民政部關(guān)于進一步深化殯葬改革
促進殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見
民發(fā)〔2009〕170號
各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團民政局：
殯葬改革關(guān)系人民群眾切身利益，黨中央、國務(wù)院對此高度重視。經(jīng)過多年努力，我國殯葬改革不斷深入，殯葬事業(yè)取得了長足進步。實行火葬、改革土葬、節(jié)約殯葬用地、文明節(jié)儉辦喪事已成為社會共識。但隨著改革開放和經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國殯葬事業(yè)總體水平與科學(xué)發(fā)展觀要求不相適應(yīng)的矛盾日益突出，在殯葬資源配置、殯葬服務(wù)質(zhì)量、殯葬救助保障、殯葬管理體制和運行機制等方面，尚不能完全滿足人民群眾的喪葬需求。為進一步深化殯葬改革，不斷滿足人民群眾在殯葬服務(wù)方面的需求，促進殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展，提出如下意見：
一、充分認(rèn)識深化殯葬改革的重要意義
以節(jié)約土地、保護環(huán)境、移風(fēng)易俗、減輕群眾負(fù)擔(dān)為宗旨的殯葬改革，符合我國人多地少、資源緊缺的基本國情，符合全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的基本要求。實踐證明，殯葬改革代表了人民群眾根本利益，順應(yīng)了時代發(fā)展潮流，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。進一步深化殯葬改革，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)人與自然和諧相處的客觀需要；是堅持以人為本，著力保障和改善民生，建設(shè)服務(wù)型政府的應(yīng)有之義；是樹立文明節(jié)儉新風(fēng)尚，構(gòu)建社會主義核心價值體系的重要標(biāo)志；是提升社會文明程度，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。
各級民政部門要根據(jù)新形勢，深刻理解殯葬改革的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，充分認(rèn)識殯葬改革對于促進我國經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)建設(shè)的重要性，進一步統(tǒng)一思想，堅定信心，銳意進取。要積極爭取各級黨委政府、相關(guān)部門、社會各界的支持，加大協(xié)調(diào)、宣傳力度，始終堅持以實現(xiàn)群眾殯葬改革愿望、滿足群眾喪葬需求、維護群眾殯葬權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，不斷深化殯葬改革，提升為民服務(wù)能力，促進殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展，實現(xiàn)殯葬改革上水平，人民群眾得實惠。
二、深化殯葬改革的總體要求
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀，強化政府責(zé)任和投入，堅定不移地推動殯葬改革，完善殯葬服務(wù)體系，建立殯葬救助保障制度，理順殯葬管理體制，促進殯葬科技進步，樹立殯葬改革新風(fēng)，加強殯葬行業(yè)監(jiān)管，發(fā)揮殯葬改革在促進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。
?。ǘ┗驹瓌t。
1.以人為本，科學(xué)發(fā)展。牢固樹立以民為本、為民解困、為民服務(wù)的宗旨，把深化殯葬改革與維護人民群眾基本殯葬權(quán)益結(jié)合起來，實現(xiàn)基本殯葬公共服務(wù)均等化。推動殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展，開展殯葬理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，把殯葬管理與服務(wù)、改革與發(fā)展有機結(jié)合起來，促進人與自然和諧相處。
