解讀《民航航班時刻管理暫行辦法》
近年來，國內(nèi)航空運輸市場保持了快速發(fā)展，北京、上海、廣州等繁忙機場的起降架次屢創(chuàng)新高，非常有限的航班時刻資源與快速增長的市場需求之間的矛盾愈顯突出，航班時刻的管理已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)的焦點和難點問題。為解決航班時刻管理過程中遇到的問題，《民航航班時刻管理暫行辦法》應(yīng)時出臺。民航總局政策法規(guī)司的相關(guān)人員就《民航航班時刻管理暫行辦法》做出了相應(yīng)的解讀。
問：在即將實行的《民航航班時刻管理暫行辦法》中，關(guān)于航班時刻管理機構(gòu)的設(shè)置及其相關(guān)職責是如何規(guī)定的？
機構(gòu)設(shè)置。從航班時刻的性質(zhì)來說，航班時刻是公共資源，政府對時刻分配應(yīng)起主導作用，因此《暫行辦法》建立了“政府管理為主，多方參與”的航班時刻管理體制。明確民航總局制定統(tǒng)一的時刻管理政策，負責全國民航時刻管理工作，地區(qū)管理局負責轄區(qū)內(nèi)的航班時刻管理工作?？偩殖闪⒑桨鄷r刻管理領(lǐng)導小組，總局空管局作為領(lǐng)導小組辦事機構(gòu)，地區(qū)管理局應(yīng)成立協(xié)調(diào)機場的航班時刻協(xié)調(diào)委員會。對于時刻分配與協(xié)調(diào)工作的具體承擔機構(gòu)，《暫行辦法》明確由總局空管局和各地區(qū)管理局負責，主要是為了考慮保持航班時刻管理工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
職責分工?！稌盒修k法》第四條列出民航總局的11條職責，第六條列了地區(qū)管理局的8條職責。歸納起來，由總局直接研究確定的事項有兩項：一項是（第四條第（五）項）基于行業(yè)發(fā)展與市場調(diào)控的需要，確定航班時刻協(xié)調(diào)優(yōu)先順序中，在某些時間內(nèi)應(yīng)增加的特殊因素（比如不同階段針對治理航班延誤，樞紐機場建設(shè)，促進國際運輸、貨運、支線運輸發(fā)展所需的特殊要求）；另一項是（第四條第（七）項）確定預留用于特殊航線航班的時刻（這些時刻用于老少邊窮等普遍服務(wù)和紅色旅游及其他政治外交需要的特殊航線航班）。
由地區(qū)管理局或航班時刻協(xié)調(diào)委員會研究提出，報總局批準的事項主要包括：確定協(xié)調(diào)機場及其協(xié)調(diào)時段，確定機場容量，航班時刻協(xié)調(diào)委員會的成立和委員會的書面工作規(guī)則，分配給新進入航空公司和基地航空公司的時刻比例。
總局空管局和地區(qū)管理局作為航班時刻具體協(xié)調(diào)分配機構(gòu)，總局空管局負責審核確定在協(xié)調(diào)機場的跨區(qū)航班時刻、承擔外國及港澳地區(qū)航空公司時刻的申請和協(xié)調(diào)、承擔專機／要客包機／急救飛行等緊急或特殊情況下航班時刻的申請受理和協(xié)調(diào)分配工作、承擔特殊航線航班時刻的申請受理與協(xié)調(diào)分配，此外還負責組織國內(nèi)航班時刻協(xié)調(diào)會、組織參加國際航空運輸協(xié)會的航班時刻協(xié)調(diào)會等。各地區(qū)管理局負責協(xié)調(diào)分配區(qū)內(nèi)航班時刻，初步協(xié)調(diào)分配跨區(qū)航班時刻，協(xié)助總局空管局協(xié)調(diào)分配外國及港澳地區(qū)航空公司的航班時刻。
民航總局空管局和各地區(qū)管理局作為時刻的具體協(xié)調(diào)分配機構(gòu)都負有監(jiān)督和檢查航空公司的航班時刻執(zhí)行情況的職責。
