國務(wù)院法制辦負責人就
《風景名勝區(qū)條例》
有關(guān)問題答中國政府網(wǎng)記者問
日前，國務(wù)院對1985年6月頒布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）作了全面修訂，新修訂的《風景名勝區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）將于2006年12月1日正式施行。為方便公眾了解《條例》內(nèi)容，國務(wù)院法制辦負責人接受了中國政府網(wǎng)記者的采訪。
問：為什么要修訂《暫行條例》？
答：風景名勝資源是珍貴的自然文化遺產(chǎn)，切實保護好這些資源，是落實科學發(fā)展觀的重大課題。長期以來，黨和政府對風景名勝資源保護十分重視。《暫行條例》對加強風景名勝區(qū)的保護，合理利用風景名勝資源，發(fā)揮了積極的作用。但隨著我國改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，《暫行條例》已經(jīng)不能適應(yīng)風景名勝區(qū)管理工作的需要，實踐中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，比如：風景名勝區(qū)規(guī)劃制度不完善，規(guī)劃編制、修改工作滯后，規(guī)劃缺乏科學性、合理性和權(quán)威性；對風景名勝區(qū)的保護不力，重開發(fā)、輕保護，甚至破壞風景名勝資源的問題比較嚴重；風景名勝區(qū)管理機構(gòu)的設(shè)置比較混亂，政企不分，權(quán)責不清；風景名勝區(qū)門票和資源有償使用費的收取、使用制度不完善，影響了風景名勝區(qū)保護目標的實現(xiàn)；法律責任規(guī)定得過于原則，對違法行為的處罰力度不夠，可操作性不強，給執(zhí)法工作帶來了一定困難等。
為解決上述問題，有必要在總結(jié)風景名勝區(qū)管理實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對《暫行條例》進行修訂。《條例》共7章52條，主要規(guī)定了風景名勝區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃、保護、利用與管理等內(nèi)容。
問：《條例》對風景名勝區(qū)的設(shè)立作了哪些規(guī)定？
答：明確了風景名勝區(qū)的概念、設(shè)立原則和分級。風景名勝區(qū)，是指具有觀賞、文化或科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或進行科學、文化活動的區(qū)域。設(shè)立風景名勝區(qū)，應(yīng)有利于保護和合理利用風景名勝資源。風景名勝區(qū)劃分為國家級風景名勝區(qū)和省級風景名勝區(qū)，并分別規(guī)定了申請設(shè)立國家級風景名勝區(qū)和省級風景名勝區(qū)的條件和程序。
明確了風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)的關(guān)系。新設(shè)立的風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)不得重合或交叉；已設(shè)立的風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)重合或交叉的，風景名勝區(qū)規(guī)劃與自然保護區(qū)規(guī)劃應(yīng)相互協(xié)調(diào)。
明確規(guī)定風景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益受法律保護。申請設(shè)立風景名勝區(qū)的地方政府應(yīng)在報請審批前，與風景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人充分協(xié)商。因設(shè)立風景名勝區(qū)，對風景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人造成損失的，應(yīng)依法給予補償。政府或政府部門修改風景名勝區(qū)規(guī)劃對公民、法人或其他組織造成財產(chǎn)損失的，應(yīng)依法給予補償。
問：《條例》對風景名勝區(qū)的規(guī)劃作了哪些規(guī)定？
答：風景名勝區(qū)規(guī)劃是做好風景名勝區(qū)工作的前提，是風景名勝區(qū)保護、利用和管理的重要依據(jù)。為規(guī)范風景名勝區(qū)規(guī)劃的編制、審批和修改工作，《條例》對風景名勝區(qū)規(guī)劃作了以下規(guī)定：
一是規(guī)定風景名勝區(qū)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，并規(guī)定了風景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃應(yīng)包含的具體內(nèi)容。
二是明確了風景名勝區(qū)規(guī)劃的編制、審批機關(guān)和權(quán)限。國家級風景名勝區(qū)規(guī)劃由省、自治區(qū)政府建設(shè)主管部門或直轄市政府風景名勝區(qū)主管部門組織編制；省級風景名勝區(qū)規(guī)劃由縣級政府組織編制。國家級風景名勝區(qū)的總體規(guī)劃由國務(wù)院審批，詳細規(guī)劃由國務(wù)院建設(shè)主管部門審批；省級風景名勝區(qū)的總體規(guī)劃由省級政府審批，詳細規(guī)劃由省、自治區(qū)政府建設(shè)主管部門或直轄市政府風景名勝區(qū)主管部門審批。
三是進一步規(guī)范了風景名勝區(qū)規(guī)劃的具體編制程序。為提高規(guī)劃編制的質(zhì)量，保證其科學性和合理性，編制風景名勝區(qū)規(guī)劃，應(yīng)采用招標等公平競爭的方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的單位承擔，并須按照審定的風景名勝區(qū)范圍、性質(zhì)和保護目標，依照有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范編制。編制風景名勝區(qū)規(guī)劃，應(yīng)廣泛征求有關(guān)部門、公眾和專家的意見，必要時還應(yīng)進行聽證，報請審批的材料中應(yīng)包括社會各界的意見及意見采納情況說明。風景名勝區(qū)規(guī)劃經(jīng)批準后，應(yīng)向社會公布，任何組織和個人都有權(quán)查閱。
四是明確了風景名勝區(qū)規(guī)劃的地位，強化了規(guī)劃的權(quán)威性，并明確了修改程序。經(jīng)批準的風景名勝區(qū)規(guī)劃不得擅自修改。確需對風景名勝區(qū)范圍、性質(zhì)、保護目標、生態(tài)資源保護措施、重大建設(shè)項目布局、開發(fā)利用強度以及風景名勝區(qū)的功能結(jié)構(gòu)、空間布局、游客容量進行修改的，應(yīng)報原審批機關(guān)批準；對其他內(nèi)容進行修改的，應(yīng)報原審批機關(guān)備案。風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃確需修改的，應(yīng)報原審批機關(guān)批準。
