全面理解“十一五”的區(qū)域政策
記者：《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》(下文簡稱“十一五”規(guī)劃建議)，把統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為一個必須堅(jiān)持的原則，并專門列出一個部分闡述“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”?？梢妳^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題已經(jīng)成為“十一五”期間的一項(xiàng)重要任務(wù)。各位專家都是長期致力于中國區(qū)域發(fā)展理論與實(shí)踐研究的，有的還是國家“十一五”規(guī)劃專家組的成員，你們認(rèn)為應(yīng)該如何理解“十一五”期間的區(qū)域政策？
杜平：“十一五”規(guī)劃建議中關(guān)于“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的表述有一個很大的變化，我把這種變化歸納為“四個板塊、四類功能區(qū)、四種機(jī)制”。
所謂“四個板塊”，即“十一五”規(guī)劃建議中表述的“繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展”。值得關(guān)注的是，“十一五”規(guī)劃建議明確地提出了西部、東北、中部、東部等區(qū)域的發(fā)展方向和重點(diǎn)，這種變化透出兩種政策導(dǎo)向：一是東部、中部、西部、東北4個區(qū)域都應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，做好自己該做的事情；二是國家繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)政策、資金投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，加大對中西部地區(qū)的支持。
所謂“四類功能區(qū)”，就是“十一五”規(guī)劃建議中表述的“各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，按照?yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評價指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。”我認(rèn)為，按照“優(yōu)先開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”的分類，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位實(shí)施不同的區(qū)域政策，是一個很大的進(jìn)步，表明我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)了從“切塊式”發(fā)展向更加講求科學(xué)性、合理性轉(zhuǎn)化的趨勢。
對于這“四類功能區(qū)”要把握兩點(diǎn)。第一是對各主體功能區(qū)要有不同的評價標(biāo)準(zhǔn)。譬如對禁止開發(fā)的生態(tài)區(qū)就不要把GDP當(dāng)成衡量標(biāo)準(zhǔn)，這樣地區(qū)的GDP可以是零增長甚至負(fù)增長；對于優(yōu)先開發(fā)地區(qū)也不能光看GDP，要考核其人均收入增長。第二是要實(shí)施功能性經(jīng)濟(jì)政策?，F(xiàn)在納入考慮范疇的有財政政策、稅收政策，今后也許還需要納入投資政策。
所謂“四種機(jī)制”，指的是“十一五”規(guī)劃建議中提出“健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制”，并把這種協(xié)調(diào)機(jī)制明確細(xì)分為“市場機(jī)制”、“合作機(jī)制”、“互助機(jī)制”、“扶持機(jī)制”。前三種機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域之間的關(guān)系，是以市場為基礎(chǔ)的，而扶持機(jī)制，則強(qiáng)調(diào)的是“按照公共服務(wù)均等化的要求，加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度”。
總之，“十一五”規(guī)劃建議給我們描述了一個新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略，政策導(dǎo)向，甚至包括國家調(diào)控方式。
楊開忠：“十一五”規(guī)劃建議透露出一個重大的信息，就是我們的區(qū)域政策模式發(fā)生了4個重大轉(zhuǎn)變。
第一個重大轉(zhuǎn)變，是由平衡抑或不平衡的區(qū)域發(fā)展政策向把全國作為一個相互聯(lián)系、相互依賴的整體進(jìn)行統(tǒng)籌的一體化的區(qū)域發(fā)展政策的轉(zhuǎn)變。
一方面，隨著全國統(tǒng)一的交通運(yùn)輸體系發(fā)展和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國地區(qū)之間的投資、生產(chǎn)、貿(mào)易、消費(fèi)聯(lián)系越來越強(qiáng)了，一個地區(qū)的興衰越來越直接或間接地、較大規(guī)模地影響別的地方發(fā)展；這為區(qū)域政策轉(zhuǎn)向把全國作為一個統(tǒng)一的多區(qū)域整體進(jìn)行統(tǒng)籌提供了客觀的生產(chǎn)力條件和要求；另一方面，市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步建立健全，也需要進(jìn)一步打破區(qū)域壁壘，把一體化作為區(qū)域政策的基礎(chǔ)，這為區(qū)域政策轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌的一體化區(qū)域政策提供了體制條件和要求。