如果說過去中國改革的推進策略，主要是以經(jīng)濟體制改革為主軸展開，遇到哪方面的障礙，就排除哪方面的障礙，整體上呈現(xiàn)出用經(jīng)濟體制改革帶動其他各項改革的話，那么，未來改革策略的推進，將是以政府自身改革為龍頭，帶動其他改革。
黨的十六屆五中全會通過的關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議，通篇以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，突出了發(fā)展與改革兩個主題。在改革這個主題中，又特別突出了行政體制改革的重要性。如何理解？我認為主要有以下三點。
“定位”未來改革
對于“十一五”規(guī)劃，社會上有很多期待。這個規(guī)劃建議發(fā)表后，也引起各方面廣泛關(guān)注。在我看來，“十一五”規(guī)劃綱要中，首先給未來五年中國現(xiàn)代化進程中的改革定了位：這就是要用發(fā)展和改革來解決我們前進中的各種問題。這意味著，在未來的若干年，中國的改革非但不會停頓，而且改革的力度還會更大。
但是我們也應(yīng)該看到，用發(fā)展和改革解決中國前進中的問題，這里所說的發(fā)展與改革的內(nèi)涵、側(cè)重點等，在一定意義上，與“九五”、“十五”期間有了明顯差別。如果說過去的發(fā)展，更多的是強調(diào)發(fā)展是“硬道理”，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的話，“十一五”期間強調(diào)的發(fā)展，則主要是在科學發(fā)展觀指導下的發(fā)展，也就是規(guī)劃綱要中提出的，“發(fā)展必須是科學發(fā)展，要堅持以人為本，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質(zhì)量，落實‘五個統(tǒng)籌’，把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道?！?/p>
與此同時，我們還注意到，“十一五”規(guī)劃中強調(diào)的改革，也不是一般意義上的改革。規(guī)劃首先對改革發(fā)展的階段作出了明確的判斷，這就是改革進入攻堅階段，難度更大、更艱巨。如果說，改革開放初期的改革，每一項改革政策可能使人們普遍受益的話，改革攻堅階段的改革，將是調(diào)整型的改革：有人受益，有人可能受損。這就無疑增加了改革的難度。其次，盡管改革的風險加大，但是不改革是沒有出路的，中國現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的一些深層次問題，只有通過發(fā)展與改革才能得到有效解決。這就從根本上澄清了社會上一些人對改革產(chǎn)生的不正確的種種疑慮傾向。這樣的定位，對堅定人們對改革的信心，不失時機地推動改革，都將產(chǎn)生深遠的影響。
改革關(guān)鍵在于政府
前不久，國際經(jīng)濟論壇公布了2005-2006年全球競爭力排名，中國意外地由去年的第46位下降到第49位。國際經(jīng)濟論壇所進行的全球競爭力排名，主要設(shè)置了宏觀經(jīng)濟環(huán)境、公共機構(gòu)的質(zhì)量以及科技發(fā)展等三個指標。按照權(quán)威人士對中國競爭力排名下降原因的解釋，中國排名下降的直接原因，主要不是宏觀經(jīng)濟環(huán)境和科技發(fā)展這兩個指標，而是中國公共機構(gòu)的質(zhì)量不高，影響了商業(yè)機構(gòu)在市場中的競爭力。而在前幾年，中國在全球競爭力的最好排名曾經(jīng)達到第33位。中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，而中國競爭力排名卻在下降，不能不引起人們的關(guān)注。這從另一個方面說明，改善我國政府的公共治理，提高公共治理的水平，已經(jīng)是擺在我們面前一項非常緊迫的任務(wù)。
既然推進行政管理體制改革、提高公共治理水平，已經(jīng)成為“十一五”期間我國改革的重中之重，那么，今后中國的改革策略就有可能和以往發(fā)生明顯的變化。如果說過去中國改革的推進策略，主要是以經(jīng)濟體制改革為主軸展開，遇到哪方面的障礙，就排除哪方面的障礙，整體上呈現(xiàn)出用經(jīng)濟體制改革帶動其他各項改革的話。那么，未來改革策略的推進，將是以政府自身改革為龍頭，帶動其他改革。正如建議指出的，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。換句話說，在政府改革成為各方焦點的情況下，如果沒有行政管理體制改革的深入和有效推進，國有企業(yè)改革、金融體制改革、財稅體制改革以及醫(yī)療、教育、社會管理體制改革等，都將難以取得實質(zhì)性的進展。正是從這個意義上，我們說，“十一五”期間，以行政管理體制改革為中心的政府自身改革，推進的力度和進展的程度，將直接影響到其他各項改革的進展。
為深入改革提供條件
“十一五”規(guī)劃提出的行政改革的任務(wù)是多方面的，其中主要包括：繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批；加強社會管理和公共服務(wù)職能，不得直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動；深化政府機構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，理順職責分工，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本；分類推進事業(yè)單位改革；深化投資體制改革，完善投資核準和備案制度，規(guī)范政府投資行為，健全政府投資決策責任制度；加快建設(shè)法治政府，全面推進依法行政，健全科學民主決策機制和行政監(jiān)督機制。這無疑是一個政府管理體制和運行機制的全面改革。
但是，根據(jù)以往的經(jīng)驗，如果政府改革不與重構(gòu)公共服務(wù)體系的事業(yè)單位改革進行整體設(shè)計，如果離開政治體制改革的必要配合，這一改革是很難真正深入下去的。換句話說，行政管理中的一些深層次問題，表面上看，在行政層面，但是靠行政體制改革本身也許很難解決這些問題。
值得關(guān)注的是，在國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的新中國成立以來第一份中國民主政治白皮書中，不僅全面分析介紹了我國民主政治的發(fā)展和現(xiàn)狀，而且提出了要積極穩(wěn)妥地推進中國的政治體制改革的目標，并把完善社會主義民主、法制，改革黨的領(lǐng)導方式、執(zhí)政方式，完善國家的決策機制，改革政府管理體制，改革干部人事制度、司法制度等，都列入其中。在我看來，它有可能使未來我國改革的整體格局發(fā)生重大變化。這就是：積極穩(wěn)妥地繼續(xù)推進政治體制改革，加快行政管理體制改革，重構(gòu)公共服務(wù)體系（事業(yè)單位改革）。如果真正能夠形成這樣一種三位一體的改革態(tài)勢，并進行整體的制度設(shè)計，中國的整個改革事業(yè)必將上一個大臺階，步入一個新的歷史境界。（作者為國家行政學院公共管理教研部教授、北京大學政府管理學院博士生導師、國務(wù)院電子政務(wù)示范工程總體專家組成員）