2.政府主導(dǎo)，市場參與。充分發(fā)揮政府在推動殯葬改革中的主導(dǎo)作用，進一步明確部門職責(zé)，理順關(guān)系，提高政府殯葬管理、殯葬公共服務(wù)的能力和水平。對基本殯葬服務(wù)，政府要加大投入。對其他選擇性殯葬服務(wù)，注重發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，滿足人民群眾多層次需求。
3.政事分開，管辦分離。正確處理行政與事業(yè)、服務(wù)與經(jīng)營的關(guān)系，充分發(fā)揮公益性殯葬事業(yè)單位在提供基本殯葬服務(wù)、保障群眾殯葬權(quán)益方面的重要作用。切實轉(zhuǎn)變政府職能，堅持管理與經(jīng)營分開、監(jiān)督與經(jīng)辦分離，實現(xiàn)殯葬服務(wù)經(jīng)營的公平、誠信，殯葬管理監(jiān)督的公開、公正。
4.統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)。注重統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，促進人與自然和諧發(fā)展。堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，根據(jù)自身條件和特點，不斷完善殯葬改革政策措施，促進殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展。
?。ㄈ┲饕繕?biāo)。遏制一些地區(qū)火化率下滑和亂埋亂葬的問題。通過積極推動和倡導(dǎo)，節(jié)地葬法和不保留骨灰逐步被群眾接受。建立起比較完善的殯葬服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、殯葬救助保障制度、殯葬管理體制和運行機制，基本實現(xiàn)殯葬服務(wù)優(yōu)質(zhì)化，殯葬管理規(guī)范化，殯葬改革有序化，骨灰處理生態(tài)化，殯葬習(xí)俗文明化，殯葬設(shè)施現(xiàn)代化。
?。ㄋ模┲饕蝿?wù)。
1.堅持推行火葬，創(chuàng)新骨灰安葬方式。科學(xué)確定火葬區(qū)域和范圍，根據(jù)人口密度、交通狀況、設(shè)施配置和群眾接受程度，逐步擴大火葬區(qū)。繼續(xù)鞏固提高火化率，推廣節(jié)地葬法，著力治理“裝棺二次葬”，倡導(dǎo)不保留骨灰，實現(xiàn)骨灰安葬多樣化，降低占地安葬比例。
2.積極改革土葬，依法管理殯葬活動。不具備火葬條件的地方，要加大宣傳力度，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變觀念，移風(fēng)易俗，積極參與土葬改革，治理亂埋亂葬，逐步縮小土葬區(qū)。嚴(yán)格限制墓葬用地，盡可能選擇荒山瘠地實行遺體相對集中安葬，推廣不留墳頭的遺體安葬方式。
3.改善殯葬設(shè)施，提高公共服務(wù)能力。建立和強化政府對殯葬事業(yè)的投入機制，完善殯葬服務(wù)設(shè)施，形成覆蓋城鄉(xiāng)居民的殯葬服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。重點加強城鄉(xiāng)公益性骨灰存放設(shè)施建設(shè)，更新改造落后火化設(shè)施設(shè)備。滿足人民群眾基本殯葬需求，節(jié)約殯葬用地，減少環(huán)境污染。不斷創(chuàng)新服務(wù)模式，開展誠信、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
4.規(guī)范公墓管理，保護生態(tài)環(huán)境。制定完善公墓建設(shè)規(guī)劃，從嚴(yán)審批經(jīng)營性公墓。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，堅決取締非法公墓，糾正違規(guī)建設(shè)公墓，加強對公墓經(jīng)營行為的監(jiān)管，防止炒買炒賣，加大對豪華墓地的治理力度。
5.減輕群眾負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)基本服務(wù)均等化。合理界定政府基本殯葬服務(wù)和市場選擇性殯葬服務(wù)范圍，嚴(yán)格執(zhí)行政府定價、政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價，平抑殯葬服務(wù)和喪葬用品價格。大力推行惠民殯葬政策，逐步建立以重點救助對象基本殯葬服務(wù)減免為基礎(chǔ)，其他多種形式殯葬救助為補充，基本殯葬服務(wù)均等化為目標(biāo)的殯葬救助保障制度。
