《通知》起草背景和過(guò)程
上世紀(jì)８０年代中期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，亂采濫挖、礦業(yè)權(quán)糾紛在全國(guó)普遍存在，礦業(yè)秩序一度相當(dāng)混亂。礦業(yè)秩序治理整頓便成為當(dāng)時(shí)的一項(xiàng)緊迫而重要的任務(wù)。自１９８２年國(guó)務(wù)院賦予原地礦部以礦產(chǎn)資源行政管理職能和１９８６年《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施以來(lái)，礦業(yè)秩序治理整頓始終是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容而從未間斷。全國(guó)性的治理整頓始于１９９５年１２月對(duì)豫陜兩省交界的小秦嶺金礦區(qū)的礦業(yè)秩序治理整頓，經(jīng)過(guò)先后１９次集中整治才基本完成任務(wù)。特別是１９９５年《國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓礦業(yè)秩序維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的通知》下發(fā)后，一場(chǎng)在國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下、國(guó)務(wù)院地礦行政主管部門(mén)牽頭、地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)共同參與、齊抓共管的大規(guī)模的礦業(yè)秩序治理整頓在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。各級(jí)地方政府和地礦等主管部門(mén)致力于取締非法采礦、炸封礦硐、打擊“礦霸”，原地礦部有關(guān)司局時(shí)常奔波于各個(gè)礦山現(xiàn)場(chǎng)，調(diào)處礦業(yè)權(quán)糾紛，督查整治工作，成了整頓和維護(hù)礦業(yè)秩序的“救火隊(duì)”。
２００１年４月《國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》和１１月《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部〈關(guān)于進(jìn)一步治理整頓礦產(chǎn)資源管理秩序意見(jiàn)〉的通知》下發(fā)后，國(guó)土資源按照“分步實(shí)施、扎實(shí)推進(jìn)”的工作部署，每年都根據(jù)整頓和規(guī)范工作的進(jìn)展情況制定工作安排及方案，確定不同的工作重點(diǎn)，確保治理整頓取得實(shí)效，并切實(shí)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)整治使礦產(chǎn)資源管理工作不斷得到加強(qiáng)，整頓和規(guī)范工作取得了階段性成果。但礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中仍然存在深層次矛盾和問(wèn)題?！ ?#160;
近幾年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，礦產(chǎn)品需求旺盛，價(jià)格大幅增長(zhǎng)，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中各種違法違規(guī)行為出現(xiàn)嚴(yán)重反彈。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中無(wú)證勘查開(kāi)采、越界開(kāi)采和非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)采礦權(quán)等問(wèn)題出現(xiàn)反復(fù)，亂采濫挖和浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境等問(wèn)題在部分地區(qū)還比較嚴(yán)重。特別是一些礦山企業(yè)超能力生產(chǎn)，引發(fā)安全事故；礦山布局不合理、小礦數(shù)量過(guò)多、開(kāi)發(fā)的規(guī)?；?、集約化程度不高；礦產(chǎn)資源宏觀管理能力薄弱，基層監(jiān)管難以到位等，直接影響著礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院十分重視資源供應(yīng)和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理工作，針對(duì)各地非法開(kāi)采、亂采濫挖的群發(fā)性、多發(fā)性問(wèn)題多次作出重要批示，要求堅(jiān)決制止各類(lèi)礦產(chǎn)資源違法行為，整頓和維護(hù)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，并通過(guò)調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系解決深層次的矛盾?！ ?#160;
２００４年１１月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定在全國(guó)范圍內(nèi)全面開(kāi)展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序工作，其后十屆人大三次會(huì)議和中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)均重申和強(qiáng)調(diào)了這一要求。國(guó)土資源部按照胡錦濤總書(shū)記和溫家寶總理的講話精神立即組織起草《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》（代擬稿），先后召開(kāi)５次座談會(huì)，分別聽(tīng)?。箓€(gè)部（委、局）和１１個(gè)?。▍^(qū)、市）人民政府，以及全國(guó)２０個(gè)省（區(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)的意見(jiàn)，反復(fù)修改、數(shù)易其稿。今年７月２６日，由溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)此進(jìn)行專(zhuān)題研究討論，最終于８月１８日正式下發(fā)。
