“三河三湖”水污染防治績效審計調(diào)查結(jié)果
（二〇〇九年十月二十八日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的有關(guān)規(guī)定，審計署2008年對“三河三湖”（遼河、海河、淮河、太湖、巢湖、滇池）2001至2007年水污染防治績效情況進(jìn)行了審計調(diào)查，審計調(diào)查涉及“三河三湖”流域內(nèi)北京、遼寧、江蘇等13個省（自治區(qū)、直轄市）?，F(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、“三河三湖”水污染防治取得了一定成效
2001至2007年，中央和地方各級政府投入910億元財政性資金及國內(nèi)銀行貸款，用于“三河三湖”流域城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)及綜合整治等7大類共8201個水污染防治項目建設(shè)。
以2007年7月1日至2008年6月30日作為最新水質(zhì)評價年度，用該期間環(huán)境保護(hù)部對“三河三湖”347個國控斷面水質(zhì)的監(jiān)測情況與2000年至2007年的監(jiān)測情況進(jìn)行對比分析表明，“三河三湖”水污染防治取得了一定成效。具體情況是：淮河水系Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例由21.9%上升到33.7%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例由48.4%下降到21%；遼河水系Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例由6.2%上升到43.2%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例由87.6%下降到32.4%；海河水系Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例由12.5%上升到24.6%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例由47.5%上升到49.2%；巢湖水質(zhì)由劣Ⅴ類變?yōu)棰躅?，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由57變?yōu)?0.1；太湖水質(zhì)一直為劣Ⅴ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由63變?yōu)?1.5；滇池草海水質(zhì)一直為劣Ⅴ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)均為72，滇池外海水質(zhì)除2004年為Ⅴ類外，其他年度均為劣Ⅴ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由64變?yōu)?9。
二、“三河三湖”水污染防治存在的主要問題及原因
從審計調(diào)查情況看，“三河三湖”目前整體水質(zhì)還比較差。環(huán)境保護(hù)部對“三河三湖”347個國控斷面2007年7月1日至2008年6月30日的水質(zhì)監(jiān)測情況顯示：淮河、遼河為中度污染；海河49.2%的斷面水質(zhì)為劣V類；巢湖平均水質(zhì)為V類；太湖平均水質(zhì)為劣V類；滇池平均水質(zhì)為劣V類。
形成這種狀況，除環(huán)境變化、社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長等客觀因素外，還有以下重要原因：
?。ㄒ唬┫嚓P(guān)政策措施不夠完善。
一是環(huán)保審批前置相關(guān)制度不夠完善。將環(huán)保審批作為企業(yè)工商注冊登記的前置條件是從源頭上控制污染的重要手段。但目前法律、行政法規(guī)僅對經(jīng)營危險廢物、設(shè)置拆船廠以及設(shè)立娛樂場所等特種行業(yè)有此要求，其他絕大多數(shù)行業(yè)，包括化工、造紙等重污染行業(yè)都未列入。
二是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制尚不健全完善。在水污染防治工作中，為保障下游地區(qū)的水環(huán)境和水資源，上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展往往會受到一定影響，需要對上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。但“三河三湖”流域內(nèi)的13個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，除江蘇、浙江兩省外，其他地方的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制大多尚未建立或不完善。
三是水污染防治統(tǒng)計和考核指標(biāo)體系不夠完善。總磷、總氮是反映湖泊污染狀況的主要指標(biāo)，但目前有關(guān)部門在水污染物總量減排考核和環(huán)境統(tǒng)計報表中，均未包括這兩個指標(biāo)，不利于對水污染防治工作和水質(zhì)狀況的全面反映和評價。
（二）部分水污染防治工作尚不完全落實到位。
