最近，黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，果斷決策，要求各地從實(shí)際出發(fā)，適當(dāng)提高城市居民最低生活保障對(duì)象補(bǔ)助水平。這是黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)收入分配制度改革，著力提高城市低收入人員收入和生活水平的重大舉措，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，使社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果的具體措施，對(duì)進(jìn)一步完善城市低保制度和切實(shí)解決困難群眾的基本生活保障問(wèn)題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
一、城市低保制度已進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期
黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)十分重視困難群眾的生產(chǎn)生活問(wèn)題。1997年，在總結(jié)上海等城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，決定在全國(guó)范圍內(nèi)建立城市低保制度。1999年，國(guó)家決定城市低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高30%之后，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，對(duì)城市低保制度進(jìn)行了規(guī)范和完善，規(guī)定凡持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，其共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。
近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)有關(guān)方面的共同努力，城市低保制度從無(wú)到有，法規(guī)制度、管理體制和工作機(jī)制不斷加強(qiáng)，目前在全國(guó)范圍內(nèi)已形成了比較完備的城市低保制度體系。保障對(duì)象大幅增加，低保對(duì)象人數(shù)從2000年的400多萬(wàn)人增加到2005年的2200多萬(wàn)人，5年間增長(zhǎng)了4倍多，目前全國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，低保對(duì)象人數(shù)基本趨于穩(wěn)定。保障資金成倍增長(zhǎng)，僅中央財(cái)政低保補(bǔ)助資金就從2000年的8億元增加到2005年的112億元，5年間增長(zhǎng)了13倍；地方財(cái)政也相應(yīng)加大了低保資金投入。城市低保在保障城市困難群眾基本生活方面發(fā)揮了“最后一條保障線”和“最后一道社會(huì)安全網(wǎng)”作用的同時(shí)，還帶動(dòng)了廉租房、教育等其他配套救助措施的發(fā)展。低保制度被不少國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者稱為“中國(guó)目前運(yùn)行最好的社會(huì)保障制度”之一。
在充分肯定城市低保制度成績(jī)的同時(shí)，也必須清醒地認(rèn)識(shí)到城市低保制度所面臨的新情況和新要求。近幾年來(lái)，一方面，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的競(jìng)爭(zhēng)特性等多方面的原因，出現(xiàn)了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間和不同社會(huì)群體之間收入差距加大的現(xiàn)象，特別是隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，包括下崗職工、失業(yè)人員在內(nèi)的低收入人員生活比較困難，不利于社會(huì)的和諧和穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快的發(fā)展，人民生活水平總體上不斷提高，“十一五”規(guī)劃又明確提出，加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)，按照以人為本的要求，從解決關(guān)系人民群眾切身利益的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題入手，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果?！肮蚕砀母锇l(fā)展成果”包含不同層次、不同方面的內(nèi)容，如保障社會(huì)成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及在更高層次上提升社會(huì)成員的生活質(zhì)量和發(fā)展水平等。其中，維護(hù)和滿足每個(gè)社會(huì)成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是最基本和最核心的內(nèi)容，這主要通過(guò)建立和完善社會(huì)救助體系加以解決。目前，我國(guó)的城市低保制度基本上屬于被動(dòng)式的社會(huì)救助制度，在調(diào)動(dòng)受助者主動(dòng)脫貧的積極性方面作用發(fā)揮得不夠充分，存在重保障數(shù)量、輕保障質(zhì)量的傾向，在進(jìn)一步完善制度、規(guī)范管理方面還有大量的工作要做。因此，在全國(guó)城市低保已基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，低保對(duì)象人數(shù)基本趨于穩(wěn)定的前提下，必須按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，正確處理好公平與效率、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、保障數(shù)量與保障質(zhì)量的關(guān)系，使城市低保制度在鞏固應(yīng)保盡保成果的同時(shí)，更加注重規(guī)范管理、提高保障質(zhì)量；在改善困難群眾生活狀況，繼續(xù)實(shí)施被動(dòng)救助的同時(shí)，更加積極地促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)就業(yè)；在共享改革發(fā)展成果，逐步提高城市低保補(bǔ)助水平的同時(shí)，更加依靠完善社會(huì)救助體系、實(shí)施分類救助。