因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策從傳統(tǒng)的平衡抑或不平衡模式轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌的一體化模式是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求。這個轉(zhuǎn)變不僅表現(xiàn)在提出必須促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而且突出表現(xiàn)在“十一五”規(guī)劃建議提出的“四種機(jī)制”，首先最重要的是全國統(tǒng)一的市場機(jī)制，然后是區(qū)域合作機(jī)制和互助機(jī)制，以及扶持機(jī)制。如果說扶持機(jī)制在資源配置上帶有一定平衡導(dǎo)向的話，其他三種機(jī)制，都是推動全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的，以最大限度地發(fā)揮各個地方的優(yōu)勢。
第二個重大轉(zhuǎn)變，是由過去的重在地區(qū)之間資源配置的區(qū)域政策轉(zhuǎn)向重在培育區(qū)域競爭優(yōu)勢。如何提升區(qū)域競爭力不僅成為區(qū)域發(fā)展的頭等大事，而且也成為提升國家國際競爭力的重大問題。為了適應(yīng)和駕馭這種趨勢，我國區(qū)域政策轉(zhuǎn)向了著力培育和提升各個區(qū)域競爭力。因此，“十一五”規(guī)劃建議提出堅(jiān)持推進(jìn)西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)、促進(jìn)中部崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。
第三，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)的區(qū)域政策?！笆晃濉币?guī)劃建議從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，提出了空間成長管理思路，具體表現(xiàn)為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能不同的區(qū)域劃分取向。這是一個重大創(chuàng)新?？梢灶A(yù)見，下一步就是要沿著“定區(qū)位、定性質(zhì)、定規(guī)模、定時序”四個方向來深化落實(shí)。這牽扯到一系列的問題，關(guān)鍵是空間尺度的選擇。如果我們把這四個方向深化落實(shí)了，我們注重空間成長管理的新的區(qū)域政策，就能夠真正發(fā)揮它的效用。
第四，從單純側(cè)重陸地向陸地和海洋協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域政策轉(zhuǎn)變擴(kuò)展?！笆晃濉币?guī)劃建議在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，明確提出“積極發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”。這標(biāo)志著我國開始把海洋納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體格局當(dāng)中。
“十一五”區(qū)域發(fā)展有哪些趨勢
記者：“十一五”規(guī)劃建議如此重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)，的確令人振奮。我們的記者在各地采訪，也充分感受到各地跨區(qū)域的合作熱情。那么，在“十一五”期間，我們的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會出現(xiàn)哪些新的變化和趨勢？
魏后凱：我們有一個預(yù)測，“十一五”期間區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展會出現(xiàn)五大趨勢。
第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展會不斷加快，會出現(xiàn)一些大都市圈。在這個基礎(chǔ)上，未來區(qū)域間的競爭，不是單個城市的競爭，而是以都市圈為基礎(chǔ)的區(qū)域間的整體競爭。
第二，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會進(jìn)一步加快。國際產(chǎn)業(yè)鏈向中國轉(zhuǎn)移，由過去轉(zhuǎn)移加工制造業(yè)，到現(xiàn)在轉(zhuǎn)移公司總部、市場營銷機(jī)構(gòu)、營運(yùn)中心等整個產(chǎn)業(yè)鏈。在這種背景下國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也會加快。
第三，產(chǎn)業(yè)的集群化也會加快?，F(xiàn)在很多地區(qū)，都在重視產(chǎn)業(yè)集群，區(qū)域經(jīng)濟(jì)可能會出現(xiàn)一種特色發(fā)展的趨勢。
第四，會出現(xiàn)一些新型的產(chǎn)業(yè)分工。
過去我們的產(chǎn)業(yè)分工，比如西部發(fā)展農(nóng)業(yè)，東部發(fā)展工業(yè)，這是地域之間的分工。后來，發(fā)展到每一個地區(qū)都在發(fā)展相同的產(chǎn)業(yè)，但發(fā)展的產(chǎn)品不一樣。這是產(chǎn)品之間的分工?，F(xiàn)在出現(xiàn)一個新的態(tài)勢，大家都在發(fā)展同一個產(chǎn)品，但是產(chǎn)業(yè)鏈的階段不一樣，比如長江三角洲，公司總部、運(yùn)營中心在上海，一般的加工制造，可能會擴(kuò)散到周邊地區(qū)去了，零部件，又在另外一個地區(qū)，按照產(chǎn)業(yè)鏈的不同階段進(jìn)行分工。也就是說，我們產(chǎn)業(yè)發(fā)展在空間上是分離的。最后因?yàn)楣究偛俊a(chǎn)品研發(fā)、市場營銷集中在大城市，會形成一些區(qū)域管理控制中心。
