中國證監(jiān)會有關部門負責人就《律師事務所
從事證券法律業(yè)務管理辦法》答記者問
近日，證監(jiān)會尚福林主席會同司法部吳愛英部長簽發(fā)了證監(jiān)會第41號令，公布了《律師事務所從事證券法律業(yè)務管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。這部規(guī)章將于2007年5月1日起施行。為此，記者就這部規(guī)章的制定和實施采訪了證監(jiān)會有關部門負責人。
問：能否介紹一下《管理辦法》出臺的背景？
答：加強對包括律師事務所在內的證券服務機構的監(jiān)管，充分發(fā)揮證券服務機構的作用，對于維護證券市場秩序、保護投資者的合法權益，具有非常重要的意義，也是證券監(jiān)管工作的一項重要內容。尚福林主席在今年的全國證券期貨監(jiān)管工作會議上強調，要“以增強監(jiān)管的針對性和有效性為重點，全面提高證券經(jīng)營機構及證券服務機構的規(guī)范化運作水平”?！豆芾磙k法》出臺是加強這方面監(jiān)管工作的具體體現(xiàn)。
第一，在取消證券法律業(yè)務資格審批后，為防止出現(xiàn)管理脫節(jié)，需要制定規(guī)章安排后續(xù)監(jiān)管和配套措施。在我國證券市場發(fā)展初期，鑒于律師隊伍的整體素質與證券市場發(fā)展的需求尚有較大的差距，中國證監(jiān)會會同司法部于1993年開始對律師、律師事務所從事證券法律業(yè)務實行資格管理。2002年11月1日，《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》（國發(fā)[2002]24號）取消了從事證券法律業(yè)務律師資格確認和律師事務所資格確認兩項行政許可項目。國務院同時要求研究并及時處理行政審批項目取消后可能出現(xiàn)的情況和問題，認真做好有關工作的后續(xù)監(jiān)管和銜接，積極將取消審批項目與建立規(guī)范的管理制度結合起來，制定銜接配套的措施和辦法，把應該管的事項管住、管好。為貫徹落實國務院的要求，中國證監(jiān)會和司法部及時調整對律師從事證券法律業(yè)務的監(jiān)管思路，積極研究在取消資格管理后如何加強監(jiān)管這一新課題，大膽探索、創(chuàng)新監(jiān)管手段，力求在制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和解決實際問題上有所突破。在探索、總結后續(xù)監(jiān)管經(jīng)驗的基礎上，制定了《管理辦法》。
第二，為加強證券法律業(yè)務監(jiān)管，督促律師事務所及律師勤勉盡責，提高證券法律服務水平，有必要制定一部規(guī)范證券法律業(yè)務的規(guī)章。總體上看，律師從事證券法律業(yè)務，對規(guī)范發(fā)行人的相關行為，確認法律事實發(fā)揮了積極作用。但是，也有一些律師事務所、律師未能按照《證券法》的規(guī)定，勤勉盡責地提供證券法律服務，例如盡職調查不充分、不細致，出具的法律意見含糊其辭、結論不明確，法律文書質量粗劣等。設定證券法律業(yè)務的執(zhí)業(yè)準則，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，在證券法律業(yè)務領域細化《證券法》關于證券服務機構執(zhí)業(yè)規(guī)范、法律責任等事項的規(guī)定，將有力推動律師事務所及律師提升責任意識，在對有關證券業(yè)務活動進行盡職調查和規(guī)范指導時，真正做到勤勉盡責，誠實守信。