6.樹立文明新風(fēng)，促進殯葬事業(yè)發(fā)展。大力倡導(dǎo)殯葬新觀念、新風(fēng)尚，弘揚先進殯葬文化，提倡文明節(jié)儉辦喪事，引導(dǎo)群眾破除喪葬陋俗，樹立殯葬改革新風(fēng)。加強殯葬理論和殯葬文化研究，推進殯葬科技創(chuàng)新和人才隊伍建設(shè)，加強行風(fēng)建設(shè)和糾風(fēng)工作，促進殯葬事業(yè)健康發(fā)展。
三、采取有效措施，扎實推進殯葬改革
?。ㄒ唬┲贫ㄍ晟茪浽崾聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃。各地要結(jié)合本地區(qū)實際和國家、地方制定“十二五”規(guī)劃的要求，制定完善殯葬事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，明確殯葬改革發(fā)展的具體目標(biāo)和任務(wù)，采取切實可行的政策措施和方法步驟。根據(jù)人口、耕地、交通、生態(tài)等情況，科學(xué)劃分火葬區(qū)和土葬改革區(qū)，合理確定殯葬設(shè)施數(shù)量、規(guī)模、布局和功能，統(tǒng)籌考慮殯葬設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制經(jīng)營性公墓。
按照殯葬法規(guī)政策，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等手段，嚴(yán)格依法行政，建立完善殯葬執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法機制。在火葬區(qū)堅持實行火化，確?；鸹史€(wěn)步上升；強化骨灰管理，推行骨灰安葬備案制；積極推廣樹葬、花葬、草坪葬等節(jié)地葬法，鼓勵倡導(dǎo)深埋、撒散、海葬等不保留骨灰方式，推動綠色殯葬。在土葬區(qū)堅持因地制宜，逐步推進殯葬改革，教育引導(dǎo)群眾摒棄水泥、石材建墳，保護生態(tài)環(huán)境；完善殯儀服務(wù)設(shè)施，加強農(nóng)村公益性墓地建設(shè)，避免亂埋亂葬。新實行火葬的地區(qū)，要堅持循序漸進，加強政策宣傳引導(dǎo)，做好群眾思想工作，注意方式方法，積極、有步驟地實行火葬。
（二）提高殯葬服務(wù)水平。要進一步優(yōu)化殯葬服務(wù)內(nèi)容、程序和標(biāo)準(zhǔn)，完善便民惠民的殯葬服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步形成基本殯葬服務(wù)為主體、選擇性殯葬服務(wù)為補充的服務(wù)格局。遺體接運、存放、火化和骨灰寄存作為基本殯葬服務(wù)項目，由公益性殯葬服務(wù)單位提供，并可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和需求狀況，適當(dāng)增加基本殯葬服務(wù)內(nèi)容。對選擇性殯葬服務(wù)，包括遺體整容、防腐、告別、骨灰安葬、喪葬用品及其他殯葬特需服務(wù)，建立行業(yè)規(guī)范，實行自愿選擇，公平協(xié)商，市場運作，政府監(jiān)管。有條件的地區(qū)，逐步實行遺體火化服務(wù)與其他殯葬服務(wù)分開。火葬場主要承擔(dān)遺體火化服務(wù)，殯儀館主要提供悼念、告別等服務(wù)。
政府舉辦的殯儀館、火葬場、骨灰堂等殯葬服務(wù)事業(yè)單位，要牢固樹立為民便民利民意識，大力開展“一站式”服務(wù)和便民服務(wù)。要嚴(yán)格執(zhí)行政府定價、政府指導(dǎo)價，帶頭降低市場調(diào)節(jié)價，發(fā)揮平抑物價的作用，規(guī)范殯葬服務(wù)收費項目，保證同類殯葬用品價格不高于市場價，中低價位殯葬用品足量供應(yīng)，不得捆綁、強迫或誤導(dǎo)消費。要切實加強內(nèi)部管理，提高服務(wù)質(zhì)量，建立以崗位責(zé)任與績效考核為基礎(chǔ)的綜合評價制度，實行服務(wù)問責(zé)制。
（三）加強公墓管理。按照相關(guān)要求，進一步強化公墓建設(shè)經(jīng)營的審批管理，從嚴(yán)審批經(jīng)營性公墓。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)的，不得許可建設(shè)經(jīng)營性公墓。公益性骨灰存放設(shè)施完善的地區(qū)，要認(rèn)真研究經(jīng)營性公墓控制機制，除納入規(guī)劃的外，原則上不再許可建設(shè)經(jīng)營性公墓或擴大既有公墓占地面積。積極發(fā)展城鄉(xiāng)公益性骨灰存放設(shè)施，加大投入和建設(shè)力度，滿足群眾骨灰安放需要。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何形式的公益性公墓不得轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公墓。