《通知》的重要意義
《通知》提出，整頓礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的各類(lèi)違法違規(guī)行為，規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，建立和維護(hù)良好的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用、確保安全的重要措施，對(duì)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力和全面建設(shè)小康社會(huì)，具有十分重要的意義。從當(dāng)前礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序中存在的突出問(wèn)題和各地的實(shí)際情況看，以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)《全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展以煤炭資源開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)的整頓和規(guī)范工作是完全必要、非常及時(shí)的。
一是我國(guó)的基本國(guó)情和礦產(chǎn)資源供求緊張的趨勢(shì)，決定了必須全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序。
我國(guó)是資源大國(guó)，但由于人口眾多，人均資源占有量只有世界人均占有量的５８％，居世界第５３位；地質(zhì)找礦難度增大；某些礦產(chǎn)供給短缺，有的仍是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”；我國(guó)能源結(jié)構(gòu)不理想，石油、天然氣后備資源嚴(yán)重不足；礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的資源接替也存在不少問(wèn)題，相當(dāng)一部分大中型礦山進(jìn)入中晚期，可采儲(chǔ)量與產(chǎn)量銳減，新增儲(chǔ)量青黃不接，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成很大壓力。此外，我國(guó)資源開(kāi)發(fā)利用效率總體不高，粗放性經(jīng)營(yíng)方式在大量的小礦中普遍存在。我國(guó)能源資源浪費(fèi)消耗極大，每萬(wàn)美元消耗礦產(chǎn)資源是日本的７．１倍、美國(guó)的５．７倍、印度的２．８倍。過(guò)去幾十年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)很大程度上是靠消耗大量物質(zhì)資源實(shí)現(xiàn)的，資源消耗快速增長(zhǎng)，對(duì)國(guó)外依存度不斷增加?！ ?#160;
第二，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，完善市場(chǎng)配置資源機(jī)制，必須整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理?！ ?#160;
礦產(chǎn)資源的有效供給，直接影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)模和運(yùn)行質(zhì)量。近年來(lái)，探礦權(quán)采礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化進(jìn)展迅速，但由于起步晚，現(xiàn)行法律法規(guī)還很不健全，資源管理體制比較落后，資源產(chǎn)權(quán)制度滯后，資源稅費(fèi)制度有改革，制約著礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用和探礦權(quán)采礦權(quán)市場(chǎng)良性發(fā)展。
加入ＷＴＯ后，經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)日趨明顯，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展包括礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用更加緊密地與國(guó)際礦業(yè)相聯(lián)系，傳統(tǒng)的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、增長(zhǎng)方式粗放等問(wèn)題的存在，不可避免地影響到下游產(chǎn)業(yè)和國(guó)際貿(mào)易，亟待通過(guò)深化改革、全面整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序、完善礦產(chǎn)資源管理體制、機(jī)制，更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用?！ ?#160;
第三，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，必須整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理。
我國(guó)目前已成為世界上消費(fèi)煤炭、鋼鐵、銅最多的國(guó)家，也是美國(guó)之后的第二大石油和電力消費(fèi)國(guó)，而我國(guó)人均資源又相對(duì)不足，無(wú)法繼續(xù)支撐高投入、高能耗、高物耗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，再加上局部經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，現(xiàn)實(shí)要求加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理，參與宏觀調(diào)控，以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行?！ ?#160;
