海關(guān)總署解讀進(jìn)出境印刷品及音像制品監(jiān)管辦法
《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出境印刷品及音像制品監(jiān)管辦法》于2007年6月1日起實(shí)施?！侗O(jiān)管辦法》的出臺(tái)，對(duì)維護(hù)我國(guó)文化安全、促進(jìn)正常的文化交流、規(guī)范海關(guān)執(zhí)法工作等起到了更加積極的作用。
《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出境印刷品及音像制品監(jiān)管辦法》是海關(guān)對(duì)進(jìn)出境印刷品及音像制品的監(jiān)管規(guī)章。
長(zhǎng)期以來，海關(guān)監(jiān)管進(jìn)出境印刷品及音像制品的主要執(zhí)法依據(jù)為海關(guān)總署1991年公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)個(gè)人攜帶和郵寄印刷品及音像制品進(jìn)出境管理規(guī)定》（署令第21號(hào)發(fā)布，以下簡(jiǎn)稱“《管理規(guī)定》”），規(guī)定的內(nèi)容和驗(yàn)放標(biāo)準(zhǔn)過于簡(jiǎn)單，已經(jīng)無法滿足海關(guān)實(shí)際監(jiān)管工作中的執(zhí)法需要。制定《監(jiān)管辦法》不僅是海關(guān)依法行政的迫切需要，而且為現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)一、規(guī)范執(zhí)法提供了有效保障，不僅有利于提高海關(guān)的行政效率，更將對(duì)維護(hù)海關(guān)形象起到積極作用。
一、體例結(jié)構(gòu)
新公布的《監(jiān)管辦法》與原《管理規(guī)定》相比，在體例及內(nèi)容上均作了較大幅度調(diào)整。
體例上：條款從原來的9條增加至現(xiàn)在的27條。
內(nèi)容上：
調(diào)整了印刷品及音像制品的定義；
增加了散發(fā)性宗教類印刷品及音像制品的名詞解釋；
進(jìn)一步明確了適用范圍；
吸納并整合了相關(guān)上位法的有關(guān)規(guī)定；
增加了降低海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)性條款；
設(shè)定了旅客攜帶和個(gè)人郵寄進(jìn)出境印刷品及音像制品的征免稅限量值；
增加了對(duì)以貨運(yùn)方式及其他方式進(jìn)口印刷品及音像制品的監(jiān)管規(guī)定；
進(jìn)一步明確了對(duì)宗教類出版物等特殊進(jìn)出境印刷品及音像制品的管理規(guī)定；
調(diào)整了相關(guān)處理處罰規(guī)定等內(nèi)容。
二、適用范圍
原《管理規(guī)定》只適用于海關(guān)對(duì)旅客攜帶和個(gè)人郵寄進(jìn)出境印刷品及音像制品的監(jiān)管。而《監(jiān)管辦法》由于增加了海關(guān)對(duì)以貨運(yùn)方式進(jìn)口印刷品及音像制品實(shí)施監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定，因此《監(jiān)管辦法》第二條第一款規(guī)定“本辦法適用于海關(guān)對(duì)運(yùn)輸、攜帶、郵寄進(jìn)出境的印刷品及音像制品的監(jiān)管”。同時(shí)，考慮到海關(guān)對(duì)不同貿(mào)易方式及不同身份的相對(duì)人進(jìn)口印刷品及音像制品實(shí)行不同的通關(guān)管理規(guī)定，《監(jiān)管辦法》在第二十二條至第二十四條分別明確了進(jìn)入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的印刷品及音像制品、外交機(jī)構(gòu)及人員、常駐機(jī)構(gòu)、各類非居民長(zhǎng)期旅客等攜帶、郵寄進(jìn)出境印刷品及音像制品的另按“有關(guān)規(guī)定”辦理，從而將這些特殊情形下進(jìn)出境印刷品及音像制品的通關(guān)手續(xù)排除在《監(jiān)管辦法》的適用范圍之外。
由于原《管理規(guī)定》公布實(shí)施時(shí)，相關(guān)上位法還沒有發(fā)布實(shí)施，因此《管理規(guī)定》中對(duì)印刷品及音像制品的定義完全是海關(guān)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和自身理解予以確定的，其定義范圍大大超出了后來相繼出臺(tái)的相關(guān)上位法中的定義范圍，顯然已不符合時(shí)代發(fā)展的要求。
