提高增量用地成本
——國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談遏制新增建設(shè)用地過度擴(kuò)張
新增建設(shè)用地取得和保有成本過低，是各地耕地減少過多、新增建設(shè)用地規(guī)模過度擴(kuò)張的重要經(jīng)濟(jì)動(dòng)因?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）明確規(guī)定，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，同時(shí)提高了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等有關(guān)稅費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)。新的政策規(guī)定，能不能消除新增建設(shè)用地過度擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生什么樣的深遠(yuǎn)影響？帶著這些問題，記者采訪了國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人。
確保被征地農(nóng)民生計(jì)
從當(dāng)前地價(jià)構(gòu)成看，土地取得成本（征地補(bǔ)償安置和拆遷費(fèi)用）、開發(fā)成本（幾通一平費(fèi)用）和政府收益（相關(guān)稅費(fèi)和土地純收益），大體各占1/3，其中被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置費(fèi)用明顯偏低。
為解決這個(gè)問題， 2003年和2004年，土地市場治理整頓期間集中開展了征地補(bǔ)償清欠行動(dòng)，取得了明顯成效。2004年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》進(jìn)一步明確，要按照被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，完善征地補(bǔ)償安置制度。部耕地保護(hù)司司長潘明才說，實(shí)事求是地講，土地市場治理整頓后，在個(gè)別地方仍然出現(xiàn)了新的拖欠。盡管多數(shù)地方提高了征地補(bǔ)償倍數(shù)，地剛被征的農(nóng)民拿到補(bǔ)償款后蓋了新房，生活條件有所改善。但是，如果就業(yè)問題解決不好，這部分農(nóng)民很可能會(huì)返貧，距離被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的要求還有較大的差距。
潘明才說，在確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的問題上，我部與勞動(dòng)保障部加強(qiáng)溝通合作并已達(dá)成共識(shí)。2006年4月10日，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》，明確要求把做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作作為征地制度改革的重要內(nèi)容，努力促進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作。目前，全國已有13個(gè)?。ㄊ校┏雠_(tái)了相應(yīng)的辦法，積極開展試點(diǎn)，已有400多萬被征地農(nóng)民納入了基本生活保障或養(yǎng)老保障，取得了初步成效，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。
部政策法規(guī)司副司長束偉星說，《通知》在解決被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)方面作了進(jìn)一步的規(guī)定：一是提高了征地補(bǔ)償?shù)囊?，將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。二是征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的落實(shí)是批準(zhǔn)征地的前提，社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)征地。土地出讓收入總價(jià)款，必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金的不足。三是要認(rèn)真落實(shí)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》的規(guī)定，做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作。
潘明才說，對(duì)于下一步征地制度改革，我們的想法是，對(duì)被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障加以量化，提高其可操作性。同時(shí)，努力推進(jìn)征地區(qū)片綜合價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)制定工作?？偠灾?，征地制度改革要小步快走，穩(wěn)步提高征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)注意新老政策、不同區(qū)域、不同用途的平衡，把改革可能引發(fā)的震蕩降到最低。
讓擴(kuò)張變得不“經(jīng)濟(jì)”
新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將作大幅提高。潘明才說，這將有效地切斷新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，使擴(kuò)張變得“不經(jīng)濟(jì)”，有力地促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地，嚴(yán)格控制城市建設(shè)規(guī)模。