一是水污染防治五年規(guī)劃落實不力。“三河三湖”水污染防治五年規(guī)劃下達(dá)時間比較滯后，部分項目責(zé)任主體或資金來源不夠明確，造成規(guī)劃執(zhí)行不十分到位。
二是部分地區(qū)環(huán)境執(zhí)法不到位。如淮河和巢湖等5個流域1199個項目的環(huán)境影響評價和環(huán)保驗收工作不夠規(guī)范；海河和巢湖等5個流域的7個?。ㄖ陛犑校┎糠值貐^(qū)環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確；海河、淮河2個流域的4個省（直轄市）部分地區(qū)污染源自動監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)率低，少數(shù)單位甚至違規(guī)干擾自動監(jiān)控設(shè)備的正常運行，以逃避處罰。
三是部分入湖河流及源頭地區(qū)水污染治理力度不夠。如流入滇池流域的29條河流水質(zhì)目前為劣Ⅴ類。
四是部分地方農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染治理工作薄弱，城鎮(zhèn)污水、污泥和垃圾處理不完全到位。如有的地方種植業(yè)過量施用化肥和農(nóng)藥，養(yǎng)殖業(yè)污染物環(huán)保處理率低；有的地方生活污水未經(jīng)處理或僅經(jīng)簡易處理就對外排放，污水處理廠出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、污泥和垃圾滲濾液未妥善處置，造成二次污染。
五是部分經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等園區(qū)對環(huán)保工作重視不夠。如淮河、海河等4個流域部分經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，污水直接排放或超標(biāo)排放，對當(dāng)?shù)厮廴痉乐喂ぷ髟斐蓢?yán)重影響。
?。ㄈ┎糠炙廴痉乐钨Y金管理和使用不夠規(guī)范。
一是挪用和虛報多領(lǐng)水污染防治資金5.15億元。其中：7省市的一些部門和單位挪用水污染防治資金4.03億元；4省的一些部門和單位虛報項目和虛報投資完成額等多領(lǐng)水污染防治資金1.12億元。
二是少征、挪用和截留污水處理費及排污費36.53億元。其中：9?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）應(yīng)征未征、單位欠繳污水處理費和排污費21.43億元；13?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的相關(guān)企業(yè)、單位和部門挪用、截留污水處理費和排污費15.10億元。
三是水污染防治資產(chǎn)閑置和部分污水處理廠實際處理能力未達(dá)到設(shè)計要求。其中：10省（自治區(qū)、直轄市）存在水污染防治項目資產(chǎn)閑置的問題，涉及金額8.06億元；“三河三湖”流域有206座污水處理廠實際污水處理能力達(dá)不到設(shè)計要求。
三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，已依法轉(zhuǎn)送有關(guān)部門和地方處理。有關(guān)部門和各級政府高度重視審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議，積極采取措施，認(rèn)真加以整改。截至目前，整改工作取得較好效果。
?。ㄒ唬╆P(guān)于“相關(guān)政策措施不夠完善”的整改情況。針對“環(huán)保審批前置相關(guān)制度不夠完善”問題，環(huán)境保護(hù)部等正在研究將環(huán)境影響評價作為高污染、高能耗行業(yè)企業(yè)登記的前置性行政許可。針對“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制尚不健全完善”問題，發(fā)展改革委、財政部在安排項目中央補(bǔ)助投資時，加大了對生態(tài)環(huán)境重點保護(hù)區(qū)域的投入和財政轉(zhuǎn)移支付力度；財政部正會同環(huán)境保護(hù)部，以試點方式推動建立跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制；河北、河南等省已在本省范圍開展了流域生態(tài)補(bǔ)償試點工作。針對“水污染防治統(tǒng)計和考核指標(biāo)體系不夠完善”問題，環(huán)境保護(hù)部準(zhǔn)備開展將總磷、總氮納入環(huán)境統(tǒng)計指標(biāo)體系和污染物總量減排考核范疇的研究工作。