中央提出的西部大開(kāi)發(fā)、振興東北和中部崛起的重大戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，都離不開(kāi)礦產(chǎn)資源的合理規(guī)劃與開(kāi)發(fā)利用，只有從體制、機(jī)制、法制上實(shí)施重大調(diào)整和轉(zhuǎn)變，這些地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)才會(huì)得以發(fā)揮，使這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展充滿(mǎn)活力。
《通知》的主要內(nèi)容
《通知》對(duì)多年來(lái)礦業(yè)秩序治理整頓工作予以肯定，同時(shí)指出礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中仍然存在的深層次矛盾和問(wèn)題。為解決當(dāng)前礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中存在的突出問(wèn)題，國(guó)務(wù)院決定全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序。
《通知》全面概括了整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的主要內(nèi)容，即“整頓礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的各類(lèi)違法違規(guī)行為，規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，建立和維護(hù)良好的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序”。提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力和全面建設(shè)小康社會(huì)的高度，強(qiáng)調(diào)了這項(xiàng)工作的極端重要性和必要性，要求各地區(qū)和有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，通過(guò)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序推動(dòng)我國(guó)礦業(yè)走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源利用率高、環(huán)境污染少、安全有保障、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新路子。強(qiáng)調(diào)把全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序作為一項(xiàng)事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略性任務(wù)，抓緊抓好。
《通知》主要分為五個(gè)部分，一是充分認(rèn)識(shí)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的重要意義；二是整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的目標(biāo)；三是整頓礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的主要任務(wù)；四是規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的主要任務(wù)；五是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保整頓和規(guī)范工作順利進(jìn)行，其中規(guī)定了組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、責(zé)任主體、包括工作步驟和時(shí)間要求等。
整頓和規(guī)范工作的主要特點(diǎn)
與以往歷次治理整頓工作相比，全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序具有新的特點(diǎn)，即治亂、治散相結(jié)合，治標(biāo)治本相結(jié)合，在治亂治散的同時(shí)堅(jiān)持標(biāo)本兼治，努力建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)良性運(yùn)行機(jī)制。主要體現(xiàn)為：
一是內(nèi)容全面。此次整頓和規(guī)范工作具有較強(qiáng)的綜合性。不僅要通過(guò)開(kāi)展整頓以“治亂”，而且重在整頓的基礎(chǔ)上規(guī)范礦產(chǎn)資源管理；既要規(guī)范探礦權(quán)人、采礦權(quán)人依法勘查開(kāi)采的行為，又要規(guī)范政府部門(mén)的管理行為；既要解決資源利益分配問(wèn)題，又要解決礦山安全生產(chǎn)和礦山生態(tài)環(huán)境等多方面的問(wèn)題；既要進(jìn)行全面的整頓，又要進(jìn)行煤炭、鎢、錫、銻、稀土、油氣等專(zhuān)項(xiàng)整治。不是單純?yōu)榱私鉀Q面上存在的礦產(chǎn)資源開(kāi)采秩序問(wèn)題，而是集中近三年的時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的全面整頓與專(zhuān)項(xiàng)整治相結(jié)合，涉及礦產(chǎn)資源規(guī)劃、勘查、開(kāi)采各個(gè)環(huán)節(jié)的全面性整頓和規(guī)范行動(dòng)，既要解決面上的問(wèn)題，更著眼于解決礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理中長(zhǎng)期存在卻難以根治的深層次問(wèn)題。
二是強(qiáng)調(diào)依法整頓，嚴(yán)格執(zhí)法。此次整頓和規(guī)范工作突出強(qiáng)調(diào)要依法整頓，這是依法行政在整頓和規(guī)范中的具體體現(xiàn)。要求各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)加大執(zhí)法力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！ ?#160;
三是整頓與規(guī)范工作與礦產(chǎn)資源日常監(jiān)督管理相結(jié)合。此次整頓和規(guī)范工作貫穿和滲透了礦產(chǎn)資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，而且其中不乏體制、機(jī)制和法制創(chuàng)新之舉，不是脫離礦產(chǎn)資源管理工作而單純治理整頓，真正體現(xiàn)出標(biāo)本兼治的原則。