《民航航班時刻管理暫行辦法》充分體現(xiàn)了多方參與的優(yōu)勢。一是航班時刻協(xié)調(diào)委員會。航班時刻協(xié)調(diào)委員會是保證航空公司、機場、地區(qū)空管局等多方參與航班時刻管理與分配工作的重要平臺，也是一個利益協(xié)調(diào)，爭端解決的機制。為了保證航班時刻協(xié)調(diào)委員會能夠真正發(fā)揮作用，《暫行辦法》對委員會的組成、職責、工作規(guī)則做了規(guī)定。委員會由地區(qū)管理局、地區(qū)空管局、定期使用協(xié)調(diào)機場的航空公司、機場管理機構(gòu)的代表共同組成，主席由地區(qū)管理局代表擔任。明確要求每年不少于召開兩次例會，應(yīng)成員要求可召開專門會議?！稌盒修k法》第八條規(guī)定了委員會表決方式。航空公司占表決權(quán)的60％，空管和機場當局各15％，管理局10％，并且主席在正反方票數(shù)相等時有決定性的一票；航空公司之間分配600張票，按照各公司在機場擁有的時刻比例來確定。委員會決議需要多數(shù)票表決通過。
問：《民航航班時刻管理暫行辦法》中，關(guān)于時刻協(xié)調(diào)的原則與具體分配程序是如何界定的？
為保證時刻協(xié)調(diào)分配的客觀公正，第三章對航班時刻協(xié)調(diào)的原則、優(yōu)先順序和工作程序作了詳細規(guī)定。
一是關(guān)于航班時刻協(xié)調(diào)的優(yōu)先順序。第十六、十七條的優(yōu)先順序考慮了兩方面因素，一是參照了國際航協(xié)、歐盟等時刻分配管理中的一些國際通行原則；二是根據(jù)我國民航的實際情況，引入了幾個專門考量因素。
參照的是國際通行原則，歷史時刻優(yōu)先、歷史時刻的調(diào)整優(yōu)先。促進競爭的原則：一是換季航班時刻協(xié)調(diào)中分配給新進入航空公司一定比例的時刻，在日常定期時刻協(xié)調(diào)中新進入航空公司時刻申請優(yōu)先；二是新開航線的航班時刻優(yōu)先。有利航空運輸連續(xù)性的原則：順延上一航季的時刻優(yōu)先、航季執(zhí)行時間較長的航班時刻優(yōu)先。
適應(yīng)我國民航實際情況引入的專門因素：有利樞紐建設(shè)的原則。換季航班時刻協(xié)調(diào)中分配給基地航空公司一定比例的時刻，日常申請中基地航空公司優(yōu)先于非基地航空公司；民航總局可根據(jù)當時行業(yè)發(fā)展與市場調(diào)控需要，引入一些階段性的特殊要求；航班時刻使用率高的航空公司優(yōu)先。
二是航班時刻申請與協(xié)調(diào)分配的工作程序?？偟膩碚f，時刻協(xié)調(diào)工作流程如下：第一，航班時刻協(xié)調(diào)委員會確定并報總局批準機場高峰小時保障容量；第二，總局根據(jù)行業(yè)發(fā)展與市場調(diào)控的需要確定時刻協(xié)調(diào)優(yōu)先順序中的特殊因素，確定預留用于特殊航線航班的時刻，批準航班時刻協(xié)調(diào)委員會確定的分配給新進入航空和基地航空公司的時刻比例；第三，地區(qū)管理局為每個協(xié)調(diào)機場建立可用時刻的時刻池；第四，航空公司提出時刻申請；第五，地區(qū)管理局和總局空管局按各自職責和規(guī)定程序進行時刻協(xié)調(diào)。在整個時刻協(xié)調(diào)過程中，所有信息和協(xié)調(diào)結(jié)果在航班時刻管理網(wǎng)公布。
對于換季航班時刻協(xié)調(diào)由總局空管局組織換季航班時刻協(xié)調(diào)會。具體程序是：第一，總局空管局匯總地區(qū)管理局確定的航空公司的歷史時刻；第二，航空公司提交換季時刻申請，總局空管局匯總；第三，地區(qū)管理局從時刻網(wǎng)下載各公司申請的匯總，進行初步協(xié)調(diào)，沒有協(xié)調(diào)好的在換季航班時刻協(xié)調(diào)會上進行最終協(xié)調(diào)。
對于日常航班時刻申請與協(xié)調(diào)，國內(nèi)航空公司區(qū)內(nèi)和跨區(qū)航班時刻申請都由地區(qū)管理局受理，區(qū)內(nèi)時刻協(xié)調(diào)結(jié)果報總局空管局備案，跨區(qū)時刻報總局空管局審核確定。外航時刻申請由總局空管局受理，地區(qū)管理局協(xié)助協(xié)調(diào)與分配。特殊航線航班時刻，專機、要客包機時刻的申請受理與協(xié)調(diào)分配由總局空管局承擔，特殊航線航班時刻協(xié)調(diào)分配結(jié)果報民航總局批準。
