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發(fā)展改革委主任馬凱解讀“十一五”《規(guī)劃綱要》
中央政府門戶網(wǎng)站 www.nakedoat.com   2006年04月7日   來源:求是
開創(chuàng)發(fā)展新局面的戰(zhàn)略部署


——解讀“十一五”《規(guī)劃綱要》
馬  凱

    十屆全國人大四次會議審議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》),是未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖,是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)。《綱要》以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》為依據(jù),貫徹落實(shí)黨的十六大和十六屆五中全會精神,準(zhǔn)確把握國內(nèi)外形勢,提出了符合我國國情、順應(yīng)時代要求、凝聚人民意志的指導(dǎo)原則、發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。有效實(shí)施并完成《綱要》提出的目標(biāo)和任務(wù),對今后五年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道、走上社會和諧之路,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo),具有十分重大的意義。

    一、《綱要》的編制是發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)決策的過程

    黨中央、國務(wù)院高度重視“十一五”規(guī)劃編制工作,提出明確要求,要編制出一個適應(yīng)改革開放新形勢、使人耳目一新的規(guī)劃綱要;要充分聽取各方面意見,使《綱要》的編制過程,成為發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益、科學(xué)決策的過程,成為集中民智、反映民意、凝聚民力的過程。在繼承以往規(guī)劃編制中有益做法的同時,創(chuàng)新性地開展了一系列活動:首次采取面向社會公開招標(biāo)方式對“十一五”規(guī)劃涉及的重大課題深入研究;請全國人民為“十一五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策,5000多普通百姓提出了許多真知灼見,不少建議被吸收到《綱要》中;全國人大、全國政協(xié)組織開展了一系列專題調(diào)研,并首次在人大會議召開之前組織全國人大代表提前審議;溫家寶總理親自主持召開了經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家和農(nóng)民代表、科教文衛(wèi)體和民主黨派四個座談會聽取對《綱要》的意見;經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立了專門為“十一五”規(guī)劃《綱要》提供咨詢論證的專家委員會,形成的專家論證報(bào)告隨同《綱要》一起報(bào)送全國人大,這也是我國規(guī)劃編制歷史上的第一次。

    《綱要》反映了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和改革開放新形勢的要求,總體上體現(xiàn)了宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性。對主要依靠市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,主要明確發(fā)展方向和政策導(dǎo)向,政府要創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,使市場主體的行為方向盡可能與國家期望的方向相一致;在公共服務(wù)等政府履行職責(zé)的領(lǐng)域,提出的任務(wù)和目標(biāo)又具有約束性,政府要運(yùn)用公共資源全力完成。

    二、《綱要》的指導(dǎo)原則和發(fā)展目標(biāo)

    《綱要》對“十五”時期的發(fā)展作出了兩個基本判斷,即“十五”時期是不平凡的五年;面向未來我們站在一個新的歷史起點(diǎn)上。其所以得出這兩個判斷,一是“十五”期間我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境紛繁復(fù)雜,形勢跌宕起伏,我們有效應(yīng)對和化解了各種挑戰(zhàn)與矛盾,取得了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新勝利;二是“十五”計(jì)劃確定的主要目標(biāo)提前完成,我國綜合國力明顯增強(qiáng),人民生活明顯改善,國際地位明顯提高;三是黨中央提出了樹立科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略思想,這不僅對當(dāng)前,而且對中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展都具有深遠(yuǎn)的意義。

    《綱要》明確指出,“十一五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,具有承前啟后的歷史地位,既面臨難得機(jī)遇,也存在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

    《綱要》全面分析了我國保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧進(jìn)步的有利條件:消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化發(fā)展等趨勢,將為我國的發(fā)展提供巨大的市場空間;勞動力、國民儲蓄、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套能力、科技教育的基礎(chǔ)等,為我國的發(fā)展提供了供給方面的有利條件;我國社會政治保持長期穩(wěn)定,改革向縱深推進(jìn),國際環(huán)境總體穩(wěn)定等,也為我國的發(fā)展提供了動力或保障。

    《綱要》分三個層面,特別強(qiáng)調(diào)了面臨的困難和問題。一是制約我國發(fā)展的一些長期性深層次矛盾,如生產(chǎn)力還不發(fā)達(dá),資源相對不足,生態(tài)環(huán)境比較脆弱,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理,解決“三農(nóng)”問題任務(wù)相當(dāng)艱巨,就業(yè)壓力較大,科技自主創(chuàng)新能力不強(qiáng),影響發(fā)展的體制機(jī)制障礙亟待解決。這些問題,不是一個或兩個五年規(guī)劃就能解決的,但“十一五”時期必須取得階段性進(jìn)展。二是“十五”時期在快速發(fā)展中又出現(xiàn)了一些突出問題,如投資和消費(fèi)關(guān)系不協(xié)調(diào),部分行業(yè)盲目擴(kuò)張、產(chǎn)能過剩,經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變緩慢,能源資源消耗過大,環(huán)境污染加劇,城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和部分社會成員之間收入差距繼續(xù)擴(kuò)大,社會事業(yè)發(fā)展仍然滯后,影響社會穩(wěn)定的因素還較多等。這些問題,是“十一五”必須著力解決的。三是國際環(huán)境復(fù)雜多變,對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和安全提出了新的挑戰(zhàn)。