四是既有總體要求又充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。此次全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序，既根據(jù)當(dāng)前礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中存在的突出問(wèn)題統(tǒng)一提出了整頓和規(guī)范兩方面的任務(wù)，又特別注意到各地不同的情況和特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要結(jié)合實(shí)際，按照對(duì)鎢、錫、銻、稀土等保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的專(zhuān)項(xiàng)整治的原則對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)油氣、鐵、石墨、黃金等開(kāi)發(fā)秩序問(wèn)題突出的礦種以及影響鐵路、公路安全的采礦行為實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)整治；以煤炭資源為重點(diǎn)，按照規(guī)?；?、集約化的原則對(duì)各類(lèi)礦山進(jìn)行整合，限期達(dá)到規(guī)定的最低開(kāi)采規(guī)模等。從而避免了過(guò)去那種千篇一律、搞“一刀切”的以形而上學(xué)為指導(dǎo)的僵化的行政管理模式，而使整頓和規(guī)范工作具有了很強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性。
整頓和規(guī)范工作目標(biāo)的確定
《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施以來(lái)的２０年間，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序治理整頓經(jīng)歷了一個(gè)不間斷的過(guò)程。從總體上看，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)基本實(shí)現(xiàn)了由無(wú)證到有證、從無(wú)序開(kāi)發(fā)向依法辦礦的歷史性轉(zhuǎn)變，大規(guī)模群發(fā)性非法開(kāi)采的勢(shì)頭得到遏制，豫陜交界的小秦嶺金礦區(qū)、云南個(gè)舊錫礦區(qū)、甘肅廠壩鉛鋅礦區(qū)等大量歷史遺留的“熱點(diǎn)”礦山和礦業(yè)權(quán)糾紛問(wèn)題得以解決，礦山數(shù)量大幅減少，全國(guó)持證開(kāi)采的礦山總數(shù)已由最高峰１９９５年的２８萬(wàn)多個(gè)減至１４萬(wàn)多個(gè)，礦業(yè)總產(chǎn)值由１９９５年的２１１５億元增至２００３年的５９６８億元，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)?；?、集約化水平有所提高，有力地推動(dòng)了礦產(chǎn)資源管理工作和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?！ ?#160;
礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序問(wèn)題未從根本上得到解決，具有多方面的原因。
一是違法行為本身具有趨利性、復(fù)雜性和反復(fù)性，導(dǎo)致無(wú)證勘查、開(kāi)采等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、難以防范。根據(jù)１９９５年底至２００４年底治理整頓的有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)各類(lèi)礦產(chǎn)資源違法行為的打擊力度不斷加大，但同時(shí)違法行為數(shù)量也有增無(wú)減。領(lǐng)導(dǎo)干部的任期制和ＧＤＰ政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)也導(dǎo)致一些地方急功近利，為追求所謂的政績(jī)不惜以破壞和犧牲資源、環(huán)境和安全為代價(jià)?！ ?#160;
二是礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的利益分配機(jī)制不合理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)下來(lái)的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利益分配格局，已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的礦業(yè)活動(dòng)和管理形成了很大矛盾，成為地方保護(hù)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序反復(fù)無(wú)常的深層次原因，也是地方政府和部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源管理缺乏積極性、高成本低效能的原因。如果不能建立和完善符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制，合理調(diào)整中央與地方政府的利益，就不可能實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序長(zhǎng)治久安?！ ?#160;
三是黨政機(jī)關(guān)及國(guó)家公務(wù)人員參與辦礦，甚至充當(dāng)非法采礦的“保護(hù)傘”，使治理整頓存在死角，違法采礦難以根治。有的地方仍然政企不分，直接或間接控制企業(yè)，甚至將礦山企業(yè)視為黨政機(jī)關(guān)的“小金庫(kù)”，有的地方政府和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)存在貪污受賄、入股分紅現(xiàn)象。各種失職、瀆職行為和腐敗現(xiàn)象的存在，為安全環(huán)保無(wú)保障的非法勘查開(kāi)采披上了合法的外衣?！ ?#160;