潘明才回憶道，1998年修訂的《土地管理法》增設(shè)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)這個(gè)新的費(fèi)種，當(dāng)時(shí)主要出于兩個(gè)考慮。一是用經(jīng)濟(jì)手段來遏制地方增量擴(kuò)張用地。按照法律規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，是指新增建設(shè)用地的平均土地純收益。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)各地新增建設(shè)用地平均土地純收益的真實(shí)水平，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有升有降，發(fā)揮相應(yīng)的調(diào)控作用。二是對(duì)因生態(tài)退耕、災(zāi)毀、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所導(dǎo)致的耕地減少，有穩(wěn)定的資金來源用于補(bǔ)充耕地，確保耕地保有量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
盡管法律作了明文規(guī)定，但一些地方擴(kuò)張用地的沖動(dòng)仍很強(qiáng)烈，并千方百計(jì)逃避繳納這項(xiàng)費(fèi)用。潘明才說，土地市場治理整頓期間，我們下了很大的力氣對(duì)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)進(jìn)行追繳，成效比較明顯。目前，分批次報(bào)國務(wù)院審批的84個(gè)城市建設(shè)用地，這項(xiàng)費(fèi)用的征繳情況比較好。但仍有一些地方，還在以各種方式逃避繳納這筆錢。為此，《通知》明確提出，《決定》下發(fā)后減免和欠繳的，要在今年年底前全額清繳；逾期未繳的，暫不辦理用地審批。
據(jù)部土地利用司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，現(xiàn)行的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，是1999年財(cái)政部、國土資源部根據(jù)當(dāng)時(shí)的全國城鎮(zhèn)土地分等和城鎮(zhèn)土地級(jí)別、基準(zhǔn)地價(jià)水平、各地人均耕地狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定的。從2005年的實(shí)際收繳情況看，全國新增建設(shè)用地出讓純收益為763億元，而中央和地方實(shí)際收繳的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)只有214.5億元，其中中央部分約為70億元。
一方面，現(xiàn)行的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)明顯低于新增建設(shè)用地土地純收益的實(shí)際水平；同時(shí)，從現(xiàn)在的情況看，各地盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的沖動(dòng)仍很強(qiáng)烈，當(dāng)前提高標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。為此，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)調(diào)控需要，《通知》明確要提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，擬在現(xiàn)行基礎(chǔ)上提高1倍。按2005年的數(shù)據(jù)估算，標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，中央和地方實(shí)際收繳的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)將提高1倍，達(dá)到429億元，但仍低于763億元的全國新增建設(shè)用地出讓純收益；從具體城市的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)變化看，最高的一等地區(qū)，將從70元/平方米調(diào)整為140元/平方米；中間的八等地區(qū)，將從21元/平方米調(diào)整為42元/平方米；最低的十五等地區(qū)，將從5元/平方米調(diào)整為10元/平方米。
從總體上看，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)提高1倍，一方面可以加大城市規(guī)模擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)約束，另一方面仍留有余地，未達(dá)到各地實(shí)際的新增建設(shè)用地出讓純收益水平。
針對(duì)一些地方新增建設(shè)用地不依法報(bào)批，《通知》明確規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納范圍，以當(dāng)?shù)貙?shí)際新增建設(shè)用地面積為準(zhǔn)。要求城市政府不僅要對(duì)依法審批的新增建設(shè)用地負(fù)責(zé)，還要對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際新增的建設(shè)用地負(fù)責(zé)，要按當(dāng)?shù)貙?shí)際新增建設(shè)用地面積核算應(yīng)當(dāng)繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。
新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)以后，這筆錢今后將投向哪里？潘明才說，《通知》指出，這筆錢專項(xiàng)用于基本農(nóng)田保護(hù)建設(shè)和保護(hù)、土地整理和耕地開發(fā)。近些年來，我們?cè)谛略鼋ㄔO(shè)用地土地有償使用費(fèi)的使用上，明確要求向糧食主產(chǎn)區(qū)、向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、向土地開發(fā)整理重大工程傾斜，體現(xiàn)了服務(wù)“三農(nóng)”的要求。中央每年所得份額約70億元，即便提高標(biāo)準(zhǔn)，總數(shù)也很有限。潘明才認(rèn)為，這筆錢要用出更高的效益，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)，中央政府要進(jìn)行有力的調(diào)控和監(jiān)管，資金要?？顚Ｓ?，不能挪作他用或分散使用。為了管好用好這筆錢，按照權(quán)責(zé)一致的原則，部已將國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和預(yù)算審查權(quán)下放到省一級(jí)，相應(yīng)加重省級(jí)的責(zé)任，部將加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查。(中國國土資源報(bào) 記者 王永紅)