按照屬地管理原則，切實加強對公墓的依法管理，重點強化年檢制度和日常監(jiān)管。嚴(yán)防炒買炒賣，除可向夫妻健在一方、高齡老人、危重病人預(yù)售（租）確保自用外，公墓經(jīng)營者必須嚴(yán)格憑死亡證明或火化證明出售（租）墓穴或骨灰存放格位，不得出售（租）超面積、豪華墓穴，不得炒買炒賣墓穴或骨灰存放格位。要規(guī)范墓穴續(xù)租，研究公墓使用年限，提高公墓容積率，加大殯葬用地的循環(huán)利用。城鄉(xiāng)骨灰堂必須堅持公益原則，按照政府定價或成本價收取骨灰存放費用。積極推廣墓碑小型化、藝術(shù)化、多樣化。
（四）推行惠民殯葬政策。各地要結(jié)合實際，積極爭取政府出臺惠民殯葬政策，加快建立和完善殯葬救助保障制度。對生前生活特別困難的人員，由政府免除遺體接運、存放、火化和骨灰寄存等基本殯葬服務(wù)費用。按照保基本、廣覆蓋、可持續(xù)的原則，有條件的地區(qū)，可從重點救助對象起步，逐步擴展到向轄區(qū)所有居民提供免費基本殯葬服務(wù)，實行政府埋單。對節(jié)地葬法或不保留骨灰的，以及土葬改革區(qū)自愿火化的，實行政府獎勵、補貼，建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的多層次殯葬救助保障體系。
建立完善殯葬事業(yè)公共投入和穩(wěn)定增長機制，加大基本殯葬服務(wù)設(shè)施設(shè)備，特別是火化設(shè)備的更新改造和城鄉(xiāng)骨灰堂的公共投入力度。將殯葬事業(yè)經(jīng)費納入地方預(yù)算，不斷增強政府提供基本殯葬服務(wù)的能力。將農(nóng)村公益性骨灰存放設(shè)施納入社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和村級公益事業(yè)建設(shè)規(guī)劃，給予必要的政策指導(dǎo)和資金支持。福利彩票公益金可用于支持經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的殯葬救助保障和設(shè)施設(shè)備建設(shè)。
?。ㄎ澹├眄槡浽峁芾眢w制。進一步明確各相關(guān)部門在殯葬改革、殯葬管理、殯葬服務(wù)、殯葬價格和喪葬用品生產(chǎn)銷售等方面的工作職責(zé)，形成政府領(lǐng)導(dǎo)、民政協(xié)調(diào)、各部門齊抓共管的管理體制。民政部門主要承擔(dān)推進殯葬改革、加強殯葬管理、監(jiān)督殯葬服務(wù)等方面的職能，協(xié)調(diào)配合有關(guān)部門制止亂埋亂葬，加強市場監(jiān)管。從有利于殯葬改革和政府有效監(jiān)管出發(fā)，積極推行政事分開、管辦分離。各級民政行政機關(guān)要逐步與經(jīng)營性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)脫鉤。今后，民政行政機關(guān)不再作為發(fā)起人或投資人，參與經(jīng)營性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)的建設(shè)經(jīng)營，機關(guān)工作人員不得在經(jīng)營性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)任職或兼職，不得以任何形式從中獲取利益。
殯葬管理事業(yè)單位，要切實履行殯葬管理職能，認(rèn)真開展殯葬執(zhí)法，不得從事殯葬經(jīng)營活動，不應(yīng)向殯葬服務(wù)單位和企業(yè)收取任何管理費用，在人、財、物等方面逐步與殯葬服務(wù)單位和企業(yè)脫鉤。殯葬服務(wù)事業(yè)單位要將基本殯葬服務(wù)和選擇性殯葬服務(wù)項目逐步分離，選擇性殯葬服務(wù)項目實行市場化運作。對社會資本建設(shè)的具有基本殯葬服務(wù)功能的殯儀館，可以采取政府贖買方式，轉(zhuǎn)為殯葬服務(wù)事業(yè)單位。
?。淞⒁骑L(fēng)易俗新風(fēng)尚。要緊緊依靠群眾，充分相信群眾，廣泛發(fā)動群眾，認(rèn)識和把握殯葬傳統(tǒng)文化的歷史意義和現(xiàn)實價值，積極探索和推廣能夠滿足人民群眾緬懷先人、慎終追遠(yuǎn)的愿望和需求，與當(dāng)代社會相適應(yīng)、與現(xiàn)代文明相協(xié)調(diào)的殯葬習(xí)俗和文化形式，充分培育、挖掘和保護群眾中蘊藏的主動實行殯葬改革的愿望和要求，不斷增強人民群眾參與殯葬改革的自覺性。要充分發(fā)揮社會組織、行業(yè)協(xié)會、村（居）委會、紅白理事會的作用，以清明節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日為契機，向人民群眾宣傳實行殯葬改革的重要性和必要性，開展殯葬宣傳進社區(qū)活動。要始終堅持正確的輿論導(dǎo)向，充分利用廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體，積極宣傳殯葬改革，倡導(dǎo)文明新風(fēng)。