四是探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得與無(wú)償取得并存的“雙軌制”導(dǎo)致市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)償取得采礦權(quán)的企業(yè)往往難以贏得社會(huì)尊重和權(quán)益保護(hù)。在全國(guó)現(xiàn)有的１４萬(wàn)多個(gè)礦山企業(yè)中，包括國(guó)有礦在內(nèi)的大部分礦山企業(yè)屬以前無(wú)償取得采礦權(quán)。而現(xiàn)行法規(guī)僅規(guī)定新建礦山有償取得探礦權(quán)采礦權(quán)。導(dǎo)致一些投資者千方百計(jì)地通過(guò)非法轉(zhuǎn)讓取得采礦權(quán)。另一方面，一些地勘單位手中掌握地質(zhì)成果卻因無(wú)力投資開(kāi)發(fā)，或因缺乏交易平臺(tái)而擅自轉(zhuǎn)讓?zhuān)?guī)避繳納價(jià)款，從而造成國(guó)家地勘投入和法定收益的流失和探礦權(quán)采礦權(quán)市場(chǎng)交易無(wú)序?！ ?#160;
五是基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)弱、人員少，執(zhí)法力量大為衰減，不少市縣國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)中從事礦政管理的人員只有２至３人，這種執(zhí)法能力和技術(shù)力量狀況使不少地方包括一些礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)集中區(qū)的礦政監(jiān)管職能難以到位。
六是礦產(chǎn)資源管理缺乏協(xié)調(diào)，宏觀管理職能不到位。１９９８年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，有關(guān)部門(mén)并未按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的要求有效履行法定職責(zé)，宏觀調(diào)控和管理失準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與預(yù)測(cè)和市場(chǎng)實(shí)際需求相脫節(jié)，出現(xiàn)部門(mén)間的職能交叉，形成礦產(chǎn)資源管理中的不協(xié)調(diào)，增加了整頓和規(guī)范礦管開(kāi)發(fā)秩序難度。
《通知》中規(guī)定了整頓和規(guī)范工作的時(shí)間、措施手段和目標(biāo)。規(guī)定到２００７年底全面完成整頓和規(guī)范的各項(xiàng)任務(wù)，即自《通知》下發(fā)之日起，利用近三年的時(shí)間全面開(kāi)展整頓和規(guī)范工作，并提出要正確處理整頓與發(fā)展、局部與全局、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，特別強(qiáng)調(diào)要依法整頓，充分運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段以及必要的行政手段?！ ?#160;
此外，煤炭作為我國(guó)重要的基礎(chǔ)能源和原料，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有重要的戰(zhàn)略地位。由于煤炭工業(yè)發(fā)展中存在結(jié)構(gòu)不合理、增長(zhǎng)方式粗放、科技水平低、安全事故多發(fā)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、環(huán)境治理滯后、歷史遺留問(wèn)題較多等突出問(wèn)題，所以確定整頓和規(guī)范行動(dòng)以煤炭開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)。
全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的主要目標(biāo)既涉及“治亂”問(wèn)題，即全面遏制和依法查處各類(lèi)礦產(chǎn)資源違法行為包括礦山安全和環(huán)境問(wèn)題，又涉及“治本”問(wèn)題，即礦山布局及礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，還涉及“治弱”問(wèn)題，即基層監(jiān)督管理力量薄弱及改善礦業(yè)投資環(huán)境等。
整頓礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的主要任務(wù)
《通知》對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理中的違規(guī)行為、責(zé)任主體、措施、政策界限提出了明確要求?！ ?#160;
一是嚴(yán)厲打擊無(wú)證勘查開(kāi)采等違法行為。對(duì)于無(wú)證勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的四種表現(xiàn)形式，即對(duì)無(wú)證或持過(guò)期失效許可證進(jìn)行勘查、開(kāi)采的，持勘查許可證采礦或開(kāi)采礦種與采礦許可證不符的，停產(chǎn)整改期間擅自采礦的，有關(guān)證照不全的，由地方政府組織領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)發(fā)揮職能作用，進(jìn)行集中打擊。國(guó)土資源主管部門(mén)要加強(qiáng)巡查，發(fā)現(xiàn)無(wú)證勘查、開(kāi)采行為要及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)卣⒂僧?dāng)?shù)卣枰匀【?。各地?wù)必高度重視各類(lèi)群發(fā)性無(wú)證開(kāi)采行為的社會(huì)危害性，依法及時(shí)查處、嚴(yán)厲打擊。
二是全面查處越界開(kāi)采等違法行為。強(qiáng)調(diào)越界開(kāi)采、非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)和采礦權(quán)等違法行為主要由各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)查處。對(duì)吊銷(xiāo)許可證的，原審批部門(mén)要及時(shí)通知工商部門(mén)依法注銷(xiāo)工商登記并予以公告，體現(xiàn)了部門(mén)聯(lián)動(dòng)、分工合作的原則?！ ?#160;
