財政部部長金人慶在向剛結(jié)束的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（ＡＰＥＣ）財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。９月１４日，記者就有關(guān)問題獨家專訪了財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才。
地方政府具備發(fā)債條件
問：我國地方政府具備發(fā)行債券條件嗎？
王朝才：地方公債能否順利發(fā)行，決定于兩個關(guān)鍵因素：一是社會公眾具備充分的應(yīng)債能力，二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導(dǎo)致的財政風(fēng)險。總體看來，這兩個條件目前在我國基本都已具備。
從我國整個金融市場的狀況來看，社會對地方公債的認(rèn)購能力非常充分。數(shù)據(jù)顯示，截至今年７月末本外幣并表的居民戶存款余額為１６．３萬億元，同比增長１５．１％。其中，定期儲蓄存款同比少增加１３２２億元。這表明比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場潛力。一旦地方公債開始發(fā)行，它自身的一些獨特優(yōu)勢足可以將足量的儲蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到債券市場中來。這從當(dāng)前我國金融市場的狀況便可見一斑。目前，我國金融市場上被使用較多的金融工具主要是股票、債券（實質(zhì)上就是國債）和儲蓄等三種，但由于這些金融工具自身的特點，有眾多客戶可謂是在別無它選的情況下才選擇這些方式進(jìn)行投資的。
中央地方發(fā)債不沖突
問：地方政府發(fā)行的債券與中央政府發(fā)行的國債相比較而言，有何優(yōu)勢？它們之間有沖突嗎？
王朝才：近幾年，眾多投資者都選擇了國債市場，但國債是我國實行積極財政政策的一種宏觀調(diào)控工具，其發(fā)行規(guī)模完全依賴于我國宏觀調(diào)控的方向和力度。在過去的幾年中，我國實行了積極的財政政策，發(fā)行國債的規(guī)模較大，這較好地滿足了一些投資者的投資需求。但由于其規(guī)模的有限性，有相當(dāng)一部分投資者仍然無法購買到這種產(chǎn)品。更為重要的是，我國的國債不是每年都大規(guī)模發(fā)行的，一旦我國不實行積極的財政政策，國債規(guī)模就會相應(yīng)縮小，這部分投資于國債的資金就只能另擇它途。相對而言，有“銀邊債券”之稱的地方公債具備了金融產(chǎn)品的優(yōu)點，而規(guī)避了它們的缺點。當(dāng)然，從穩(wěn)定性和收益率來講，城市公債并不比國債占優(yōu)勢。但國債規(guī)模的有限性使得它只能吸收一部分資金，因此，即使國債和城市公債同時發(fā)行，后者仍然具有足夠的市場，而且地方公債也是在中央政府的宏觀調(diào)控下才能發(fā)行的，中央政府在二者的發(fā)行時間和規(guī)模上會進(jìn)行科學(xué)的安排，這樣就可以有效避免二者在出售中產(chǎn)生沖突。
沒有增大財政風(fēng)險
問：有關(guān)地方政府發(fā)行債券的財政風(fēng)險問題，理論界尚存爭議。該如何看待這一問題？
王朝才：是的，部分學(xué)者認(rèn)為地方政府在地方公債的償還機(jī)制尚不完善的情況下，發(fā)行地方公債可能誘發(fā)地方政府乃至中央政府的財政風(fēng)險——這不無道理。我覺得應(yīng)辯證看待由地方公債所引致的財政風(fēng)險問題：無疑，發(fā)行地方公債會帶來地方政府直接顯性債務(wù)的增加，這極易增加財政風(fēng)險的發(fā)生概率；但同時也應(yīng)看到，在地方政府發(fā)行公債之后，其原有的負(fù)債就被“直接化”，因此，相對于原有負(fù)債規(guī)模而言，發(fā)行公債并沒有使地方政府的財政風(fēng)險累積增加，只是將財政風(fēng)險轉(zhuǎn)換了一種表現(xiàn)形式而已，而在直接債務(wù)狀態(tài)下，政府對自己的債務(wù)有著更清楚的認(rèn)識，這顯然更有利于財政風(fēng)險的防范和控制。對既有的政府負(fù)債規(guī)模來說，放開地方公債制度非但沒有增大財政風(fēng)險，反之，更有利于既有財政風(fēng)險的防范。
償還能力有保障