?。ǘ╆P(guān)于“部分水污染防治工作尚不完全落實到位”的整改情況。針對“水污染防治五年規(guī)劃落實不力”問題，環(huán)境保護(hù)部正會同有關(guān)部門和地方政府，在重點流域水污染防治專項規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行和考核等各個環(huán)節(jié)改進(jìn)工作方法，切實提高規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和操作性，加快推進(jìn)規(guī)劃項目建設(shè)進(jìn)度；經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部會同發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等有關(guān)部門制定的《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法》，將水質(zhì)狀況、水污染治理項目作為考核的主要內(nèi)容，強(qiáng)化了重點流域水污染防治工作的考核評估。針對“部分地區(qū)環(huán)境執(zhí)法不到位”問題，環(huán)境保護(hù)部正在進(jìn)一步完善環(huán)境影響評價和驗收、環(huán)境統(tǒng)計以及污染源自動監(jiān)測的相關(guān)管理制度和規(guī)定，加大執(zhí)法督查工作力度，推動各地環(huán)保部門嚴(yán)格依法管理。針對“部分入湖河流及源頭地區(qū)水污染治理力度不夠”問題，環(huán)境保護(hù)部會同有關(guān)部門，一方面嚴(yán)格跨界考核，切實落實地方政府責(zé)任；另一方面，通過推廣生態(tài)治污技術(shù)，建立“清水產(chǎn)流機(jī)制”，保障湖庫生態(tài)健康。針對“部分地方農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染治理工作薄弱，城鎮(zhèn)污水、污泥和垃圾處理不完全到位”問題，農(nóng)業(yè)部將在“三河三湖”流域全面推行測土配方施肥，推廣高效施藥器械，應(yīng)用生物農(nóng)藥，淘汰高毒高殘留農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過量不合理使用，并大力推進(jìn)農(nóng)村戶用沼氣和畜禽養(yǎng)殖場大中型沼氣工程建設(shè)，努力解決畜禽養(yǎng)殖污染；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部和地方政府將進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)；環(huán)境保護(hù)部會同有關(guān)部門研究相關(guān)措施，解決污水處理廠和垃圾滲濾液二次污染問題。針對“部分經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等園區(qū)對環(huán)保工作重視不夠”問題，環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)督促各地環(huán)保部門強(qiáng)化對工業(yè)園區(qū)的環(huán)境監(jiān)管，加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（三）關(guān)于“部分水污染防治資金管理和使用不夠規(guī)范”的整改情況。針對“挪用和虛報多領(lǐng)水污染防治資金”和“少征、挪用和截留污水處理費及排污費”問題，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部和相關(guān)省市正按有關(guān)規(guī)定，采取有效措施，一是盡快追回被挪用和虛報多領(lǐng)的水污染防治資金以及被挪用和截留的污水處理費和排污費，強(qiáng)化污水處理費和排污費征繳力度；二是依法依紀(jì)追究相關(guān)單位和人員責(zé)任；三是完善相關(guān)管理辦法。針對“水污染防治資產(chǎn)閑置和部分污水處理廠實際處理能力未達(dá)到設(shè)計要求”問題，發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部已要求地方進(jìn)一步完善項目前期工作，提高項目論證的科學(xué)性；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和環(huán)境保護(hù)部已出臺辦法，推動各地城鎮(zhèn)污水處理廠的正常運行。
四、審計調(diào)查建議
?。ㄒ唬┻M(jìn)一步完善水污染防治政策措施。環(huán)境保護(hù)部和農(nóng)業(yè)部應(yīng)開展農(nóng)業(yè)面源污染的調(diào)查研究，完善農(nóng)業(yè)面源污染防治政策措施。環(huán)境保護(hù)部門和工商行政管理部門應(yīng)明確環(huán)保審批方面的職責(zé)，完善相關(guān)法規(guī)，推進(jìn)完善環(huán)保審批前置制度，強(qiáng)化水污染的前期預(yù)防。中央部門和地方政府應(yīng)實行嚴(yán)格的問責(zé)制，將水污染防治規(guī)劃的落實情況作為主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)對水污染防治工作的監(jiān)督檢查，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅處理違法違規(guī)問題。
?。ǘ┻M(jìn)一步加大水污染防治資金投入。中央和地方各級政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的要求，加大“三河三湖”水污染防治資金的投入力度，盡快制訂切實可行的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策和措施；進(jìn)一步加強(qiáng)對排污費和污水處理費等水污染防治資金征繳和使用的管理，切實提高資金效益。
