計劃指標(biāo)，既管農(nóng)用地，也管未利用地
——國土資源部規(guī)劃司負(fù)責(zé)人談《通知》中土地利用計劃管理的新變化
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》對土地利用規(guī)劃和計劃有了新的規(guī)定，用地計劃管理的范圍拓寬了，效力增強(qiáng)了。這些變化引起了大家的關(guān)注。
《通知》規(guī)定，“將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)（包括占用農(nóng)用地和未利用地）納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)”。同時強(qiáng)調(diào)，“實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應(yīng)的計劃指標(biāo)?！睉?yīng)該說，這是土地利用計劃管理的重大變革，也是土地政策參與宏觀調(diào)控的又一有力舉措。部規(guī)劃司的負(fù)責(zé)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)。
建設(shè)用地增量，未利用地占相當(dāng)比例規(guī)劃司負(fù)責(zé)人介紹，計劃控制是土地管理的重要手段，也是用地第一道閘門。要用地，首先是符合規(guī)劃，有計劃。但是，長期以來，計劃管理的范疇主要是建設(shè)占用農(nóng)用地，未利用地并不在計劃管理之列。《通知》規(guī)定，用地計劃要涵蓋全部新增建設(shè)用地，既包括占用農(nóng)用地，也包括占用未利用地，目的是為了真正實現(xiàn)對建設(shè)用地增量的控制。而這正是土地調(diào)控，控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的重要手段。
為什么要將未利用地納入計劃管理？這位負(fù)責(zé)人介紹，這幾年國家嚴(yán)格控制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，包括嚴(yán)格用地審批，清理開發(fā)區(qū)，查處違法用地等。嚴(yán)格控制建設(shè)占用農(nóng)用地特別是耕地。但是，地方固定資產(chǎn)投資增長的熱度不減，上項目就要用地。一些地方就想辦法，找“出口”，在未利用地上開辟新路。比如說圍海，開發(fā)灘涂；上山，荒山荒坡，都是未利用地。從變更調(diào)查統(tǒng)計來看，歷年未利用地在實際新增建設(shè)用地中占的比例，都比較大。特別是這幾年呈現(xiàn)持續(xù)增加的趨勢。2005年新增建設(shè)用地427.4萬畝，其中占用耕地208.1萬畝，占用未利用地219.3萬畝；“十五”期間，全國共新增建設(shè)用地3285萬畝，建設(shè)占用耕地1641萬畝，占用未利用地1644萬畝。也就是說，近年來，每年的新增建設(shè)用地有一半都來自于未利用地。因此，只有全面控制農(nóng)用地和未利用地，才能控制住建設(shè)用地增量，從而更加有效地控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。
管住未利用地，用途管制更加完整
對未利用地怎么看，也考驗土地管理的水平。一些未利用地比如灘涂、荒山、沼澤等，看起來是不毛之地，但卻具有很高的生態(tài)價值、景觀價值，也是寶貴的耕地后備資源。將這些地納入規(guī)劃體系，實行計劃管理，進(jìn)行嚴(yán)格控制，防止過度開發(fā)，對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)安全，很有意義。
當(dāng)前還有一種現(xiàn)象值得警惕。一些地方為了規(guī)避計劃管理，有意將一些農(nóng)地拋荒，從而人為地將耕地變更成未利用地，再去占用。這是一種在土地高壓態(tài)勢下的新的違法行為。因此，從保護(hù)耕地、保障糧食安全這個角度來說，將未利用地納入計劃管理，也是很有必要的。這位負(fù)責(zé)人指出。
“《通知》將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)納入土地利用年度計劃，并專門表示包括占用農(nóng)用地和未利用地，實際上是還土地用途管制以本來面目。我們現(xiàn)在的用途管制只是針對農(nóng)用地進(jìn)行管制，但是用途管制應(yīng)該包括全部用地范圍?！币?guī)劃司負(fù)責(zé)計劃工作的同志說，新規(guī)定使得原有計劃管理的思路和觀念更加完善。今后的土地利用計劃指標(biāo)將作為所有實際發(fā)生用地的控制指標(biāo)，而不只是作為控制用地審批的依據(jù)，從而實現(xiàn)對所有用地的計劃控制。從而扭轉(zhuǎn)了以往只管住審批“閘門”，而審批以外的超計劃用地大量存在的局面。在現(xiàn)有計劃指標(biāo)基礎(chǔ)上，除農(nóng)用地（包括耕地、林地等）轉(zhuǎn)用外，將非農(nóng)建設(shè)占用未利用地統(tǒng)一納入計劃管理，是為了實現(xiàn)對各地年度新增建設(shè)用地的總量控制，增強(qiáng)土地計劃的整體調(diào)控作用。這也預(yù)示著今后土地利用計劃的職能將從單一服務(wù)于土地資源特別是耕地的保護(hù)，逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)于綜合的宏觀調(diào)控。