第三，為充分發(fā)揮證券法律服務的作用，建立完善的證券業(yè)務活動法律風險防范、識別和控制制度，有必要針對證券業(yè)務的特殊性，在一般的律師執(zhí)業(yè)規(guī)范之外，單獨制定《管理辦法》。借助律師法律專業(yè)技能和特殊的職業(yè)信譽，賦予其市場“守門人”角色，使其擔當?shù)谝痪€的監(jiān)督功能，能夠提高市場運作的透明度、公信力，降低投資者在取得信息、建立信任、實施監(jiān)督等方面的成本付出，是通過市場內生機制強化市場主體自我約束的有效手段。鑒于證券市場各類交易具有高度的復雜性、技術性、敏感性和專業(yè)性，加之涉及不特定多數(shù)社會公眾的利益，較之于其他領域的法律服務，證券法律業(yè)務具有特殊的執(zhí)業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)標準和執(zhí)業(yè)風險。單獨制定《管理辦法》，有利于發(fā)揮市場主體自我約束的作用，有利于加強市場誠信建設，強化市場約束機制，提高證券市場信息披露質量。
問：能否介紹《管理辦法》的主要內容？
答：第一，明確了“證券法律業(yè)務”的含義，規(guī)定業(yè)務方式包括對有關事項出具法律意見和制作有關證券活動的法律文件，明確了應當出具法律意見的證券業(yè)務活動的具體范圍。
第二，從鼓勵、倡導的行政指導角度出發(fā)，有傾向性地引導委托人選擇律師事務所、律師提供法律服務：一是，鼓勵在內部管理、風險控制制度、執(zhí)業(yè)水準、社會信譽、執(zhí)業(yè)律師數(shù)量和經(jīng)驗等方面符合條件的律師事務所從事證券法律業(yè)務；二是，鼓勵證券法律業(yè)務經(jīng)驗豐富、具有證券法律教學研究工作經(jīng)歷，或者接受過證券法律業(yè)務的行業(yè)培訓的律師從事證券法律業(yè)務。
第三，參照《律師法》關于律師不得在同一案件中為雙方當事人擔任代理人的要求，規(guī)定了律師執(zhí)業(yè)回避制度，使律師保持適當?shù)莫毩⑿?，對于委托事項能夠保持專業(yè)的合理懷疑。
第四，設定了業(yè)務規(guī)程，將是否按照規(guī)程執(zhí)業(yè)作為判斷律師是否勤勉盡責的重要標準。一是，明確律師出具法律意見時應當如何履行法律專業(yè)人士特別注意義務、普通人一般注意義務；二是，明確律師如何使用取得的文書、材料，作為出具法律意見的依據(jù)；三是，規(guī)定了核查、驗證、復核的基本程序、方法；四是，規(guī)定法律意見應當如何列明事實、依據(jù)和結論，如何說明、揭示風險，不得使用含糊措辭。
此外，《管理辦法》還規(guī)定了監(jiān)督管理措施和法律責任。
問：《管理辦法》規(guī)定了哪些監(jiān)督管理的措施？
答：通過加強監(jiān)督管理，以適當方式評價證券法律服務的質量，依法查處未勤勉盡責導致虛假陳述等違法違規(guī)行為，既是行政機關的職責所在，也是建立市場選擇和淘汰機制的基礎條件。對于律師、律師事務所從事證券法律業(yè)務的監(jiān)督管理涉及兩個部門，一方面，司法行政機關依據(jù)《律師法》和有關規(guī)章進行監(jiān)督指導，包括對律師執(zhí)業(yè)證書的管理、對律師事務所的管理、對律師業(yè)務的管理等；另一方面，證券監(jiān)管機構根據(jù)《證券法》規(guī)定的職責，從證券法律業(yè)務的特點出發(fā)進行監(jiān)督管理，側重證券法律文件的出具程序、具體內容和格式?！豆芾磙k法》專章規(guī)定了監(jiān)督管理措施，主要包括：
一是，要求律師、律師事務所在向委托人出具法律意見書時，應當按照規(guī)定同時提交其已從事證券法律業(yè)務的有關情況；委托人向證券監(jiān)管機構報送含有法律意見書的文件時，應當按照規(guī)定同時提交律師、律師事務所已從事證券法律業(yè)務的有關情況。建立資料庫和誠信檔案，記載律師、律師事務所從事證券法律業(yè)務及所受處理、處罰等情況，并將對律師、律師事務所的處理處罰等情況予以公開。通過行政機關收集、統(tǒng)計、處理、公布有關數(shù)據(jù)，使委托人和其他證券市場主體得以了解有關信息，對各律師事務所及其律師的執(zhí)業(yè)能力和執(zhí)業(yè)質量形成公允的評價。