總之，積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)城市低保制度由關(guān)注保障數(shù)量向關(guān)注保障質(zhì)量的轉(zhuǎn)型，是一個(gè)復(fù)雜的重大現(xiàn)實(shí)和理論問(wèn)題，直接關(guān)系到低保制度下一步的走向。
二、適當(dāng)提高低保補(bǔ)助水平有利于實(shí)現(xiàn)城市低保制度轉(zhuǎn)型
提高低收入人員收入，改善低收入人員生活，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、社會(huì)不同群體之間的收入差距，既是十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，也是“以人為本”構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的方面。低保對(duì)象作為城市低收入人員的主體，適當(dāng)提高低保補(bǔ)助水平有利于提高其收入水平，改善其生活質(zhì)量，從而有利于實(shí)現(xiàn)低保制度的順利轉(zhuǎn)型。
目前，在低保制度中有兩個(gè)重要指標(biāo)：一是低保標(biāo)準(zhǔn)，二是補(bǔ)助水平。低保標(biāo)準(zhǔn)是政府為保障城市居民最低生活水準(zhǔn)而制定的一種社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，反映了持非農(nóng)業(yè)戶口的共同生活的家庭成員每人每月維持基本生存所需費(fèi)用的水平。低保標(biāo)準(zhǔn)是確定是否能夠享受低保待遇的主要依據(jù)，又稱低保“入門線”。補(bǔ)助水平是當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)與低保對(duì)象家庭人均收入之差，也就是實(shí)際發(fā)給低保對(duì)象的人均低保金數(shù)額。從低保標(biāo)準(zhǔn)與低保補(bǔ)助水平之間的關(guān)系，可以看出低保制度不同于其他社會(huì)保障制度的兩個(gè)特性：一是低保對(duì)象的數(shù)量會(huì)因低保標(biāo)準(zhǔn)的提高而相應(yīng)增加，是變動(dòng)的；而其他社會(huì)保障對(duì)象一般不因保障標(biāo)準(zhǔn)的提高而增加，是固定的。二是低保補(bǔ)助水平會(huì)因低保對(duì)象家庭人均收入的提高而降低，而其他社會(huì)保障對(duì)象的補(bǔ)助水平不因其家庭人均收入的提高而降低。根據(jù)以上情況，我個(gè)人認(rèn)為，正確處理好低保標(biāo)準(zhǔn)與低保補(bǔ)助水平之間的關(guān)系，促進(jìn)低保制度順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)可從以下兩方面入手。
一是按照科學(xué)方法做好低保標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算。1999年月10月1日實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》明確規(guī)定，低保制度實(shí)行屬地管理的原則，低保標(biāo)準(zhǔn)由市(或縣)級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。因此，市(縣)人民政府在確定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要根據(jù)《條例》規(guī)定，先把維持城市居民基本生活的項(xiàng)目確定好，再綜合運(yùn)用市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法等，科學(xué)測(cè)算出維持當(dāng)?shù)鼐用窕旧钏璧馁M(fèi)用。標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不利于切實(shí)保障低保對(duì)象的基本生活，容易出現(xiàn)應(yīng)保未保的現(xiàn)象，從而影響低保制度的有效性；標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，將直接導(dǎo)致低保對(duì)象人數(shù)的不合理增長(zhǎng)，不利于調(diào)動(dòng)人們的就業(yè)積極性，容易出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象，從而影響低保制度的針對(duì)性，同時(shí)也會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于低保標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算與物價(jià)緊密相聯(lián)，如果當(dāng)?shù)匚飪r(jià)保持相對(duì)穩(wěn)定，則亦應(yīng)保持低保標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定。低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整必須按《條例》規(guī)定的程序規(guī)范操作，減少隨意性。低保制度作為一種生存性救助制度，其目標(biāo)在于維持低保對(duì)象的最低需要。除此之外，如果低保對(duì)象在就醫(yī)、住房、子女上學(xué)等方面存在特殊困難，可以通過(guò)其他救助措施予以解決。一味提高低保標(biāo)準(zhǔn)，不僅不能有效解決部分低保家庭存在的突出困難，也會(huì)導(dǎo)致低保對(duì)象人數(shù)和低保支出的大量增加，使地方財(cái)政難以承受，還可能降低低保對(duì)象月人均補(bǔ)助水平，反而影響低保制度的運(yùn)行質(zhì)量。