目前，我國(guó)對(duì)印刷品和音像制品還沒有一個(gè)公認(rèn)比較完整、準(zhǔn)確的定義，例如印刷品一詞在所有相關(guān)的法律、法規(guī)甚至《辭海》中均沒有其概念，國(guó)家《出版管理?xiàng)l例》也只是定義了“出版物”的概念。為了適應(yīng)海關(guān)實(shí)際監(jiān)管要求，保持海關(guān)規(guī)章的歷史沿革性，《監(jiān)管辦法》保留了“印刷品”的概念，并在第二十五條中對(duì)其定義作了調(diào)整。對(duì)確實(shí)無法歸入“印刷品”定義范圍的“進(jìn)出境攝影底片、紙型、繪畫、剪貼、手稿、手抄本、復(fù)印件及其他含有文字、圖像、符號(hào)等內(nèi)容的貨物、物品”，《監(jiān)管辦法》在第二條第二款規(guī)定“海關(guān)按照本辦法有關(guān)進(jìn)出境印刷品的監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管”。
同時(shí)，《監(jiān)管辦法》對(duì)“音像制品”的定義也相應(yīng)作了修訂和調(diào)整，刪去了原《管理規(guī)定》中的“電影膠片”，這主要是考慮到國(guó)家制定、公布、實(shí)施的《電影管理?xiàng)l例》和《音像制品管理?xiàng)l例》的相關(guān)內(nèi)容。電影是音像制品的上位產(chǎn)品，國(guó)家對(duì)電影進(jìn)出口業(yè)務(wù)采取專營(yíng)的管理辦法，有別于對(duì)進(jìn)出境印刷品及音像制品的管理。因此，應(yīng)國(guó)家廣電總局的要求，不將進(jìn)出口電影片列入《監(jiān)管辦法》監(jiān)管范圍，海關(guān)將在適當(dāng)時(shí)機(jī)專門制定出臺(tái)有關(guān)電影片進(jìn)出口業(yè)務(wù)的管理規(guī)定，在此之前，各海關(guān)將根據(jù)《電影管理?xiàng)l例》及其他現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管。
此外，根據(jù)有關(guān)主管部門的意見，此次《監(jiān)管辦法》還增加了“散發(fā)性宗教類印刷品及音像制品”的概念。
三、違禁內(nèi)容認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
為適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展，切實(shí)貫徹海關(guān)依法行政、為國(guó)把關(guān)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)發(fā)展的工作方針，增強(qiáng)海關(guān)執(zhí)法工作的統(tǒng)一性和透明度，加強(qiáng)與出版物和音像制品主管部門的聯(lián)系配合，減少在實(shí)際工作中不必要的法律糾紛，《監(jiān)管辦法》在第四、第五條中對(duì)原《管理規(guī)定》有關(guān)禁止進(jìn)出境的內(nèi)容條款進(jìn)行了調(diào)整。
《監(jiān)管辦法》中關(guān)于禁止進(jìn)境內(nèi)容的規(guī)定表述基本與《出版管理?xiàng)l例》、《音像制品管理?xiàng)l例》等上位法保持一致。關(guān)于禁止出境內(nèi)容的規(guī)定，刪除了原《管理規(guī)定》中涉及“內(nèi)部發(fā)行”和具有文物價(jià)值的印刷品及音像制品的內(nèi)容，以突出體現(xiàn)實(shí)施《監(jiān)管辦法》的針對(duì)性。同時(shí)，為進(jìn)一步明確海關(guān)和國(guó)家相關(guān)行政主管部門在進(jìn)出境印刷品及音像制品監(jiān)管工作中各自的職責(zé)，加強(qiáng)各相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)配合，形成齊抓共管的合力，《監(jiān)管辦法》第六條補(bǔ)充規(guī)定，海關(guān)依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門或者其指定的專門機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌載有違禁內(nèi)容的進(jìn)出境印刷品及音像制品作出的審查、鑒定結(jié)論予以相應(yīng)處理。
四、征免稅限量設(shè)定
長(zhǎng)期以來，海關(guān)受行郵監(jiān)管工作復(fù)雜性的影響，在起草行郵法規(guī)時(shí)，只要涉及個(gè)人攜帶或郵寄物品進(jìn)境的免稅限量問題時(shí)，一般使用“自用、合理數(shù)量”的概念，以增加現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)處理復(fù)雜情況的靈活性，但這樣做往往容易造成各海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的情況。
