與;保證公平,明確了有關(guān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。

    第二,強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的地位和作用。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指出:“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃,服從規(guī)劃管理”。這就從法律上明確,城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府引導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的一項(xiàng)重要公共政策,是具有法定地位的發(fā)展藍(lán)圖。同時(shí),法律適用范圍擴(kuò)大,強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌;確立先規(guī)劃后建設(shè)的原則;“三規(guī)合一”是規(guī)劃未來發(fā)展的必然趨勢(shì)。

    第三,新的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的建立。體現(xiàn)了一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)的規(guī)劃編制要求;明確規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容;突出近期建設(shè)規(guī)劃的地位;強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制責(zé)任。

    第四,嚴(yán)格城鄉(xiāng)規(guī)劃修改程序。對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)估,修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃,修改詳細(xì)規(guī)劃等,都做出了詳細(xì)的規(guī)定。

    第五,城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可制度的完善。建立完善了針對(duì)土地有償使用制度和投資體制改革的建設(shè)用地規(guī)劃管理制度;規(guī)定了各項(xiàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政許可。

    第六,對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約。明確了上級(jí)行政部門的監(jiān)督,人民代表大會(huì)的監(jiān)督,以及全社會(huì)的公眾監(jiān)督。

    第七,對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位提出了新的要求。對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的資質(zhì)管理,對(duì)規(guī)劃師職業(yè)的管理,都有明確規(guī)定。

    第八,加強(qiáng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和縣城關(guān)鎮(zhèn)總體規(guī)劃由本級(jí)人大常委會(huì)審議,鎮(zhèn)總體規(guī)劃由人大審議。城市控制性詳細(xì)規(guī)劃報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案,縣城關(guān)鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃報(bào)縣人大常委會(huì)備案。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃定期評(píng)估須向人大報(bào)告。

    第九,強(qiáng)化法律責(zé)任。追究政府和行政人員的責(zé)任;追究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的責(zé)任;追究違法建設(shè)行為的責(zé)任;明確對(duì)違法行為給予罰款的范圍和數(shù)額;授予市政府強(qiáng)制拆除權(quán)。

    第十,法律授權(quán),建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系。

    思路:五項(xiàng)舉措貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

    記者:貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,重點(diǎn)開展哪些工作?

    唐凱:首先,要加速完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系。目前,我們正抓緊制訂《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》;修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》;起草《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施細(xì)則;會(huì)同人事部制訂《注冊(cè)規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格管理辦法》;研究并在總結(jié)起草與施行《地下管線規(guī)劃建設(shè)管理辦法》的基礎(chǔ)上,起草《地下管線管理?xiàng)l例》;抓緊完善城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)法規(guī)體系。

    第二,逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。逐步完善適合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期特性和依法行政要求的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系,規(guī)劃的編制辦法和深度要求會(huì)相應(yīng)調(diào)整;制定規(guī)劃編制“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”這一原則的執(zhí)行程序;城市規(guī)劃編制首先要研究土地和水資源、能源、環(huán)境等城市長(zhǎng)期發(fā)展的保障因素,重視以人為本,改善人居環(huán)境、處理好遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系、突出城市特色;制定嚴(yán)格、高效率的城鄉(xiāng)規(guī)劃成果審查程序。

    第三,端正城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想。城市規(guī)劃重點(diǎn)落在面向中低收入家庭的住房建設(shè)、危舊房改造和城市生活污水、垃圾處理等必要的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及文化設(shè)施建設(shè),改善人居環(huán)境,完善城市綜合服務(wù)功能;鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃要更好地為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。注意保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境,從滿足鄉(xiāng)村廣大村民和居民需要出發(fā),因地制宜,量力而行,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)

    第四,推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機(jī)制的改革。積極推動(dòng)符合法律要求的管理隊(duì)伍的建設(shè);根據(jù)法律要求,相應(yīng)完善各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的管理制度;完善城鄉(xiāng)規(guī)劃工作向人大匯報(bào)、向公眾公示的具體辦法和程序;研究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的改革和規(guī)劃師執(zhí)業(yè)制度。

    第五,建立監(jiān)督檢查制度。總結(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作和規(guī)劃督察員試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn),逐步擴(kuò)大范圍加大深度;制定上級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對(duì)下級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作檢查和糾錯(cuò)的辦法;制定上級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門建議對(duì)下級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作人員處分的辦法。

    記者:對(duì)各地有何希望和要求?

    唐凱:各地要認(rèn)真學(xué)習(xí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、深刻理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,在工作中勇于探索,做好實(shí)施工作。

    要抓緊制訂或修訂相應(yīng)的地方法規(guī)。各省(自治區(qū)、直轄市)要根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,制定省一級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例或城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施細(xì)則。在不違背上位法的前提下,充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,制定有效的規(guī)定,完善相關(guān)的管理辦法。

    要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的有關(guān)內(nèi)容和方法?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》使城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與首次有了法律保障,各地要加強(qiáng)規(guī)劃意識(shí)、知識(shí)的教育,加快制定公眾參與的相關(guān)辦法,增加公眾參加方式,拓寬參與途徑,擴(kuò)大參與范圍。

    要建立完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督檢查機(jī)制,發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的作用,加大執(zhí)法檢查的力度。

    要加強(qiáng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳力度,這是今后一個(gè)時(shí)期的首要工作。要深入宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法背景、重點(diǎn)內(nèi)容等,為順利實(shí)施制造良好的輿論氛圍。要及時(shí)開展相關(guān)培訓(xùn),及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中好的做法,加以推廣。

    總之,希望大家積極創(chuàng)新,勇于創(chuàng)新,持續(xù)努力,扎實(shí)推進(jìn),把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作推向一個(gè)新的階段!

文件鏈接:《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》