以實際用地量為依據(jù)，考核辦法更加完善
《通知》規(guī)定，以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計劃考核的依據(jù)。同時強(qiáng)調(diào)，實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應(yīng)的計劃指標(biāo)?！皩嶋H上這是為了堵塞過去計劃考核中的漏洞?！边@位負(fù)責(zé)人說。
他介紹，從過去來看，僅僅把計劃作為用地審批的依據(jù)，以實際審批的用地量與原來下達(dá)的計劃指標(biāo)對比進(jìn)行考核，存在漏洞。因為有相當(dāng)數(shù)量的用地沒有走正式審批這個渠道，這樣就不能真正起到計劃的約束和控制作用。
“真正正式審批的用地，就全國來看，肯定是不會超過計劃的，從各個省來看，也很少有超過國家下達(dá)的指標(biāo)的。但是每年變更調(diào)查的結(jié)果，卻有相當(dāng)一部分省、市的建設(shè)用地量超過了計劃指標(biāo)。因此，用審批用地量作為計劃執(zhí)行的考核依據(jù)，顯然存在缺陷。而按實際用地量作為考核依據(jù)，就進(jìn)一步發(fā)揮了計劃的作用，真正能夠控制住建設(shè)用地規(guī)模。”
他認(rèn)為，《通知》第一次提出將計劃執(zhí)行情況作為地方政府考核目標(biāo)的主要內(nèi)容，這就完善了地方政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核。除了原來的耕地保有量和基本農(nóng)田之外，還有整個新增建設(shè)用地和土地開發(fā)復(fù)墾整理情況。這樣，將新增建設(shè)用地納入計劃、將計劃納入地方考核與將實際用地作為計劃考核依據(jù)這三者一起構(gòu)成新的計劃管理體系，大大強(qiáng)化了計劃的效力。
新的考核辦法，將使計劃執(zhí)行情況的監(jiān)管和考核得到進(jìn)一步強(qiáng)化。但要真正將其落到實處，還需要加強(qiáng)土地統(tǒng)計監(jiān)測，采用現(xiàn)代技術(shù)手段加強(qiáng)對土地規(guī)劃和土地計劃執(zhí)行情況的監(jiān)管，及時、準(zhǔn)確掌握實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積。
未利用地也不能想用多少就用多少
建設(shè)項目要盡量少占耕地，能占劣地的不占好地，這是我們始終倡導(dǎo)的保護(hù)耕地的方向。但是，按照新的規(guī)定，即使是占用戈壁、荒山、荒地，今后也不能隨心所欲上項目了。
這位負(fù)責(zé)人指出，“雖然看起來占用的是未利用地，而且我們也鼓勵地方充分利用這些土地，但是同時用地的總量也要嚴(yán)格控制，這是國家宏觀調(diào)控的需要，也是規(guī)劃實施的目標(biāo)。這幾年的情況是，國家把建設(shè)占用農(nóng)用地，特別是占用耕地控制得比較緊了，很多地方就跑去占用未利用地。一頭緊一頭松”。
他介紹，按照規(guī)定，以前未利用地的使用雖然也要符合土地利用總體規(guī)劃，但是對于這類土地的使用，在數(shù)量和進(jìn)度上嚴(yán)格的限制不夠。另外，以前的規(guī)劃也沒有完全到位，比如說對于一些沿海灘涂的利用，有的規(guī)劃就做的不是很清楚。因此，沿海有些地方，竟然以20甚至30個平方公里的規(guī)模在圍海，實際上是搞工業(yè)園區(qū)。這樣就大大超過了規(guī)劃制定的建設(shè)規(guī)模目標(biāo)，也違背了國家對投資規(guī)模的控制初衷。
“近兩年，有些地方就提出，用地控制嚴(yán)了，用海就變得很急切了。這個問題要兩方面看，向海里進(jìn)軍，確實也擴(kuò)展了用地空間，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下和合理的范圍內(nèi)也是可以的。但是，過度利用從短期看，沖擊了國家的宏觀調(diào)控政策；從長遠(yuǎn)看，也不利于土地資源的可持續(xù)利用。我們這一代人把可用的灘涂資源都用光了，后代怎么辦？不是說用途合理就是一切都是合理的，除了用途合理，土地使用的進(jìn)度和時序也同樣需要控制。而且大面積的圍海造地還可能造成生態(tài)的破壞。在這方面我們是有教訓(xùn)的。”他說。
據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，為落實新的計劃管理政策，目前國土資源部已經(jīng)與有關(guān)部門在協(xié)商，從2007年的計劃開始，將在原有建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地計劃指標(biāo)上，再加上建設(shè)占用未利用地這項指標(biāo)，兩項合起來組成新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。同時對原來的計劃管理辦法進(jìn)行修改，以適應(yīng)新的要求。（中國國土資源報記者 田春華）