問：如何保障地方政府的償還能力？
王朝才：事實上，地方公債只要使用得當(dāng)，調(diào)控有力，其效用是能夠得到充分發(fā)揮的，也就是說，其償還能力是很有保障的：第一，我國地方公債的發(fā)行應(yīng)在中央政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行，包括發(fā)債時間、發(fā)債規(guī)模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。這是因為中央政府對地方各城市的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢有著更科學(xué)、全盤的認(rèn)識，對全國的大局也能夠充分的把握，且中央政府有著多年的發(fā)行國債的經(jīng)驗，這樣可以有效防止地方公債在金融秩序、償還能力等方面的風(fēng)險；第二，地方公債的發(fā)行使得地方政府的顯性債務(wù)顯著增加，且地方公債資金的使用會受到債券認(rèn)購者的種種監(jiān)督，再加上待地方公債發(fā)行時的相關(guān)監(jiān)管制度的確立和完善等，這些對保證債券資金的使用效率會起到很大的促進(jìn)作用；第三，我國已實行多年的國債轉(zhuǎn)貸政策使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經(jīng)驗，這也很有利于提高地方公債資金的使用效率。因此，可以說，在地方公債制度放開后，即使地方政府的負(fù)債規(guī)模有所增大，但其財政風(fēng)險還是易于有效避免的。
發(fā)債權(quán)不應(yīng)嫌貧愛富
問：你認(rèn)為，我國該如何選擇發(fā)債主體？是不是該有選擇地賦予發(fā)債權(quán)？
王朝才：我認(rèn)為，在發(fā)債權(quán)的選擇上不應(yīng)有“嫌貧愛富”的觀念。落后地區(qū)雖然在債務(wù)償還能力上與發(fā)達(dá)地區(qū)存在著明顯的差距，但是從公共財政的角度來看，發(fā)債權(quán)也應(yīng)是其應(yīng)有的權(quán)力；再者，擁有發(fā)債權(quán)力和實際進(jìn)行發(fā)債并不總是同一的，特別是發(fā)債規(guī)?；究偸窃谧兓?。地方政府擁有發(fā)債權(quán)并不意味著就一定可以發(fā)債，只有在條件成熟時方能發(fā)債，而且其發(fā)債規(guī)模也是根據(jù)當(dāng)?shù)氐某鞘邪l(fā)展需要和經(jīng)濟(jì)狀況等眾多因素確定的。從這種意義上說，和“有選擇地賦予發(fā)債權(quán)”在邏輯上也是同一的。
預(yù)算法將作相應(yīng)修改
問：我國《預(yù)算法》已明確規(guī)定，“除中央和國務(wù)院有特別規(guī)定外，地方政府不得自行發(fā)行公債?！蹦敲?，如果允許地方政府發(fā)行債券的話，相關(guān)制度還要作如何完善和規(guī)范呢？
王朝才：很明顯，如果要允許地方政府發(fā)債，這款規(guī)定需要做相應(yīng)的修改。在《預(yù)算法》修改之前，應(yīng)對地方政府的職能作進(jìn)一步的規(guī)范和完善。地方政府應(yīng)從一般競爭性領(lǐng)域退出而只在市場失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用即只提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是由于地方政府的事權(quán)劃分尚未最后明確和規(guī)范，有很多領(lǐng)域仍處于模糊狀態(tài)。如果在這些方面不進(jìn)行規(guī)范，地方政府一旦取得發(fā)債權(quán)，極有可能將債券資金用于這些收益并不確定的競爭性項目的投資中，這無疑會增大地方政府甚至是中央政府的財政風(fēng)險，在這種情況下，很顯然是不能賦予地方政府發(fā)債權(quán)的。因此，當(dāng)前最要緊也是最根本的任務(wù)應(yīng)是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求對地方政府的事權(quán)進(jìn)行科學(xué)、明確的界定，理順地方政府的公共管理職能，在此基礎(chǔ)上再對預(yù)算法作出相應(yīng)的修改以賦予地方政府發(fā)債權(quán)才是可行的。（王明峰）