三是堅(jiān)決關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重、不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)。主要是強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的環(huán)境保護(hù)和礦山企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)題。
四是全面清查和糾正礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理中的各種違法違規(guī)行為。以各種證照的審批發(fā)放為重點(diǎn)，對(duì)同礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)有關(guān)的主管部門(mén)自身是否存在違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行清查和糾正。有關(guān)主管部門(mén)作為行政監(jiān)察對(duì)象，必須嚴(yán)格依法辦事、廉潔自律，堅(jiān)決防止違法違規(guī)審批、濫用職權(quán)、失職、瀆職行為和違反規(guī)定參與辦礦、徇私舞弊等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)踐證明，權(quán)力和資本結(jié)盟被認(rèn)為是導(dǎo)致礦難頻發(fā)的癥結(jié)之一。
五是全面開(kāi)展煤炭資源回采率專(zhuān)項(xiàng)檢查。該項(xiàng)工作是整個(gè)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序工作的重要組成部分。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)土資源部、發(fā)展改革委已于今年４月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)煤炭資源回采率專(zhuān)項(xiàng)檢查工作的通知》。目前該項(xiàng)工作正在順利進(jìn)行并將于年內(nèi)完成。
六是開(kāi)展對(duì)保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的專(zhuān)項(xiàng)整治。主要是針對(duì)當(dāng)前鎢、錫、銻、稀土保護(hù)性開(kāi)采特定礦種在開(kāi)采、選冶、加工、銷(xiāo)售和出口等各個(gè)環(huán)節(jié)存在的突出問(wèn)題，要求國(guó)土資源部、發(fā)展改革委、商務(wù)部等有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)，組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治。以鎢、錫、銻、稀土等礦產(chǎn)為例，受市場(chǎng)影響，一度得到整治的全國(guó)無(wú)序開(kāi)采和重復(fù)建設(shè)重新抬頭，各部門(mén)必須齊抓共管，聯(lián)合整治，具體可按依照《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于加強(qiáng)鎢錫銻行業(yè)管理意見(jiàn)的通知》執(zhí)行。針對(duì)當(dāng)前部分地區(qū)、部分礦種開(kāi)發(fā)秩序問(wèn)題突出的實(shí)際情況，為使各地能突出本地區(qū)整頓重點(diǎn)，《通知》要求各地結(jié)合實(shí)際，對(duì)油氣、鐵、石墨、黃金等礦種進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治，對(duì)影響鐵路、公路安全的采礦行為也要制定具體措施，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治。體現(xiàn)了因地制宜，不搞“一刀切”的宏觀指導(dǎo)思想。
規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的主要任務(wù)
一是嚴(yán)格探礦權(quán)、采礦權(quán)管理。主要是為解決當(dāng)前存在的違反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)，越權(quán)、違規(guī)設(shè)置探礦權(quán)采礦權(quán)問(wèn)題和近年來(lái)探礦權(quán)、采礦權(quán)審批授權(quán)不規(guī)范問(wèn)題，特別是國(guó)辦發(fā)〔２００１〕８５號(hào)文件的授權(quán)性規(guī)定引發(fā)的審批權(quán)過(guò)度下放問(wèn)題。８５號(hào)文件規(guī)定：“目前開(kāi)采煤礦、石油、有色金屬和大中型儲(chǔ)量規(guī)模的３４種重要礦產(chǎn)的采礦權(quán)申請(qǐng)，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產(chǎn)必須由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記發(fā)證外，均由省級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后再辦理采礦登記發(fā)證手續(xù)?！痹撐募南掳l(fā)導(dǎo)致法規(guī)與部門(mén)文件之間的效力抵觸和部省之間的權(quán)力沖突，這種管理秩序上的不良影響延至至今。因此，必須對(duì)包括８５號(hào)文件在內(nèi)的授權(quán)性規(guī)定進(jìn)行清理并重新授權(quán)，強(qiáng)化法定程序，理順管理關(guān)系?！ ?#160;
二是集中解決礦山布局不合理問(wèn)題。要求各地結(jié)合實(shí)際，積極支持和推進(jìn)大型煤炭基地建設(shè)，科學(xué)設(shè)置探礦權(quán)采礦權(quán)。要以煤炭資源為重點(diǎn)，區(qū)別不同情況，綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，對(duì)小礦實(shí)行資源整合，切實(shí)解決各類(lèi)礦山布局不合理等問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)?；?、集約化?！ ?#160;
