更大程度發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用
——國土資源部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人就
《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》
答記者問
9月28日，國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部39號(hào)令）出臺(tái)，土地市場(chǎng)制度建設(shè)再次邁出重要步伐，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓將隨之發(fā)生重大變化。
39號(hào)令與11號(hào)令什么關(guān)系，賦予國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓哪些新規(guī)定，將對(duì)土地資源的配置產(chǎn)生哪些影響，就這些備受關(guān)注的問題，記者采訪了國土資源部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人。
記者：眾所周知，39號(hào)令是在《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》即國土資源部11號(hào)令基礎(chǔ)上修改而成，兩者之間是什么關(guān)系？
負(fù)責(zé)人：國土資源部2002年發(fā)布實(shí)施的11號(hào)令，對(duì)國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的原則、范圍、實(shí)施程序進(jìn)行了明確規(guī)定，其確立的公開、公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和具體的操作程序，被實(shí)踐證明是行之有效的，也被社會(huì)廣泛認(rèn)同。
這次修改的總體思路是：保持11號(hào)令的總體框架和主要內(nèi)容不變，著重對(duì)與《物權(quán)法》有關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行修改完善，同時(shí)針對(duì)11號(hào)令在實(shí)施過程中存在的突出問題，完善相關(guān)條款?？梢哉f，與部11號(hào)令相比，新發(fā)布的39號(hào)令，進(jìn)一步擴(kuò)大了招標(biāo)拍賣掛牌的范圍，更充分體現(xiàn)了公開、公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，更有利于形成資源配置的價(jià)格形成機(jī)制，更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。
記者：11號(hào)令實(shí)施5年來，土地市場(chǎng)發(fā)生了哪些變化？
負(fù)責(zé)人：2002年5月9日，國土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部11號(hào)令），自2002年7月1日起施行。近年來，國土資源部認(rèn)真貫徹落實(shí)11號(hào)令，狠抓招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度建設(shè)，嚴(yán)格紀(jì)律規(guī)定，加強(qiáng)專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為，工作取得明顯成效。
一是各地普遍建立了經(jīng)營性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性土地，全面實(shí)行了招拍掛出讓。
二是招標(biāo)拍賣掛牌出讓程序進(jìn)一步細(xì)化，操作行為更加規(guī)范。2006年6月，國土資源部發(fā)布實(shí)施了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》，《規(guī)范》依據(jù)部11號(hào)令和其他相關(guān)法律法規(guī)，從程序上、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上和可操作性上，對(duì)招標(biāo)拍賣掛牌出讓作了進(jìn)一步的細(xì)化和規(guī)范。
三是國有土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的比例明顯提高。全國招拍掛出讓土地的面積和價(jià)款從2001年的0.66萬公頃、492億元，提高到2006年的6.65萬公頃、5492億元，分別提高了9倍和10.2倍。
記者：這次作重大修改是基于什么考慮？
負(fù)責(zé)人：2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號(hào)）明確要求：“除按現(xiàn)行規(guī)定必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓?！?006年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］31號(hào)）進(jìn)一步明確要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓?！?/p>
而且，2007年3月16日，新頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》對(duì)土地招標(biāo)拍賣掛牌范圍進(jìn)行了明確規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓?！惫I(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓由國家政策上升到法律規(guī)定。同時(shí)，《物權(quán)法》明確建設(shè)用地使用權(quán)是物權(quán)的一種形式，可以分層分別在土地的地表、地上或者地下設(shè)立。土地使用權(quán)不再是一個(gè)平面概念，而是一個(gè)空間概念。鑒于《物權(quán)法》擴(kuò)大了部11號(hào)令關(guān)于國有土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍，明確了建設(shè)用地使用權(quán)可以分層設(shè)立等，為落實(shí)《物權(quán)法》，及時(shí)修訂完善11號(hào)令，十分必要。