    《綱要》貫穿“一條紅線”的指導(dǎo)思想,堅(jiān)持“六個必須”的指導(dǎo)原則。

    “一條紅線”,就是要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局,把科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵和要求,全面貫徹落實(shí)到發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)、政策措施和重大工程等各個方面。

    “六個必須”,是《建議》提出的重要原則。要切實(shí)使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展的軌道,必須保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,必須提高自主創(chuàng)新能力,必須促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,必須加強(qiáng)和諧社會建設(shè),必須不斷深化改革開放。

    為了切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,并真正做到“六個必須”,《綱要》提出了“六個立足”,進(jìn)一步回答要什么樣的增長、靠什么增長和怎樣增長的問題,以進(jìn)一步調(diào)整推動發(fā)展的思路,轉(zhuǎn)變推動發(fā)展的方式,明確推動發(fā)展的政策導(dǎo)向。一是立足擴(kuò)大國內(nèi)需求推動發(fā)展,把擴(kuò)大國內(nèi)需求特別是消費(fèi)需求作為基本立足點(diǎn),促使經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠投資和出口拉動,向消費(fèi)與投資、內(nèi)需與外需協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變。二是立足優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推動發(fā)展,把調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為主線,促使經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠工業(yè)帶動和數(shù)量擴(kuò)張帶動,向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級帶動轉(zhuǎn)變。三是立足節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境推動發(fā)展,把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式根本轉(zhuǎn)變作為著力點(diǎn),促使經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠增加資源投入帶動,向主要依靠提高資源利用效率帶動轉(zhuǎn)變。四是立足增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力推動發(fā)展,把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略,促使經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠資金和物質(zhì)要素投入帶動,向主要依靠科技進(jìn)步和人力資本帶動轉(zhuǎn)變。五是立足深化改革開放推動發(fā)展,把改革開放作為動力,促使經(jīng)濟(jì)增長由某些領(lǐng)域相當(dāng)程度上依靠行政干預(yù)推動,向在國家宏觀調(diào)控下更大程度發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變。六是立足以人為本推動發(fā)展,把提高人民生活水平作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),促使發(fā)展由偏重于增加物質(zhì)財(cái)富,向更加注重促進(jìn)人的全面發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

    綜合考慮未來五年我國所處發(fā)展階段、發(fā)展趨勢、發(fā)展條件和面臨的矛盾與挑戰(zhàn),根據(jù)實(shí)現(xiàn)又快又好發(fā)展的基本要求,并與全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)相銜接,《綱要》提出了9個方面的目標(biāo)及39個量化指標(biāo)?!毒V要》緊扣科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的主題,在規(guī)劃指標(biāo)的選擇上,突出了人文和社會的,城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的,結(jié)構(gòu)優(yōu)化和投入效益的,保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境的,公共事業(yè)和公共服務(wù)的指標(biāo)。22個主要指標(biāo)中,反映經(jīng)濟(jì)增長的只有兩個,反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有4個,反映人口資源環(huán)境的有8個,反映公共服務(wù)和人民生活的有8個。

    《綱要》將規(guī)劃指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩種不同的屬性,既充分體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃的特點(diǎn),又強(qiáng)化了政府在公共服務(wù)和涉及公共利益領(lǐng)域的職責(zé)。預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo),主要依靠市場主體的自主行為實(shí)現(xiàn),政府要通過創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境,并適時調(diào)整宏觀調(diào)控的方向和力度,綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)社會資源配置,努力爭取實(shí)現(xiàn)。約束性指標(biāo)是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了政府責(zé)任的指標(biāo),是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸c中央政府有關(guān)部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量,確保實(shí)現(xiàn)。同時,《綱要》提出,約束性指標(biāo)要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)和績效考核,其中耕地保有量、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標(biāo),還要分解落實(shí)到各省、自治區(qū)、直轄市。這樣,才能有效地引導(dǎo)各級地方政府不僅注重經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo),更要注重能耗、耕地、排污等資源環(huán)境方面的指標(biāo)。

    三、關(guān)于戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù)

    《綱要》提出了“十一五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要任務(wù),指明了實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)要堅(jiān)持的基本方針以及新思想、新思路、新舉措。

    建設(shè)社會主義新農(nóng)村。全面建設(shè)小康社會最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村,《綱要》把解決好“三農(nóng)”問題放在了各項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)的首位,提出要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本方略,在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時,扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。這體現(xiàn)了新階段采取堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本方略,把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力放在首位,著力改善農(nóng)村面貌和擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)等措施,來破解“三農(nóng)”問題的新思路、新舉措。

    推進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。實(shí)現(xiàn)工業(yè)化仍然是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的歷史性任務(wù),但推進(jìn)工業(yè)化的重點(diǎn)必須實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)移,要從量的擴(kuò)張為主,向質(zhì)的提高和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級轉(zhuǎn)變?!毒V要》針對工業(yè)大而不強(qiáng)的突出問題,提出要堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路,堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為主體,把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為中心環(huán)節(jié),繼續(xù)發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢,調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局,提升整體技術(shù)水平和綜合競爭力,促進(jìn)工業(yè)由大變強(qiáng)。