二是著力推進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。就業(yè)是民生之本，也是最為積極有效的社會(huì)保障。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，低保制度雖不能取代就業(yè)對(duì)改善困難家庭生活狀況的基礎(chǔ)性作用，但是設(shè)計(jì)好低保標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)助水平與最低工資標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)之間的比例關(guān)系，使低保制度與就業(yè)政策有效銜接，則可以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象積極就業(yè)。關(guān)于低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，我一貫主張最低工資標(biāo)準(zhǔn)×2要大于低保標(biāo)準(zhǔn)×3，即在一個(gè)三口之家，能工作的父母所得到的最低工資之和要大于三人都得到的低保金，這樣低保對(duì)象才有就業(yè)的意愿?？紤]到三口之家的低保家庭多數(shù)只有1個(gè)人能就業(yè)，我們可假定平均有1.2人就業(yè)，則最低工資標(biāo)準(zhǔn)×1.2應(yīng)大于低保標(biāo)準(zhǔn)×3，即低保標(biāo)準(zhǔn)占最低工資標(biāo)準(zhǔn)的40%。也有學(xué)者提出“三分之二”遞減率的意見(jiàn)，即失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)占最低工資標(biāo)準(zhǔn)的三分之二，低保標(biāo)準(zhǔn)占失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的三分之二，按此計(jì)算，低保標(biāo)準(zhǔn)占最低工資標(biāo)準(zhǔn)的44%。這樣看來(lái)，低保標(biāo)準(zhǔn)占最低工資標(biāo)準(zhǔn)40%左右可能是比較合適的。
總之，我個(gè)人理解，此次中央出臺(tái)要求各地適當(dāng)提高低保補(bǔ)助水平的政策可以說(shuō)是用心良苦。規(guī)定原則上各地的低保對(duì)象月人均補(bǔ)助水平比2005年有一定幅度的提高，具體調(diào)整辦法，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況合理確定，對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地，中央財(cái)政將適當(dāng)增加補(bǔ)助資金。按此操作，可以使真正需要政府救助的人得到實(shí)惠，有利于低保制度與就業(yè)政策有效銜接，有利于實(shí)現(xiàn)低保制度的順利轉(zhuǎn)型。
三、低保制度將在保障困難群眾基本生活方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用
從總體上看，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的情況下，低保制度總體上將繼續(xù)保持目前穩(wěn)中求進(jìn)的態(tài)勢(shì)，但同時(shí)也必須看到，低保工作在完善制度、規(guī)范管理方面仍存在一定不足，需結(jié)合此次適當(dāng)提高低保補(bǔ)助水平工作切實(shí)加以改進(jìn)。
一是合理確定低保標(biāo)準(zhǔn)，做好低保制度與就業(yè)、再就業(yè)政策的合理銜接。合理確定低保標(biāo)準(zhǔn)是做好低保制度與就業(yè)再就業(yè)政策的合理銜接的關(guān)鍵，要按照《條例》的規(guī)定，適度拉開(kāi)其與最低工資標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)間的距離，保持合理的比例關(guān)系，分清層次，相互銜接，形成合理配套的標(biāo)準(zhǔn)體系，既要切實(shí)保障低保對(duì)象的基本生活，使其能夠共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，更要有利于調(diào)動(dòng)低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力人員就業(yè)的積極性，使其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有根本的保障。
二是完善低保制度建設(shè)，強(qiáng)化低保基礎(chǔ)管理。建立規(guī)范的家庭收入審核機(jī)制，逐步消除“不應(yīng)保而?！焙汀皯?yīng)保未?！钡默F(xiàn)象；加強(qiáng)低保資金管理，確保低保資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性；強(qiáng)化低保動(dòng)態(tài)管理，逐步形成“低保對(duì)象有進(jìn)有出、補(bǔ)助水平有升有降”的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。
三是進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系。進(jìn)一步做好低保制度與其他社會(huì)救助制度的配套銜接，鼓勵(lì)各地積極探索完善社會(huì)救助體系的有效途徑和辦法，形成“救助對(duì)象有分有合、救助辦法各有側(cè)重”的分類救助體系，在鞏固動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保成果的同時(shí)，為完善社會(huì)救助體系做出積極的貢獻(xiàn)。(唐鈞 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院)
