績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不宜太多太細(xì)
不看一般事務(wù)而看公共服務(wù)
關(guān)注結(jié)果而非政府活動(dòng)投入
目標(biāo)可示以便民眾監(jiān)督政府
目前中國(guó)各省、區(qū)、市相繼出臺(tái)一些政府績(jī)效評(píng)估體系,項(xiàng)目太多也太細(xì)。參考美國(guó)地方政府實(shí)行績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為設(shè)計(jì)政府績(jī)效評(píng)估體系,指標(biāo)不宜太多太細(xì)總體上應(yīng)遵循以下原則:
績(jī)效指標(biāo)一定是關(guān)于具體的某類(lèi)公共服務(wù),而不是關(guān)于政府一般事務(wù);不是關(guān)于下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的服從程度或一致程度,而是關(guān)于地方政府如何便民,如何改進(jìn)服務(wù)的度量。比如,2000年1月,華盛頓州政府首腦設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)之一,便是讓公民到機(jī)動(dòng)車(chē)年檢處做檢時(shí)的排隊(duì)時(shí)間不超過(guò)30分鐘???jī)效指標(biāo)是具體的而不是抽象的,這才具有可度量性;它是對(duì)下的而不是對(duì)上的,這才具有便民性。
績(jī)效指標(biāo)必須含有外部性,而不是把企業(yè)、個(gè)人可以內(nèi)在化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為政府績(jī)效的指標(biāo)。政府會(huì)選擇“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低車(chē)禍率”、“提高水的清潔程度”等諸如此類(lèi)的公共的、帶有明顯的外部性特征的指標(biāo),作為政府績(jī)效的測(cè)度單位。比如,1994年,紐約州的警察局就將兩年內(nèi)讓暴力犯罪下降25%作為其績(jī)效目標(biāo)。
政府績(jī)效的測(cè)度應(yīng)是結(jié)果關(guān)注型的,而不應(yīng)是產(chǎn)出關(guān)注型的,不應(yīng)是政府活動(dòng)關(guān)注型,也不應(yīng)是投入關(guān)注型的???jī)效考核體系如果關(guān)注政府的“產(chǎn)出”,可能會(huì)發(fā)生“罰款越罰越多”,“違規(guī)率越抓越多”,“法院訴訟案越來(lái)越多”諸如此類(lèi)的現(xiàn)象,因“產(chǎn)出”可能對(duì)人民福利會(huì)有負(fù)效用的???jī)效如以政府活動(dòng)與投入為度量,就可能導(dǎo)致政府勞民、擾民與資源的浪費(fèi)。必須以“結(jié)果”作為政府績(jī)效的度量,這才可以保證績(jī)效預(yù)算起到改進(jìn)公共資源的配置效率的作用???jī)效只關(guān)注結(jié)果而不是政府活動(dòng)與投入,這有力地時(shí)時(shí)提醒政府官員,其活動(dòng)與投入不要偏離為民造福這個(gè)目標(biāo)。
績(jī)效目標(biāo)必須“少、簡(jiǎn)單,且能引起最大的共鳴”。在美國(guó)各州實(shí)施績(jī)效預(yù)算的成功案例中,絕大部分設(shè)計(jì)績(jī)效體系的專(zhuān)家都把績(jī)效目標(biāo)限制在5項(xiàng)之內(nèi)。一個(gè)地方政府如設(shè)定幾十項(xiàng)績(jī)效目標(biāo),會(huì)使自己失去主要努力方向,也會(huì)使公眾因政府目標(biāo)太多而摸不著頭腦。
績(jī)效目標(biāo)必須既具有挑戰(zhàn)性,又具有實(shí)現(xiàn)的可能性。選擇公眾關(guān)注的目標(biāo)作為政府績(jī)效目標(biāo),這有助于政府贏得民眾的支持。但即使是以具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)作為政府績(jī)效的目標(biāo),這種選擇也須體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)政能力與應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的技能。2005年美國(guó)麻省選擇治理查爾斯河的水污染作為其績(jī)效目標(biāo),這一開(kāi)始超出了大多數(shù)人的想象,但州政府當(dāng)局讓這一目標(biāo)變得非?,F(xiàn)實(shí)可行,他們只選擇查爾斯河的有限段落進(jìn)行治理,著重改善約10英里河段的水質(zhì),這就使其有可操作性了。
績(jī)效目標(biāo)必須是公眾可以看得見(jiàn)的。這樣,既可以讓公眾對(duì)政府的公共服務(wù)效率給予公平評(píng)估,也有利于政府隨時(shí)與別的機(jī)構(gòu)、中介、公眾進(jìn)行溝通???jī)效目標(biāo)是可示的,政府就隨時(shí)處于民眾的監(jiān)督之下。
按上述原則,我們認(rèn)為,在設(shè)計(jì)中國(guó)地方政府績(jī)效體系時(shí),應(yīng)主要關(guān)注以下10個(gè)指標(biāo):社會(huì)治安,如降低犯罪率的指標(biāo);提高基本教育的覆蓋率,如降低文盲率;基本的醫(yī)療保障覆蓋率;環(huán)境潔凈要求,如一級(jí)天氣率;基本的交通服務(wù)指標(biāo),如降低城市交通擁堵程度降低車(chē)禍率等;公共衛(wèi)生指標(biāo),如污水、垃圾處理指標(biāo);降低失業(yè)率與待業(yè)率的指標(biāo);人民生活改善的指標(biāo),如弱勢(shì)群體生活改善的指標(biāo);政府對(duì)經(jīng)濟(jì)減少干預(yù)的指標(biāo),如讓企業(yè)注冊(cè)登記時(shí)間減少的度量,降低企業(yè)稅外雜費(fèi)負(fù)擔(dān)的指標(biāo),以及企業(yè)對(duì)政府滿意度的指標(biāo);安全生產(chǎn)的指標(biāo),如降低礦難率,降低重大事故發(fā)生率。
當(dāng)然,地方政府應(yīng)該繼續(xù)重視和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不過(guò),對(duì)政府進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入應(yīng)該嚴(yán)格考核,建立起專(zhuān)門(mén)的預(yù)算。(北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授 平新喬)