    加快發(fā)展服務(wù)業(yè)。發(fā)展服務(wù)業(yè),提高服務(wù)業(yè)的比重和水平,既是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、走新型工業(yè)化道路的應(yīng)有之義,也是當(dāng)前降低能源資源消耗,減少交易成本,提高經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì),擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)就業(yè)的迫切需要。針對我國服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的問題,《綱要》把加快發(fā)展服務(wù)業(yè)放在突出位置,獨(dú)立成篇,這是歷次五年規(guī)劃中所沒有的。強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化方向,拓寬領(lǐng)域、擴(kuò)大規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)功能、規(guī)范市場,提高服務(wù)業(yè)的比重和水平。

    促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?!毒V要》提出要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力,按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求,逐步形成主體功能定位清晰,東中西良性互動,公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。這打破了長期以來把做大一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量作為出發(fā)點(diǎn)和唯一目標(biāo)來縮小地區(qū)差距的觀念,體現(xiàn)了以人為本謀發(fā)展的理念,明確了縮小地區(qū)差距的導(dǎo)向,主要不是縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)總量的差距,而是要縮小地區(qū)間公共服務(wù)和生活水平的差距。

    建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。《綱要》從我國資源相對不足、生態(tài)環(huán)境脆弱的基本國情,以及資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾已成為現(xiàn)階段我國現(xiàn)代化建設(shè)主要矛盾之一出發(fā),提出要落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策,建設(shè)低投入、高產(chǎn)出,低消耗、少排放,能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。體現(xiàn)了在資源利用與資源節(jié)約上,要向節(jié)約為主轉(zhuǎn)變;在生態(tài)事前保護(hù)與事后建設(shè)上,要向事前保護(hù)為主轉(zhuǎn)變;在污染治理與污染預(yù)防上,要向預(yù)防為主轉(zhuǎn)變的新思路,反映了在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與尊重自然規(guī)律方面認(rèn)識上的深化。

    實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略。當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越呈現(xiàn)主要由資本、自然資源和簡單勞動支撐,向主要由知識、技術(shù)、信息、管理和人力資本支撐轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。適應(yīng)這一趨勢,《綱要》把科技、教育發(fā)展放在重要位置。提出要把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要推動力,把發(fā)展教育和培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)人才擺在更加突出的戰(zhàn)略位置,深化體制改革,加大投入,加快科技教育發(fā)展,努力建設(shè)創(chuàng)新型國家和人力資本強(qiáng)國。

    深化體制改革。《綱要》既是發(fā)展的規(guī)劃,也是改革的規(guī)劃,通篇貫徹了深化體制改革的思想。提出要以轉(zhuǎn)變政府職能和深化企業(yè)、財(cái)稅、金融等改革為重點(diǎn),加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。體現(xiàn)了把科學(xué)發(fā)展觀作為推動改革的指導(dǎo)思想,改革的重點(diǎn)要與時俱進(jìn),以及必須全面配套推進(jìn)各項(xiàng)改革的總體思路。

    實(shí)施互利共贏的開放戰(zhàn)略。適應(yīng)對外開放新形勢和統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放的要求,《綱要》立足全球視野,把實(shí)施互利共贏開放戰(zhàn)略上升到統(tǒng)領(lǐng)對外開放的高度。提出要堅(jiān)持對外開放基本國策,在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上參與國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和競爭,更好地促進(jìn)國內(nèi)發(fā)展與改革,切實(shí)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。要加快轉(zhuǎn)變對外貿(mào)易增長方式,促進(jìn)對外貿(mào)易由數(shù)量增加為主向質(zhì)量提高為主轉(zhuǎn)變。要提高利用外資質(zhì)量,把利用外資同提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平結(jié)合起來。

    加強(qiáng)社會主義和諧社會建設(shè)。構(gòu)建社會主義和諧社會,是我們黨從全面建設(shè)小康社會的全局出發(fā),著眼于我國社會結(jié)構(gòu)和社會組織形態(tài)已經(jīng)和正在發(fā)生的深刻變化,提出的又一重大戰(zhàn)略思想和重大任務(wù)。構(gòu)建和諧社會是我們始終追求和長期奮斗的目標(biāo),《綱要》強(qiáng)調(diào),“十一五”時期,要從解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益問題入手,扎實(shí)推進(jìn)和諧社會建設(shè)。這充分體現(xiàn)了更加注重社會發(fā)展,更加注重社會公平,更加注重公共服務(wù)的發(fā)展理念。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體的總體思路出發(fā),《綱要》闡述了加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè),加強(qiáng)社會主義文化建設(shè),加強(qiáng)國防和軍隊(duì)建設(shè)的主要任務(wù)。根據(jù)中央《建議》,《綱要》闡述了保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定、推進(jìn)兩岸關(guān)系發(fā)展和祖國統(tǒng)一大業(yè)的任務(wù)。