主要觀點
在當(dāng)前形勢下，全面深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，解決經(jīng)濟(jì)社會生活中的深層次矛盾和問題、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，不斷提高對外開放水平、增強(qiáng)應(yīng)對國際局勢的能力，都要求把行政管理體制改革放到突出重要的位置上。
加快政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心。要明確界定政府職能，理順政府與企事業(yè)單位和市場中介組織的關(guān)系，積極推進(jìn)相關(guān)配套改革。
圍繞加快政府職能轉(zhuǎn)變這一核心，還應(yīng)積極推進(jìn)行政管理體制其他重要環(huán)節(jié)的改革，主要是進(jìn)一步完善行政管理方式，深化政府機(jī)構(gòu)改革，建立健全科學(xué)決策、民主決策機(jī)制等。
我國改革正處于攻堅階段，行政管理體制改革是改革攻堅的一個主要領(lǐng)域。黨的十六屆五中全會指出：“要著力推進(jìn)行政管理體制改革?！币孕纬尚袨橐?guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制為目標(biāo)，著力推進(jìn)政府行政管理體制改革，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革形勢的新特點新任務(wù)、全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的迫切需要。
加快行政管理體制改革是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵
在當(dāng)前形勢下，全面深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，解決經(jīng)濟(jì)社會生活中的深層次矛盾和問題、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，不斷提高對外開放水平、增強(qiáng)應(yīng)對國際局勢的能力，都要求把行政管理體制改革放到突出重要的位置上。
著力推進(jìn)行政管理體制改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府所擁有的權(quán)力和作為經(jīng)濟(jì)社會管理者所處的特殊位置，決定了政府在改革中的主導(dǎo)地位和政府管理體制對整個經(jīng)濟(jì)體制的特殊制約作用。改革初期，針對國有企業(yè)缺乏自主權(quán)、市場機(jī)制不能發(fā)揮作用等突出的體制問題，改革的重心主要集中在企業(yè)、市場等方面。隨著改革不斷向縱深推進(jìn)，政府行政管理體制改革對其他改革的牽制作用日益明顯地表現(xiàn)出來，加快政府行政管理體制改革已成為全面深化改革的關(guān)鍵。政企不分、政資不分的問題不解決，政府與企業(yè)的行政關(guān)系、資產(chǎn)紐帶直接存在，規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度就不可能完全建立，企業(yè)也難以成為真正的能動性市場主體；行政性壟斷及地區(qū)性封鎖不打破，統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系就不可能最終形成；不理順龐雜、錯位的政府職能，不改變以行政手段為主管理經(jīng)濟(jì)的方式，就不可能建立靈敏有效的宏觀調(diào)控體系，也不可能建立完善的社會保障制度。盡管這些年行政管理體制改革已有一定程度的進(jìn)展，但相對于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求來說還處于滯后狀態(tài)，改革的任務(wù)仍非常艱巨。
著力推進(jìn)行政管理體制改革，是解決我國經(jīng)濟(jì)社會生活中深層次矛盾和問題的根本手段。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會生活中一直存在著投資盲目擴(kuò)張、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、社會事業(yè)發(fā)展不充分等突出矛盾和問題，直接影響國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展與社會和諧進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)社會生活中的突出矛盾和問題之所以長期存在且不斷發(fā)展，根本原因在于體制機(jī)制不順，特別是政府行政管理體制不順。主要是：政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，導(dǎo)致政府管理職能錯位；政企不分、政事不分，導(dǎo)致政府直接干預(yù)國有企事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動和具體業(yè)務(wù)；政績考核體系不科學(xué)、公務(wù)員選拔任用制度不合理，不僅加劇了政企不分，而且導(dǎo)致政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度，并且因此而盲目投資、重復(fù)建設(shè)，實施地區(qū)封鎖和市場分割。因此，要遏制并最終解決經(jīng)濟(jì)社會生活中的深層次矛盾和問題，就必須以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，加快推進(jìn)政府行政管理體制改革。
著力推進(jìn)行政管理體制改革，是全面提高對外開放水平的有效保障。對外開放的廣度、深度、質(zhì)量與水平，都與政府行政管理體制的狀況直接相關(guān)。目前，我國對外開放面臨著新的形勢：一方面，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不斷加快，世界科技迅猛發(fā)展，發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整，以及我國加入世界貿(mào)易組織等，都為我國廣泛參與國際合作和競爭提供了更好的機(jī)遇；另一方面，經(jīng)過多年努力，全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對外開放格局基本形成，外商直接投資規(guī)模已達(dá)到相當(dāng)水平，改善利用外資的質(zhì)量、提高對外開放的水平和爭取國際經(jīng)濟(jì)交往活動的主動性、切實維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，成為我們面臨的重要課題。抓住機(jī)遇，應(yīng)對與化解風(fēng)險，全面提高對外開放水平，迫切要求推進(jìn)政府行政管理體制改革，使政府管理的內(nèi)容、方式及相關(guān)制度與國際通行做法相銜接。只有這樣，我們才能統(tǒng)籌好國內(nèi)發(fā)展和對外開放，增強(qiáng)在不斷擴(kuò)大開放條件下促進(jìn)發(fā)展的能力。
加快政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心