第五，各類開發(fā)區(qū)會呈現(xiàn)出一種融合的趨勢。
張可云：“十一五”區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)，從全局的角度來看，是新一輪的區(qū)域合作。
這次新一輪的區(qū)域合作，是從上個世紀(jì)90年代后期開始活躍起來的。與上個世紀(jì)80年代相比，新一輪區(qū)域合作從各地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)主導(dǎo)。
在這種形勢下，各地方政府該怎么調(diào)整自己的定位？實(shí)際上是一個機(jī)制創(chuàng)新問題。在新一輪的區(qū)域合作中，各地方政府要為企業(yè)跨區(qū)域的活動創(chuàng)造條件。
目前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律已經(jīng)初步顯現(xiàn)。東西部互動的格局已經(jīng)逐步形成，東部向中西部進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中西部吸納東部轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)。根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)，中國的發(fā)達(dá)省份人均GDP達(dá)到5000到6000美元后，必須調(diào)整內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，現(xiàn)在，東部已經(jīng)產(chǎn)生了這種推力，而西部地區(qū)經(jīng)過十多年的準(zhǔn)備，也已經(jīng)具備了吸收能力。
今后，西部的發(fā)展會加速，大開發(fā)的基礎(chǔ)條件已經(jīng)有了很大的改善，還有很多待開發(fā)的特色資源。經(jīng)過多年的準(zhǔn)備，西部一些地區(qū)已經(jīng)具備了一種超常規(guī)發(fā)展的合力。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的抓手是什么
記者：“十一五”規(guī)劃建議提出，“必須促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。把落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和推進(jìn)城鎮(zhèn)化、建設(shè)社會主義新農(nóng)村結(jié)合起來，這是一個新的思路。那么，在這個思路下面，我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的抓手是什么？
戴均良：我們在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，要統(tǒng)籌推進(jìn)城市化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村?！笆晃濉币?guī)劃建議把推進(jìn)城鎮(zhèn)化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村聯(lián)系起來考慮是個大飛躍。
全面建設(shè)小康社會，難點(diǎn)在農(nóng)村和西部地區(qū)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。農(nóng)村的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是中國現(xiàn)代化建設(shè)全局的一個重要部分，也是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的保證。只有農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)保持相應(yīng)水平，保持良好的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化才能得以持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。如果農(nóng)村的建設(shè)跟不上，不僅不符合黨的宗旨和全面建設(shè)小康社會的要求，而且在客觀上也不利于經(jīng)濟(jì)全局的發(fā)展和穩(wěn)定。
農(nóng)村的發(fā)展必須跟上城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐，不能過于滯后。而且，我們已到了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”兩個趨向的階段。在城市化、工業(yè)化的中后期階段，世界的規(guī)律都是如此，中國也開始了這個階段。
在城鎮(zhèn)化過程中，要按新的城市化的原則推進(jìn)。最近，中央提出了“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。過去有人曾經(jīng)提出要限制大城市發(fā)展，但中國不發(fā)展大城市、特大城市，不符合集約發(fā)展的要求。因?yàn)槲覀內(nèi)丝谔?，沒有中心城市的帶動，區(qū)域經(jīng)濟(jì)就發(fā)展不起來。目前的現(xiàn)狀是，除珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)的一些大城市外，中西部的城市都存在城市功能不足、發(fā)展規(guī)模不大、輻射功能不強(qiáng)的問題。
集約發(fā)展也是世界一些國家的成功經(jīng)驗(yàn)，日本、美國、英國、韓國、澳大利亞等國家，幾大城市群集聚了全國60%—70%的人口和經(jīng)濟(jì)總量。集約出效益，集約出競爭力，集約出活力。