三是完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。礦產(chǎn)資源有償使用制度包括礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采和探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得兩方面的內(nèi)容。在全國(guó)現(xiàn)有的１４萬(wàn)多個(gè)礦山企業(yè)中，包括全部國(guó)有礦在內(nèi)的大部分礦山企業(yè)屬以前無(wú)償取得采礦權(quán)。而現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定新建礦山必須有償取得探礦權(quán)采礦權(quán)。這種探礦權(quán)采礦權(quán)取得的“雙軌制”不僅造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)，而且隨著礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化，必須造成國(guó)家資源性資產(chǎn)的流失。因此，必然研究制定相應(yīng)的政策措施，盡早結(jié)束“雙軌”并行的局面，從根本上形成礦山企業(yè)節(jié)約和合理開(kāi)發(fā)利用資源的激勵(lì)機(jī)制。另一方面，必須深化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革，探索礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收與儲(chǔ)量消耗掛鉤的政策措施，促進(jìn)礦產(chǎn)資源集約高效利用?！ ?#160;
要合理確定各級(jí)財(cái)政的資源收益和分配比例，探索不論政府機(jī)構(gòu)哪級(jí)實(shí)施的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓?zhuān)檬找婢催m當(dāng)比例在中央和省級(jí)（包括市、縣級(jí)政府）政府之間分配，淡化部門(mén)和地方政府作為利益主體代表的傾向，以從根本上營(yíng)造地方政府平等對(duì)待不同所有制礦山企業(yè)的公平市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控和分級(jí)管理體制，提高資源的利用效率，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
四是探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度?！锻ㄖ芬笮陆ê蜕a(chǎn)礦山企業(yè)制定礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案，報(bào)經(jīng)國(guó)土資源主管部門(mén)審批后實(shí)施。對(duì)廢棄礦山和老礦山按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則進(jìn)行恢復(fù)與治理，其中對(duì)無(wú)人出資治理的，則由政府出資逐步恢復(fù)治理。建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度的規(guī)定，標(biāo)志著國(guó)家已將礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作作為一項(xiàng)重要任務(wù)付諸實(shí)施，無(wú)論是從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)還是環(huán)境保護(hù)的角度都具有深遠(yuǎn)意義。
五是嚴(yán)格礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采準(zhǔn)入管理。明確有關(guān)部門(mén)要制訂礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采資質(zhì)管理辦法，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)采礦許可證審批發(fā)放必須具備一系列前置條件，表明礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的準(zhǔn)入條件將更加嚴(yán)格?！?#160;
六是建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管責(zé)任體系。明確了國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理中的法定責(zé)任，突出了執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍和礦產(chǎn)督察員隊(duì)伍的作用，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)監(jiān)管職能，加強(qiáng)監(jiān)管力量，實(shí)行任務(wù)到礦，責(zé)任到人，完善年度報(bào)告等監(jiān)督管理制度，切實(shí)提高礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平。
為確保全面整頓和規(guī)范工作的順利推進(jìn)，將建立國(guó)土資源部、發(fā)改委等各有關(guān)部門(mén)組成的部際聯(lián)席會(huì)議制度，部際聯(lián)席會(huì)議的日常工作由國(guó)土資源部承擔(dān)，國(guó)土資源部正在組建專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)。各?。▍^(qū)、市）人民政府作為整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的責(zé)任主體，要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確責(zé)任，協(xié)調(diào)行動(dòng)，聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序工作。