對于外國及港澳地區(qū)航空公司時刻申請的協(xié)調(diào)，總的原則是與國內(nèi)航空公司一視同仁。但考慮到國際航協(xié)（IATA）的航班時刻協(xié)調(diào)會早于國內(nèi)航班時刻協(xié)調(diào)會，《暫行規(guī)定》要求按該機場上一航季外航時刻比例預留相應(yīng)數(shù)量的新增時刻用于IATA航班時刻協(xié)調(diào)會，而且要遵循對等原則。
此外，不定期航班和通用航空飛行按“先到先得”原則取得時刻（第三十三條）。
航班時刻的調(diào)整和交換。航空公司內(nèi)部和航空公司間可以根據(jù)自身需求一對一交換航班時刻。航空公司以新進入航空公司身份取得的時刻在運營兩個相同航季以后，才可以進行交換。航班時刻的調(diào)整，按照日常航班時刻申請與協(xié)調(diào)分配程序辦，適用第三章第五節(jié)和第六節(jié)的相關(guān)規(guī)定。航班時刻調(diào)整或交換需得到原航班時刻協(xié)調(diào)機構(gòu)認可。
問：《民航航班時刻管理暫行辦法》如何保證對航班時刻進行協(xié)調(diào)分配的公開透明？在監(jiān)督方面有哪些具體規(guī)定？
為保證航班時刻協(xié)調(diào)分配的公開透明，《暫行規(guī)定》第五章要求航班時刻管理全過程的全部信息都應(yīng)在時刻管理網(wǎng)公布，并對公布的時限作出明確規(guī)定。簡單地講，就是要通過信息公布，讓航空公司、機場等方方面面都能及時知道，協(xié)調(diào)機場有哪些，有什么時刻可供分配，時刻協(xié)調(diào)分配的原則和優(yōu)先順序是什么，誰在什么時候提交了申請，時刻協(xié)調(diào)分配的結(jié)果，未獲得申請時刻的原因，還有航班時刻使用情況的監(jiān)督信息等。
對于信息公開的責任分工，《暫行規(guī)定》對總局空管局、地區(qū)管理局、航班時刻協(xié)調(diào)委員會各自負責公開的信息做了規(guī)定。
最后，《民航航班時刻管理暫行辦法》對監(jiān)督管理分三個方面進行了明確規(guī)定。第一，對航空公司取得時刻后使用情況的監(jiān)督；第二，對時刻管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)的監(jiān)督，主要通過報告制度、評估制度和投訴制度來實現(xiàn)；第三，對航班時刻管理機構(gòu)工作人員的監(jiān)督。
對航空公司取得時刻后的使用情況的監(jiān)督：航空公司使用率不能達到80％時，將在下一相同航季失去歷史時刻優(yōu)先權(quán)，使用率不能達到80％的時刻，將被收回（第四十八條）；未經(jīng)航班時刻協(xié)調(diào)機構(gòu)認可交換、調(diào)整時刻、調(diào)整時刻用途，航班時刻協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)責令其立即改正，不予改正的，收回該時刻（第四十九條）；航空公司連續(xù)四周未使用已取得的時刻，將被收回該時刻（第五十條）。
對時刻管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)及其人員的監(jiān)督，包括：時刻協(xié)調(diào)機構(gòu)每航季結(jié)束后需向總局，以及時刻協(xié)調(diào)委員會提交分配與管理情況的報告（第四十四條）；航季結(jié)束后，地區(qū)管理局定期組織航空公司、機場等對時刻分配或管理部門的工作情況進行評估，提出意見（第四十五條）。航空公司、機場對時刻分配與協(xié)調(diào)的意見可向航班時刻協(xié)調(diào)委員會投訴，請求總局最終裁決（第五十三條）。時刻管理機構(gòu)的國家公務(wù)員出現(xiàn)違紀違法行為的，依照《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》進行處罰；其他工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、索取、收受財物或謀取其他利益的，由其所屬單位將其調(diào)離時刻管理工作崗位；情節(jié)嚴重的，給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任（第五十四條）。