問：《條例》對正確處理風景名勝資源的保護與利用的關(guān)系作了哪些規(guī)定？
答：為加強對風景名勝區(qū)的保護，進一步處理好風景名勝資源保護與利用的關(guān)系，《條例》明確了國家對風景名勝區(qū)實行科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用的原則，并從以下方面作了規(guī)定：
一是要求對風景名勝區(qū)內(nèi)的景觀和自然環(huán)境實行嚴格保護，不得破壞或隨意改變。在風景名勝區(qū)內(nèi)禁止修建儲存危險物品的設(shè)施或進行開荒、開礦等活動，并對設(shè)置、張貼廣告，舉辦大型游樂活動等行為作了嚴格限定。禁止違反風景名勝區(qū)規(guī)劃，在風景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)或在核心景區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、培訓中心、療養(yǎng)院以及與風景名勝資源保護無關(guān)的其他建筑物；已經(jīng)建設(shè)的，應(yīng)按照風景名勝區(qū)規(guī)劃，逐步遷出。
二是明確規(guī)定，在風景名勝區(qū)內(nèi)從事建設(shè)活動應(yīng)經(jīng)風景名勝區(qū)管理機構(gòu)審核后，依法辦理審批手續(xù)；在國家級風景名勝區(qū)內(nèi)修建纜車、索道等重大建設(shè)工程，項目的選址方案應(yīng)報國務(wù)院建設(shè)主管部門核準。在風景名勝區(qū)內(nèi)進行各項建設(shè)活動，應(yīng)符合風景名勝區(qū)規(guī)劃，并與景觀相協(xié)調(diào)，不得建設(shè)破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的設(shè)施。
三是要求風景名勝區(qū)內(nèi)宗教活動場所的管理依照有關(guān)宗教活動場所管理的規(guī)定執(zhí)行。風景名勝區(qū)內(nèi)涉及自然資源保護、利用、管理和文物保護以及自然保護區(qū)管理的，還應(yīng)執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。
問：《條例》對風景名勝區(qū)管理機構(gòu)作了哪些規(guī)定？
答：風景名勝區(qū)管理機構(gòu)是風景名勝區(qū)內(nèi)各類活動的管理主體。為進一步規(guī)范風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，更好地保護和合理利用風景名勝資源，《條例》明確了設(shè)立風景名勝區(qū)管理機構(gòu)的主體及管理機構(gòu)的職責。風景名勝區(qū)所在地縣級以上地方政府設(shè)置的風景名勝區(qū)管理機構(gòu)，負責風景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理。風景名勝區(qū)管理機構(gòu)實行政企分開，管理機構(gòu)不得從事以營利為目的的經(jīng)營活動，不得將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或個人行使。管理機構(gòu)的工作人員不得在風景名勝區(qū)內(nèi)的企業(yè)兼職。風景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項目，應(yīng)由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)依照有關(guān)法律法規(guī)和風景名勝區(qū)規(guī)劃，通過招標等公平競爭的方式確定經(jīng)營企業(yè)。風景名勝區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)與經(jīng)營企業(yè)簽訂合同，依法確定各自的權(quán)利和義務(wù)。
問：《條例》對風景名勝區(qū)的門票和風景名勝資源有償使用費作了哪些規(guī)定？
答：為規(guī)范風景名勝區(qū)門票和資源有償使用費的收取和使用，《條例》明確了風景名勝區(qū)門票的出售單位及門票價格確定的原則。進入風景名勝區(qū)的門票，由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)負責出售。門票價格依照有關(guān)價格的法律法規(guī)確定。在風景名勝區(qū)內(nèi)經(jīng)營交通、服務(wù)等項目的企業(yè)，應(yīng)繳納風景名勝資源有償使用費。風景名勝區(qū)的門票收入和風景名勝資源有償使用費，實行收支兩條線管理，專門用于風景名勝資源的保護和管理以及風景名勝區(qū)內(nèi)財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補償。
問：《條例》對違反風景名勝區(qū)管理的違法行為規(guī)定了什么樣的法律責任？
答：《條例》對風景名勝區(qū)內(nèi)的有關(guān)違法行為規(guī)定了嚴格的法律責任：
一是加大了對嚴重破壞風景名勝資源的違法行為的處罰力度。對在風景名勝區(qū)內(nèi)進行開山、采石、開礦等破壞景觀、植被、地形地貌的活動，修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設(shè)施，在核心景區(qū)建設(shè)賓館、招待所、培訓中心、療養(yǎng)院等行為，作出了責令停止違法行為、恢復原狀或限期拆除，沒收違法所得，并處50萬元至100萬元罰款的規(guī)定。
二是區(qū)分違法行為的不同主體，對單位違法行為和個人違法行為的法律責任分別作了規(guī)定。對未經(jīng)風景名勝區(qū)管理機構(gòu)審核，在風景名勝區(qū)內(nèi)從事禁止范圍以外的建設(shè)活動的單位，作出了責令停止建設(shè)、限期拆除，處20萬元至50萬元罰款的規(guī)定；對實施上述違法行為的個人，也規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。
三是對批準實施有關(guān)違法行為的地方政府以及有關(guān)主管部門的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，規(guī)定了相應(yīng)的行政責任，并在刑事責任方面與刑法作了銜接。
四是把行政處罰與承擔民事責任相結(jié)合。在對侵害國家、集體或個人財產(chǎn)的違法行為規(guī)定行政處罰的同時，要求違法者承擔民事責任，以增加其違法成本。
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《風景名勝區(qū)條例》
