《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理的暫行辦法》解讀
2007年9月3日，海關(guān)總署以第164號總署令對外公布了《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理的暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2007年10月3日起正式施行?！掇k法》的實(shí)施標(biāo)志著保稅港區(qū)的開發(fā)運(yùn)營和管理進(jìn)入法制化階段。為了讓廣大企業(yè)和公民深入了解保稅港區(qū)誕生的背景、政策、功能和《辦法》的主要特點(diǎn)、內(nèi)容，現(xiàn)就《辦法》進(jìn)行了解讀。
一、出臺《辦法》的意義
保稅港區(qū)的建立不僅是國家打造國際航運(yùn)中心戰(zhàn)略的產(chǎn)物，也是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)行整合的產(chǎn)物。《辦法》出臺的意義體現(xiàn)在兩方面：
一是規(guī)范、統(tǒng)一海關(guān)管理，促進(jìn)保稅港區(qū)健康發(fā)展的需要。保稅港區(qū)作為一種新型監(jiān)管模式，既不同于“港”也不同于“區(qū)”，而是兼有“港”和“區(qū)”的雙重特性。單純適用現(xiàn)有“港”或“區(qū)”的管理辦法，將港口作業(yè)、保稅加工和保稅物流相互隔離，必將影響保稅港區(qū)“區(qū)港一體”優(yōu)勢的有效發(fā)揮，削弱其整體的競爭力。另外，由于各保稅港區(qū)的地理位置、形態(tài)不一，海關(guān)必須根據(jù)其特點(diǎn)制定一部專門的管理辦法，從一開始就將保稅港區(qū)納入法制化軌道，引導(dǎo)、規(guī)范企業(yè)運(yùn)作和海關(guān)管理，依法行政，統(tǒng)一執(zhí)法，指導(dǎo)實(shí)踐。
二是推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合和發(fā)展的需要。保稅港區(qū)疊加了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)乃至港口碼頭通關(guān)的所有政策和功能，它的建立不僅是國家打造國際航運(yùn)中心的戰(zhàn)略需要，也是推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合的有益嘗試，對正在推動的“功能整合、政策疊加”改革具有示范和導(dǎo)向意義。制定保稅港區(qū)的監(jiān)管模式和相應(yīng)的管理辦法，是推進(jìn)區(qū)域整合工作的重要組成部分。
二、《辦法》的主要內(nèi)容和特點(diǎn)
《辦法》在監(jiān)管模式和管理制度設(shè)計(jì)上汲取各類特殊區(qū)域多年管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分借鑒近年來海關(guān)通關(guān)作業(yè)改革的成果?！掇k法》在體例上共分為6章47條，體現(xiàn)了實(shí)體規(guī)定多、程序性規(guī)定少的特點(diǎn)。
（一）保稅港區(qū)的定義和功能。
《辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱的保稅港區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在國家對外開放的口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。”這一定義涵蓋了保稅港區(qū)的性質(zhì)、審批權(quán)限、區(qū)位、功能等四個要素：
（1）保稅港區(qū)屬于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)實(shí)行封閉監(jiān)管。監(jiān)管手段包括物流圍網(wǎng)和信息圍網(wǎng)?！氨６惛蹍^(qū)實(shí)行封閉式管理。保稅港區(qū)與中華人民共和國關(guān)境內(nèi)的其他地區(qū)之間，應(yīng)當(dāng)設(shè)置符合海關(guān)監(jiān)管要求的卡口、圍網(wǎng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)以及海關(guān)監(jiān)管所需的其他設(shè)施?！保ǖ?條）“海關(guān)對區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理制度”（第10條）；
（2）保稅港區(qū)的設(shè)立由省級人民政府向國務(wù)院提出申請，由國務(wù)院審批；
（3）選址設(shè)定在對外開放的口岸。這意味著保稅港區(qū)主要設(shè)立在沿海、沿江和邊境城市的對外開放口岸，尤其是海港；
（4）保稅港區(qū)具有口岸、物流、加工三大主要功能?！掇k法》第8條對功能進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，具體包括倉儲物流，對外貿(mào)易，國際采購、分銷和配送，國際中轉(zhuǎn)，檢測和售后服務(wù)維修，商品展示，研發(fā)、加工、制造，港口作業(yè)等9項(xiàng)功能。