（七）促進殯葬改革創(chuàng)新。積極整合殯葬資源，促進殯葬改革理論創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，提高推進殯葬改革的能力，重點解決殯葬基礎(chǔ)理論、技術(shù)進步和運行機制等方面的問題。要重視殯葬理論研究，加快研究步伐，以理論研究成果指導(dǎo)殯葬改革實踐。實施殯葬科技攻關(guān)，推廣環(huán)保殯葬產(chǎn)品，特別是節(jié)能減排殯葬設(shè)備和可降解骨灰盒、棺柩。加強對殯葬設(shè)施、產(chǎn)品、服務(wù)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定，建立健全監(jiān)督機制。加強環(huán)境監(jiān)測、治理與評價，實行環(huán)境質(zhì)量認(rèn)證制度。開展殯葬從業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)、考核、鑒定，探索建立殯葬從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度，加強殯葬人才隊伍建設(shè)，提高殯葬職工整體素質(zhì)和能力?？偨Y(jié)經(jīng)驗，樹立典型，大力開展殯葬改革示范活動，以點帶面，努力形成各具特色的地方殯葬改革和發(fā)展模式。
?。ò耍┘訌姎浽岜O(jiān)管和行風(fēng)建設(shè)。制定公平公正的行業(yè)政策，規(guī)范社會資本舉辦殯葬服務(wù)單位的準(zhǔn)入條件，提高從業(yè)資質(zhì)，探索建立殯葬行業(yè)準(zhǔn)入制度。加強殯葬服務(wù)、骨灰安放、土葬改革、移風(fēng)易俗、清明祭掃等工作的監(jiān)督管理。民政部門要按照社會組織管理的要求，加強指導(dǎo)，切實發(fā)揮殯葬協(xié)會作用，支持殯葬協(xié)會等社會組織及其會員加強行業(yè)自律，提高自身素質(zhì)，承擔(dān)公益責(zé)任。要按照“管行業(yè)必須管行風(fēng)”的要求，認(rèn)真落實責(zé)任制，切實加強殯葬行風(fēng)建設(shè)和糾風(fēng)工作。堅持把以人為本、服務(wù)群眾作為行風(fēng)建設(shè)和糾風(fēng)工作的主要內(nèi)容，與殯葬工作統(tǒng)籌安排，共同推進。重點治理殯葬亂收費，堅決糾正利用行業(yè)特殊性損害群眾利益的突出問題。積極開展民主評議行風(fēng)和行風(fēng)建設(shè)示范單位創(chuàng)建活動，教育殯葬系統(tǒng)干部職工增強宗旨意識、大局意識和服務(wù)意識，弘揚優(yōu)良作風(fēng)。對有令不行、有禁不止、頂風(fēng)違紀(jì)的典型案件要嚴(yán)肅查處，公開曝光。
（九）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級民政部門要進一步提高對殯葬改革重要性的認(rèn)識，增強責(zé)任感和緊迫感，堅持推進殯葬改革不動搖，加快殯葬事業(yè)發(fā)展不停步，提高殯葬服務(wù)水平不松勁。要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，擺上重要議事日程，納入工作考評體系。主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，帶頭調(diào)查研究，定期聽取工作匯報，作出部署，狠抓落實，重點解決殯葬難點、熱點問題。要關(guān)心、支持殯葬工作和殯葬職工，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性。
各地殯葬改革情況不同，發(fā)展各異。各級民政部門要敏于觀察形勢，善于把握重點，勤于積小成大。要勇于探索，敢于創(chuàng)新，以維護群眾殯葬權(quán)益為宗旨，以推動殯葬設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高殯葬服務(wù)水平為抓手，以完善殯葬管理體制為保障，不斷深化殯葬改革，促進殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展。
二○○九年十二月三日