記者：那么，39號(hào)令主要在哪些方面對(duì)11號(hào)令進(jìn)行了修訂？
負(fù)責(zé)人：主要從五個(gè)方面作了修訂：一是將工業(yè)用地納入招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍，二是明確建設(shè)用地使用權(quán)可以分層出讓，三是將土地使用權(quán)修改為建設(shè)用地使用權(quán)，四是進(jìn)一步明確掛牌出讓截止問題，五是進(jìn)一步規(guī)范出讓金繳納和建設(shè)用地使用權(quán)證書發(fā)放。
記者：最主要的變化是修訂了國有建設(shè)用地招拍掛出讓的范圍，39號(hào)令是如何規(guī)定的？
負(fù)責(zé)人：11號(hào)令建立了經(jīng)營性土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，《物權(quán)法》肯定了這一制度，并在第137條規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓”。為此，部39號(hào)令將工業(yè)用地納入了招標(biāo)拍賣掛牌的范圍，規(guī)定工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。同時(shí)明確，工業(yè)用地包括倉儲(chǔ)用地，但不包括采礦用地。工業(yè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，對(duì)于建立完善土地市場(chǎng)機(jī)制，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，具有重要意義。
記者：與《物權(quán)法》有關(guān)的修改還有哪些地方？
負(fù)責(zé)人：《物權(quán)法》除了規(guī)定工業(yè)用地要以招拍掛方式出讓外，還在第136條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以分層設(shè)立，分別在土地的地表、地上或者地下設(shè)立。也就是說，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，是一個(gè)空間概念，同一塊建設(shè)用地，可以設(shè)立多種使用權(quán)。因此，39號(hào)令也作出規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)的，適用本規(guī)定。
記者：39號(hào)令對(duì)掛牌出讓截止期限的規(guī)定更加明確，是出于什么考慮？
負(fù)責(zé)人：11號(hào)令第19條對(duì)“掛牌出讓期限截止”時(shí)可能發(fā)生的情況作了具體規(guī)定，目的是保證充分競(jìng)爭(zhēng)，防止競(jìng)買申請(qǐng)人利用時(shí)間差規(guī)避他人競(jìng)買。但是，各地在掛牌出讓實(shí)踐中，對(duì)該條款的理解不一致，產(chǎn)生了一些糾紛。
為避免糾紛和理解混亂，39號(hào)令對(duì)掛牌出讓截止的內(nèi)容重新進(jìn)行了明確，規(guī)定：“掛牌截止應(yīng)當(dāng)由掛牌主持人主持確定。掛牌期限屆滿，掛牌主持人現(xiàn)場(chǎng)宣布最高報(bào)價(jià)及其報(bào)價(jià)者，并詢問競(jìng)買人是否愿意繼續(xù)競(jìng)價(jià)。有競(jìng)買人表示愿意繼續(xù)競(jìng)價(jià)的，掛牌出讓轉(zhuǎn)入現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，通過現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)確定競(jìng)得人；掛牌主持人連續(xù)三次報(bào)出最高掛牌價(jià)格，沒有競(jìng)買人表示愿意繼續(xù)競(jìng)價(jià)的，掛牌主持人宣布掛牌活動(dòng)結(jié)束?！?/p>
記者：在規(guī)范出讓價(jià)款繳納方面，39號(hào)令也有重大變化，請(qǐng)您具體談?wù)劇?/font>
負(fù)責(zé)人：11號(hào)令第23條明確規(guī)定，受讓人依照國有土地使用權(quán)出讓合同約定繳清全部出讓金后，依法申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取土地使用權(quán)證書，取得土地使用權(quán)。實(shí)踐中，一些地方存在受讓人未繳清全部出讓金但分割取得建設(shè)用地使用權(quán)證書的情況。為規(guī)范出讓管理，防止欠繳出讓金，39號(hào)令對(duì)未繳清出讓金而發(fā)放建設(shè)用地使用權(quán)證書的情況進(jìn)行了重新明確，規(guī)定受讓人依照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的約定付清全部土地出讓價(jià)款后，方可申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取國有建設(shè)用地使用權(quán)證書。未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價(jià)款的，不得發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書，也不得按出讓金繳納比例分割發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書。 （劉振國）
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