政府行為是否適當(dāng)，取決于政府職能的定位是否準(zhǔn)確；而政府行政管理體制改革的成敗，在很大程度上取決于政府職能轉(zhuǎn)變是否合規(guī)到位。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變是深化政府行政管理體制改革的核心。
加快政府職能轉(zhuǎn)變，重要的是明確界定政府職能?；谡男再|(zhì)、地位，并結(jié)合世界市場經(jīng)濟(jì)運行的實踐經(jīng)驗，社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府所應(yīng)履行的基本職能主要是四個方面，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。所謂政府職能的轉(zhuǎn)變或歸位，就是要使政府從宏觀微觀都管、大事小事都抓轉(zhuǎn)移到主要做好這四個方面的工作，真正承擔(dān)起對這些工作的責(zé)任，從無所不為的全能政府轉(zhuǎn)向為所必為的責(zé)任政府。
加快政府職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是理順政府與企事業(yè)單位和市場中介組織的關(guān)系，實現(xiàn)政企分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開。理順政府與企事業(yè)單位和市場中介組織的關(guān)系，應(yīng)在理順體制機(jī)制上下功夫。直接地看，有兩項改革至關(guān)重要。一是實現(xiàn)政資分開，割斷政府干預(yù)企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營和具體業(yè)務(wù)的資產(chǎn)紐帶。對于理順政府與企事業(yè)單位和市場中介組織的關(guān)系來說，政資分開的內(nèi)涵是雙重的：一方面，應(yīng)把由各級政府代表國家行使出資人職能的國有投資控制在必要范圍內(nèi)，通過“割斷”資產(chǎn)關(guān)系，杜絕政府部門對非國有投資領(lǐng)域的直接干預(yù)。為此，必須完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動的機(jī)制，通過存量調(diào)整和增量傾斜方式，進(jìn)一步推動國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。另一方面，對那些由各級政府代表國家行使出資人職能的國有企事業(yè)單位，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)或運營權(quán)分開，通過“隔斷”資產(chǎn)關(guān)系，防止政府的直接干預(yù)。為此，必須加快推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。對必須采取國有獨資形式或國有資本必須絕對控股的企業(yè)，應(yīng)通過建立特殊形式的董事會或設(shè)立資產(chǎn)經(jīng)營公司等途徑，使政府的出資人職能通過合理的制度構(gòu)架規(guī)范行使。必須分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，在推動社會事業(yè)不斷發(fā)展的同時，把國有投資的事業(yè)單位控制在最必要的范圍內(nèi)。二是加快政府管理法制建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政。通過建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確政府職能，規(guī)范政府行為，強(qiáng)化對政府行為的法律監(jiān)管。在認(rèn)真貫徹《行政許可法》、進(jìn)一步健全行政監(jiān)督法律法規(guī)的同時，調(diào)整對政府行為約束與監(jiān)督的立法角度，即從“禁止性”立法轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸试S性”立法：政府只能做法律法規(guī)允許的事項。與此同時，把法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和群眾監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，多管齊下，促使政府部門的行政行為在正確履行職能的軌道上運行。
加快政府職能轉(zhuǎn)變，還應(yīng)著力推進(jìn)兩個重要方面的改革。一是建立健全科學(xué)的政府績效評價體系，完善公務(wù)員特別是行政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用制度；二是建立有利于政府公正履行職責(zé)的財政保障制度。在合理界定各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制，同時建立正常的行政資金供給機(jī)制，建立有利于充分而公正地履行職責(zé)和抵御腐敗的公務(wù)員薪俸制度。
繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制其他重要環(huán)節(jié)的改革
在著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的同時，還應(yīng)積極推進(jìn)行政管理體制其他重要環(huán)節(jié)的改革，主要包括：
進(jìn)一步完善行政管理方式。完善行政管理方式，在思想上需要進(jìn)一步提高認(rèn)識，特別是正確認(rèn)識政府與企事業(yè)單位的關(guān)系、行政管理方式改革與其他方面改革的關(guān)系。企事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體，企事業(yè)單位的活力是經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步的源泉；政府管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)、調(diào)節(jié)市場活動，是為了給企事業(yè)單位創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。從本質(zhì)上說，政府的調(diào)節(jié)就是服務(wù)。改革的目的，不是取消政府對經(jīng)濟(jì)社會活動的管理與調(diào)節(jié)，而是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，形成以經(jīng)濟(jì)和法律手段調(diào)節(jié)為主、輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)的新型管理調(diào)節(jié)方式。這種新型管理調(diào)節(jié)方式的形成，不僅要立足于在一些重要領(lǐng)域和方面盡可能減少行政手段的運用，而且要努力為經(jīng)濟(jì)和法律手段的調(diào)節(jié)與運用創(chuàng)造必要的條件。為此，應(yīng)著力深化以下幾方面的改革：第一，繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。進(jìn)一步縮小行政審批的范圍，完善行政審批的方式，規(guī)范行政審批的程序。