為統(tǒng)一和規(guī)范海關(guān)監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，增加海關(guān)執(zhí)法透明度，《監(jiān)管辦法》對(duì)個(gè)人攜帶和郵寄進(jìn)境印刷品進(jìn)行了細(xì)化，分為“海關(guān)免稅驗(yàn)放”、“對(duì)超出規(guī)定數(shù)量部分予以征稅放行”和“對(duì)全部進(jìn)境印刷品及音像制品按照進(jìn)口貨物依法辦理相關(guān)手續(xù)”3種情況。其中，第七條規(guī)定了準(zhǔn)予免稅進(jìn)境的數(shù)量，屬于對(duì)《關(guān)稅條例》第五十七條第一款“海關(guān)規(guī)定數(shù)額”的細(xì)化；第八條規(guī)定了超過海關(guān)規(guī)定數(shù)額又不屬于進(jìn)出口貨物，同時(shí)仍屬于自用、合理情形的，予以征稅放行，這屬于對(duì)《關(guān)稅條例》第五十七條第二款“超過海關(guān)總署規(guī)定數(shù)額但仍在合理數(shù)量以內(nèi)”的細(xì)化；第九條規(guī)定了按照進(jìn)出口貨物辦理海關(guān)手續(xù)的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，屬于對(duì)《關(guān)稅條例》第五十七條第三款“超過合理、自用數(shù)量的進(jìn)境物品應(yīng)當(dāng)按照進(jìn)口貨物依法辦理相關(guān)手續(xù)”的細(xì)化。
五、宗教類進(jìn)境印刷品及音像制品
《監(jiān)管辦法》對(duì)個(gè)人攜帶、郵寄進(jìn)境宗教類印刷品及音像制品的監(jiān)管規(guī)定，仍然使用了“自用、合理數(shù)量”的概念，這主要是指進(jìn)境旅客攜帶宗教類印刷品及音像制品應(yīng)僅限于本次旅途自用或國(guó)家宗教事務(wù)部門規(guī)定的限量。如超過上述限量，海關(guān)憑有關(guān)主管部門出具的證明征稅驗(yàn)放；沒有相關(guān)證明的海關(guān)將按照《處罰實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定予以處理。
《監(jiān)管辦法》明確規(guī)定了散發(fā)宗教類印刷品及音像制品禁止進(jìn)境。
六、以貨物方式進(jìn)出口的印刷品及音像制品
長(zhǎng)期以來，海關(guān)對(duì)以貨物方式進(jìn)出口的印刷品及音像制品缺乏一部統(tǒng)一而明確的監(jiān)管規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)。海關(guān)對(duì)進(jìn)口印刷品及音像制品的監(jiān)管，主要依據(jù)《出版管理?xiàng)l例》、《音像制品管理?xiàng)l例》及《音像制品進(jìn)口管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章及一些規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定；對(duì)出口印刷品及音像制品的監(jiān)管，除《海關(guān)法》外，則主要依據(jù)有關(guān)的規(guī)范性文件，在執(zhí)法的具體工作中，存在依據(jù)不足的問題。
《監(jiān)管辦法》將中央和國(guó)家有關(guān)政策文件中的相關(guān)規(guī)定寫進(jìn)了規(guī)章，以便于現(xiàn)場(chǎng)操作；將散見于各個(gè)上位法中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整合；并結(jié)合海關(guān)監(jiān)管需要，在法律、行政法規(guī)規(guī)定框架內(nèi)，對(duì)部分內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化（詳見第十一條至第十八條）。
增加的內(nèi)容主要有：
明確了經(jīng)營(yíng)進(jìn)口出版物業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)單位資格條款，以及其他單位、社團(tuán)進(jìn)境自用的印刷品及音像制品的管理?xiàng)l款；
明確了進(jìn)出口，包括暫時(shí)進(jìn)出口、接受境外贈(zèng)送的印刷品及音像制品，海關(guān)如何監(jiān)管驗(yàn)放的條款；
對(duì)其他情況進(jìn)口的印刷品及音像制品的管理進(jìn)行了明確。
七、處理、處罰相關(guān)規(guī)定
《監(jiān)管辦法》對(duì)《管理規(guī)定》中已不適應(yīng)新形勢(shì)下海關(guān)執(zhí)法需要的相關(guān)處罰規(guī)定進(jìn)行了較大幅度的修改（見十九至二十一條）。在修訂海關(guān)相關(guān)處罰規(guī)定時(shí)，考慮到《海關(guān)法》和《處罰條例》關(guān)于進(jìn)出境物品處罰的規(guī)定情形復(fù)雜、條款眾多，如果全部在《監(jiān)管辦法》中列明，雖然在體例上會(huì)比較完整，但對(duì)《監(jiān)管辦法》的主體內(nèi)容有較大沖擊。因此，經(jīng)反復(fù)研究，按照不重復(fù)法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的原則，《監(jiān)管辦法》僅對(duì)法律、行政法規(guī)規(guī)定不夠具體、但海關(guān)執(zhí)法中又確實(shí)存在、需要以規(guī)章形式進(jìn)行規(guī)范的情形進(jìn)行了明確，并參照了《處罰條例》的表述方式。