努力做大城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模。從國情來講，必須搞好行政中心城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。省會城市經(jīng)濟(jì)、市府經(jīng)濟(jì)、縣城經(jīng)濟(jì)，這是三個層次。如果統(tǒng)計(jì)一下省會經(jīng)濟(jì)、市府經(jīng)濟(jì)、縣城經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，占全國經(jīng)濟(jì)總量大概在70%—80%以上。我國有地級建制幾百個，縣和縣級市2000余個。如果把這些中心城市建設(shè)好了，整個國家城鎮(zhèn)體系的骨干就有了，支柱也有了。
現(xiàn)在的不足是縣級市數(shù)量太少，地級市的功能較弱，一個地級市一般都是幾百萬人口、幾萬平方公里的區(qū)域中心城市，但大多數(shù)地級市的區(qū)域輻射帶動功能很不夠。有很多地級市，只有一個市轄區(qū)，人口也就是四五十萬，有的只有二三十萬，很難發(fā)揮經(jīng)濟(jì)輻射作用。
行政區(qū)劃調(diào)整要盡力為中心城市發(fā)展、地一級中心城市發(fā)展創(chuàng)造體制條件。
縣級城市現(xiàn)在發(fā)展還很不夠。從集約發(fā)展的要求考慮，我們應(yīng)引導(dǎo)中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)向小城市發(fā)展，適度增加一些縣級城市。目前全國縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度地存在規(guī)模偏小的問題，不符合集約發(fā)展要求。在2000余個縣(市)中，20萬人以下的有300多個，有不少分布在平原地區(qū)。
在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如何發(fā)展城市的帶動作用，尤其是中心城市的帶動作用，是個大的課題。在這方面要有點(diǎn)作為，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會，從體制上創(chuàng)造更好的條件。
楊開忠：城市群和產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的重要抓手。
城市群、產(chǎn)業(yè)群是客觀現(xiàn)象，但又不僅僅是客觀現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)全球化時代，作為客觀現(xiàn)象，你可以看到各種城市群、產(chǎn)業(yè)群或企業(yè)群。因?yàn)闊o論是城市群，還是產(chǎn)業(yè)群，它都能夠比較充分地利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，包括內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)創(chuàng)新。所以世界上經(jīng)濟(jì)最活躍的往往都是一些產(chǎn)業(yè)集群和大都市群。
改革開放以來，我國在相當(dāng)長的一段時期之內(nèi)，都是依靠自然資源和廉價勞動力來獲取競爭優(yōu)勢，這是低成本的競爭優(yōu)勢，是一種資源驅(qū)動型的模式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國內(nèi)市場越來越大、越來越成熟，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到一個報酬遞增驅(qū)動或規(guī)模經(jīng)濟(jì)驅(qū)動階段。
我國已經(jīng)進(jìn)入到一個大都市圈化時代，在未來一段時間內(nèi)，會有越來越多的人口，越來越多的經(jīng)濟(jì)活動向大都市圈集聚。
區(qū)域“自下而上”經(jīng)濟(jì)一體化越來越突出。為什么呢？因?yàn)橹挥袥_破地方之間的壁壘，才能去享受全國這個大市場的規(guī)模效應(yīng)，才能獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)。所以經(jīng)濟(jì)一體化是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段內(nèi)在的、深層次的動力驅(qū)動的，是不可扭轉(zhuǎn)的一種趨勢。
面對這樣的趨勢，從大都市圈的角度來看，怎么辦？
要把都市圈化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略基地。現(xiàn)在北京、上海、成都等大城市在實(shí)行城鄉(xiāng)一體化，包括教育、衛(wèi)生、就業(yè)的一體化。這是我國都市圈化在這個尺度上的具體表現(xiàn)。應(yīng)該因勢利導(dǎo)，積極推進(jìn)。
在這個過程中，農(nóng)村要推進(jìn)四化，一是農(nóng)業(yè)要工業(yè)化；二是農(nóng)民要工人化；三是村落要集中化，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供與村落集中化有機(jī)地結(jié)合起來，以保證這些投入發(fā)揮最大限度的效應(yīng)；四是村組要企業(yè)化。
另一方面，以大都市圈為中心來組織全國性或區(qū)域性一體化的交通體系建設(shè)、統(tǒng)一的要素市場和商品市場體系的建設(shè)，這樣才能發(fā)揮大都市圈的輻射和帶動作用。(肖導(dǎo) 整理)
為什么要明確不同區(qū)域的功能定位
杜平 國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室綜合規(guī)劃組組長
戴均良 民政部區(qū)劃地名司司長
楊開忠 北京大學(xué)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任
魏后凱 中國社會科學(xué)院西部發(fā)展研究中心主任
張可云 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市管理研究所教授
