新華社北京６月２４日電（記者 張景勇、鄒聲文、田雨）非典、礦難、井噴、洪水……一次次曾經(jīng)的突發(fā)事件，讓人心有余悸。正因如此，６月２４日，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)首次審議，引起了各界的高度關(guān)注。
“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案提請(qǐng)審議，意味著我國(guó)在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)，也加快了公共管理和社會(huì)治理領(lǐng)域的立法進(jìn)程。”有專家這樣評(píng)價(jià)。
四大問(wèn)題催生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法
一個(gè)個(gè)無(wú)情的數(shù)字牽動(dòng)著人們的心：２００５年，全國(guó)共發(fā)生各類突發(fā)公共事件５４０萬(wàn)起，造成約２０萬(wàn)人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約３２５３億元。
“我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件較多的國(guó)家。各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失?！眹?guó)務(wù)院法制辦公室主任曹康泰坦言。
突發(fā)事件本身固然讓人擔(dān)憂，但更讓人擔(dān)憂的是面對(duì)突如其來(lái)的災(zāi)害驚慌失措，甚至束手無(wú)策。２００３年非典疫情暴發(fā)初期，由于應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備不足，信息渠道不暢，教訓(xùn)可謂深刻。
成功應(yīng)對(duì)禽流感疫情、抗擊云娜臺(tái)風(fēng)、積極組織海上搜救、完善應(yīng)急預(yù)案體系……專家們?cè)诳隙ㄎ覈?guó)近年來(lái)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件成績(jī)的同時(shí)，特別提醒尚且存在四方面的突出問(wèn)題：
——應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任不夠明確，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、靈敏的應(yīng)對(duì)機(jī)制尚未形成。
——一些行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力不強(qiáng)，危機(jī)意識(shí)不高，依法可以采取的應(yīng)急處置措施不夠充分、有力。
——突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等制度、機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致一些突發(fā)事件沒(méi)有得到有效預(yù)防，有的突發(fā)事件引起的社會(huì)危害沒(méi)有得到及時(shí)控制。
——社會(huì)廣泛參與應(yīng)對(duì)工作的機(jī)制還不健全，公眾自救與互救能力不強(qiáng)、危機(jī)意識(shí)有待提高。
盡早制定一部應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件共同行為的法律，已成為社會(huì)各界的共同愿望。
“緊急狀態(tài)法”為何更名為“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”
突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法曾經(jīng)以緊急狀態(tài)法的名稱列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，本次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)，名稱變成了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。這一改變有什么含義？
所謂突發(fā)事件，是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。根據(jù)社會(huì)危害程序、影響范圍等因素，可分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。
根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案的規(guī)定，突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)適用突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。
參與草案起草的法學(xué)專家于安表示，現(xiàn)在的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案著眼于集中規(guī)范普通的應(yīng)急管理?！案鶕?jù)這幾年發(fā)生的突發(fā)事件判斷，絕大多數(shù)可以在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的適用范圍內(nèi)解決?！?/p>
“憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)是應(yīng)對(duì)最高程度的社會(huì)危險(xiǎn)和威脅時(shí)采取的特別手段，前提是非常嚴(yán)格的，實(shí)踐中很少適用?！眹?guó)務(wù)院法制辦一位參與起草工作的專家說(shuō)，“從其他國(guó)家看，情況也是如此”。
有鑒于此，草案規(guī)定，發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。
強(qiáng)化問(wèn)責(zé)：處置不當(dāng)后果嚴(yán)重者將負(fù)法律責(zé)任
２００３年１２月２３日，重慶開(kāi)縣天然氣井發(fā)生特大井噴事故導(dǎo)致２４３人死亡，信息不暢、應(yīng)對(duì)不及時(shí)是主要原因；２００６年３月２５日，開(kāi)縣再次發(fā)生天然氣泄漏，由于當(dāng)?shù)丶皶r(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，萬(wàn)余名群眾緊急轉(zhuǎn)移，沒(méi)有出現(xiàn)人員傷亡。
類似的事故，不同的結(jié)果。實(shí)踐證明，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，關(guān)鍵是要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、綜合協(xié)調(diào)的突發(fā)事件管理體制。
在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法草案明確了各級(jí)政府應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的責(zé)任，對(duì)不同級(jí)別、不同種類和不同嚴(yán)重程度的突發(fā)事件進(jìn)行處置的主體、權(quán)限都作了規(guī)定。
對(duì)于政府和有關(guān)部門(mén)沒(méi)有采取預(yù)防措施、導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)事件的，或未按規(guī)定及時(shí)采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當(dāng)、造成嚴(yán)重后果的情況，草案都規(guī)定了明確的法律責(zé)任。直接負(fù)責(zé)人可能受到撤職或者開(kāi)除等行政處分，有的還要被追究刑事責(zé)任。
應(yīng)對(duì)突發(fā)事件重在“預(yù)” 將分四級(jí)發(fā)布警報(bào)
２００１年１２月７日傍晚，一場(chǎng)不算太大的雪讓首都北京的交通近于癱瘓，集中暴露出我國(guó)許多城市應(yīng)急管理中沒(méi)有預(yù)案、沒(méi)有預(yù)警的問(wèn)題。
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。預(yù)防、預(yù)警可以說(shuō)是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基礎(chǔ)和前提。有關(guān)專家表示，“在一定程度上，預(yù)防是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最重要的階段，因?yàn)檎畱?yīng)急管理的目的就是‘用小錢防病，而不是用大錢治病’”。
目前，草案對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警都作了詳細(xì)規(guī)定：
——縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)；所有單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項(xiàng)安全防范措施的落實(shí)情況；國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)；國(guó)家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度。
——按照發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度，突發(fā)事件分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別。
——縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定確定預(yù)警級(jí)別，發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期。
處置危機(jī)：百姓權(quán)利如何保護(hù)
在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，有一個(gè)沖突我們無(wú)法回避：一方面，為維護(hù)社會(huì)利益，必須實(shí)行權(quán)力的集中，對(duì)公民權(quán)利和自由進(jìn)行一些必要的限制；另一方面，權(quán)力的集中行使，又可能發(fā)生某些行政機(jī)關(guān)及其工作人員濫用權(quán)力、侵犯公民、法人和其他組織權(quán)益的情況。有鑒于此，曹康泰表示，“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法必須對(duì)政府行使處置權(quán)力作出限制和規(guī)范”。
“突發(fā)事件發(fā)生后，保護(hù)人民的生命與財(cái)產(chǎn)安全、救助百姓，是政府的第一要?jiǎng)?wù)?！狈▽W(xué)專家于安認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的立法理念，就是在有效控制危機(jī)，維系社會(huì)共同利益的同時(shí)，盡量將對(duì)公民權(quán)利和自由的影響壓縮到最低的程度。
目前的草案從三個(gè)方面作出規(guī)定，以盡可能保護(hù)百姓權(quán)利，防止行政權(quán)力被濫用：政府為處置突發(fā)事件可以選擇多種措施的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施；為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件征收公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還，不能返還或者財(cái)產(chǎn)被毀損的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償；此外，草案還規(guī)定了公民獲得法律救濟(jì)的渠道。
曹康泰表示，這些規(guī)定“體現(xiàn)了對(duì)公民權(quán)利依法予以限制和保護(hù)相統(tǒng)一的原則”。（完）