（二）保稅港區(qū)的優(yōu)惠政策。
保稅港區(qū)享受的政策源自于國務(wù)院對洋山保稅港區(qū)的批復(fù)，即“保稅港區(qū)享受保稅區(qū)、出口加工區(qū)相關(guān)的稅收和外匯管理政策。主要稅收政策為：國外貨物入港區(qū)保稅；貨物出港區(qū)進(jìn)入國內(nèi)銷售按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)，并按貨物實(shí)際狀態(tài)征稅；國內(nèi)貨物入港區(qū)視同出口，實(shí)行退稅；港區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征增值稅和消費(fèi)稅。”從中可以看出，保稅港區(qū)疊加了保稅區(qū)和出口加工區(qū)稅收和外匯政策，不僅在區(qū)位、功能和政策上優(yōu)勢更明顯。
《辦法》在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面體現(xiàn)了國家最新的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。第14條明確規(guī)定禁止區(qū)內(nèi)從事高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品，以及列入加工貿(mào)易禁止類目錄的商品的加工貿(mào)易業(yè)務(wù)。
（三）保稅港區(qū)通關(guān)模式。
一是分類申報(bào)，突出重點(diǎn)。第16條規(guī)定：“海關(guān)對保稅港區(qū)與境外之間進(jìn)出的貨物實(shí)行備案制管理，對從境外進(jìn)入保稅港區(qū)的貨物予以保稅，但本辦法第十七條、第十八條和第三十九條規(guī)定的情形除外?！币簿褪钦f，進(jìn)口的一般貨物采用備案清單申報(bào)，減免稅貨物采用報(bào)關(guān)單申報(bào)，還有部分貨物等采用艙單申報(bào)。
二是實(shí)行集中申報(bào)?！掇k法》第25條規(guī)定：“經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)，區(qū)內(nèi)企業(yè)可以辦理集中申報(bào)手續(xù)。實(shí)行集中申報(bào)的區(qū)內(nèi)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對1個自然月內(nèi)的申報(bào)清單數(shù)據(jù)進(jìn)行歸并，填制進(jìn)出口貨物報(bào)關(guān)單，在次月底前向海關(guān)辦理集中申報(bào)手續(xù)。集中申報(bào)適用報(bào)關(guān)單集中申報(bào)之日實(shí)施的稅率、匯率，集中申報(bào)不得跨年度辦理。”
三是企業(yè)可以選擇申報(bào)地。這也是外貿(mào)法實(shí)施后，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的體現(xiàn)?！掇k法》第15條對此作了專門規(guī)定，“進(jìn)出境口岸不在保稅港區(qū)主管海關(guān)轄區(qū)內(nèi)的，經(jīng)保稅港區(qū)主管海關(guān)批準(zhǔn)，可以在口岸海關(guān)辦理海關(guān)手續(xù)?！?/p>
四是區(qū)內(nèi)貨物監(jiān)管實(shí)行以查代核?！掇k法》第31條吸收了海關(guān)總署開展的加工貿(mào)易監(jiān)管作業(yè)“流程再造”和特殊監(jiān)管區(qū)域“以查代核”的課題研究成果，規(guī)定“海關(guān)對保稅港區(qū)內(nèi)加工貨物不實(shí)行銀行保證金臺賬、合同核銷，不執(zhí)行單耗標(biāo)準(zhǔn)?！焙ｊP(guān)根據(jù)貨物進(jìn)、出、轉(zhuǎn)、存情況實(shí)施核庫、核查，為保稅港區(qū)率先實(shí)現(xiàn)“以查代核”的管理模式提供了法律依據(jù)。
五是貨物存儲時間無期限，但有條件?！掇k法》借鑒了國際通行做法，對貨物不設(shè)存儲期限，但為避免出現(xiàn)無主、放棄或品質(zhì)超期存放的貨物而無法得以有效處理的情況，作了“但書”限定，“存儲期限超過2年的，區(qū)內(nèi)企業(yè)應(yīng)當(dāng)每年向海關(guān)備案。因貨物性質(zhì)和實(shí)際情況等原因，在保稅港區(qū)繼續(xù)存儲會影響公共安全、環(huán)境衛(wèi)生或者人體健康的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令企業(yè)及時辦結(jié)相關(guān)海關(guān)手續(xù)，將貨物運(yùn)出保稅港區(qū)?！边@種規(guī)定企業(yè)滿足了利用保稅制度、沒有時間限制尋求國際市場的要求，又設(shè)定了一定的條件，克服保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)無主貨物難以處理的弊端。