二是，對律師出具文件的真實性、準確性和完整性有疑義的，證券監(jiān)管機構可以要求經(jīng)辦律師作出解釋、補充，或者調閱其工作底稿。
三是，對沒有按照規(guī)定的程序出具法律意見、編制核查和驗證計劃等情形，可以采取責令改正、監(jiān)管談話、出具警示函等措施，督促其加強內部管理，提高工作質量，并原則規(guī)定了監(jiān)管談話的程序。
四是，對未按照規(guī)定接受監(jiān)管談話，或者未按照要求改正所存在問題的，可以責令其限期整改；被立案調查或者責令整改的，在調查、整改期間，證券監(jiān)管機構采取“冷淡對待措施”，暫不受理和審核該律師、律師事務所出具的法律意見書等文件。
問：如何追究違反《管理辦法》規(guī)定的律師事務所、律師的法律責任？
答：《管理辦法》從以下四個方面作了具體規(guī)定：
一是，確立實施處罰的管轄原則，即：律師事務所及其指派的律師從事證券法律業(yè)務，違反《證券法》和有關證券管理的行政法規(guī)，應當給予行政處罰的，由中國證監(jiān)會依據(jù)《證券法》和有關證券管理的行政法規(guī)實施處罰；需要對律師事務所給予停業(yè)整頓處罰、對律師給予停止執(zhí)業(yè)或者吊銷律師執(zhí)業(yè)證書處罰的，由司法行政機關依法實施處罰。
二是，列舉證券監(jiān)管機構實施的處罰事項及處罰依據(jù)，包括：《證券法》第二百二十三條規(guī)定的未勤勉盡責、虛假陳述；《證券法》第二百二十五條規(guī)定的未保存工作底稿；《證券法》第二百二十六條概括規(guī)定的違反業(yè)務規(guī)則的情形。重申依據(jù)《證券法》第二百三十三條可以對律師實施市場禁入。
三是，明確律師事務所及其指派的律師從事證券法律業(yè)務，違反《律師法》和有關律師執(zhí)業(yè)管理規(guī)定（如同時在兩個以上律師事務所執(zhí)業(yè)、以詆毀其他律師或者支付介紹費等不正當手段爭攬業(yè)務）的，由司法行政機關給予相應的行政處罰。律師事務所及其指派的律師從事證券法律業(yè)務，違反律師行業(yè)規(guī)范的，由律師協(xié)會給予相應的行業(yè)懲戒。
四是，確立證券監(jiān)管機構、司法行政機關在查處律師、律師事務所從事證券法律業(yè)務的違法行為的工作中的協(xié)調協(xié)商機制。對于依法應由對方實施處罰的，應當及時移送對方依法處理；一方實施處罰后，應當將處罰結果書面告知另一方，并抄送律師協(xié)會。
問：實施《管理辦法》，還有哪些具體的配套措施？
答：一是加強與司法行政機關、律師協(xié)會的協(xié)調配合，以簽訂監(jiān)管合作備忘錄或者其他適當形式，建立具體的監(jiān)管工作制度和機制，加強溝通與反饋，包括專人聯(lián)系制度、信息共享制度、稽查協(xié)作制度、案件移交與反饋制度、重大問題會商制度、重大風險預警提示制度、專項培訓制度等。二是按照依法高效、分工合理、銜接有序的原則，設計清晰明了的監(jiān)管工作流程，明確證券監(jiān)管系統(tǒng)內部各單位的監(jiān)管職責，特別是在負責律師業(yè)務監(jiān)管的部門與負責受理審核法律意見書的其他業(yè)務部門之間，建立有效、通暢的信息流轉制度和監(jiān)管協(xié)作制度，整合監(jiān)管資源，改進監(jiān)管方法，提高監(jiān)管有效性。三是針對證券發(fā)行業(yè)務、上市公司并購業(yè)務、證券投資基金業(yè)務等活動的特殊性，研究、制定覆蓋所有證券業(yè)務活動的具體執(zhí)業(yè)準則，形成健全的執(zhí)業(yè)規(guī)范體系。