市場主體能夠自主解決和市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項，一律不再納入行政審批的范圍。必要的行政審批，可以上升為法律法規(guī)的應(yīng)盡量通過法律法規(guī)的形式來體現(xiàn)。已取消的行政審批事項，要建立后續(xù)監(jiān)管制度，防止反彈。凡能通過核準(zhǔn)和登記備案方式管理的，一律實行核準(zhǔn)和登記備案制度。審批程序的安排要簡單快捷、公開透明、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，盡量納入法制軌道。需要特別指出的是，投資活動是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的重大活動，而投資審批是各類審批中的關(guān)鍵部分。因而，深化行政審批制度改革必須著力推進(jìn)投資審批制度改革。第二，規(guī)范推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。通過規(guī)范的制度，使企業(yè)既能理性地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，又能對政府的調(diào)節(jié)特別是經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作出靈敏的反應(yīng)。第三，發(fā)展和完善市場中介組織。當(dāng)前應(yīng)著力解決中介組織總體數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)分布不合理以及管理體制、組織形式、運作方式行政色彩濃厚的問題。第四，建立健全市場運行秩序。廢止妨礙公平競爭、設(shè)置行政壁壘、排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)的各種分割市場的規(guī)定，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖；健全市場準(zhǔn)入與退出制度，完善規(guī)范市場主體行為、保護(hù)市場主體權(quán)益的各項法規(guī)；加快建設(shè)企業(yè)和個人信用服務(wù)體系，努力形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用制度；完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系，強(qiáng)化對違法違規(guī)、失信失范行為的處置與懲戒。
深化政府機(jī)構(gòu)改革?？茖W(xué)合理地設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)把握如下要求：一是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本特征是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府主要從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。二是提高黨的執(zhí)政能力的要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作主要是把握方向、謀劃全局、提出戰(zhàn)略、制定政策、推動立法、營造環(huán)境。三是充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的要求?；谶@些要求，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的主要著力點是：第一，進(jìn)一步調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。加強(qiáng)和完善從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會管理的機(jī)構(gòu)，撤銷那些直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動和社會事務(wù)的機(jī)構(gòu)。第二，規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。撤并黨委和政府職責(zé)相同或相近的部門。明確職責(zé)分工，進(jìn)一步整合政府職能部門。第三，理順上下級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理權(quán)責(zé)的劃分，理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障以及工商、質(zhì)檢、國土資源管理等領(lǐng)域的分工和職責(zé)，調(diào)整一些領(lǐng)域中央對地方的垂直管理體制，賦予省及省以下地方政府更多的權(quán)責(zé)。第四，減少行政層級。減少行政層級的改革牽涉面寬、風(fēng)險大，一定要深入研究、科學(xué)決策，并堅持先易后難、逐步推進(jìn)、區(qū)別對待、不斷完善的操作原則。當(dāng)前，可以結(jié)合農(nóng)村稅費改革，進(jìn)一步推進(jìn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)，壓縮部門，精簡人員。
建立健全科學(xué)決策、民主決策機(jī)制。近年來，決策科學(xué)化、民主化的進(jìn)程不斷加快，決策者的民主意識明顯增強(qiáng)，相關(guān)組織體系不斷完善，各項制度逐步健全。但是，決策中仍然存在一些明顯的問題，主要是決策的隨意性較大，民主化程度不夠，透明度不高，責(zé)任機(jī)制不健全。針對這些問題，必須積極采取有效措施，建立健全科學(xué)決策、民主決策機(jī)制。一是建立重大決策的調(diào)查研究制度。對涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大事項的決策，都應(yīng)以充分扎實的調(diào)查研究為基礎(chǔ)。二是完善重大事項集體決策制度。在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大事項一律經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，按少數(shù)服從多數(shù)的原則決定。同時，相應(yīng)明確責(zé)任主體，劃清責(zé)任界限。三是推行重大決策事項公示、聽證制度。四是健全重大事項專家咨詢制度。五是建立健全決策失誤追究制度。在明確界定決策責(zé)任主體和責(zé)任界限的基礎(chǔ)上，推行決策失誤引咎辭職、經(jīng)濟(jì)賠償和刑事處罰制度，嚴(yán)厲懲治決策失誤行為。同時，健全糾錯改正機(jī)制，采取多種方式及時發(fā)現(xiàn)錯誤，通過科學(xué)的程序有效糾正錯誤，預(yù)防和減少決策失誤，把決策失誤造成的損失減少到最低限度。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，要保障決策的科學(xué)化、民主化，除了完善決策的規(guī)則和程序，還要求決策者轉(zhuǎn)變決策觀念，確立群眾觀點和民主意識，不斷提高理論政策水平和專業(yè)知識水平。（范恒山）
