國務院辦公廳關于進一步
推進三北防護林體系建設的意見
國辦發(fā)〔2009〕52號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
1978年，黨中央、國務院從中華民族生存與發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出了建設西北、華北、東北防護林體系（以下稱三北工程）的重大決策，開創(chuàng)了我國生態(tài)工程建設的先河。為貫徹落實黨的十七屆三中全會和中央林業(yè)工作會議精神，進一步推進三北工程建設，努力開創(chuàng)生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，經國務院同意，現(xiàn)提出如下意見：
一、充分認識進一步推進三北工程建設的重大意義
?。ㄒ唬┤惫こ探ㄔO成就舉世矚目。經過30多年的建設，三北工程取得了重大階段性成果，工程區(qū)森林覆蓋率由5.05%提高到10.51%，治理沙化土地27.8萬平方公里，控制水土流失面積38.6萬平方公里，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了土地承載力，促進了糧食穩(wěn)產高產，開辟了農民增收新渠道，為促進區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展做出了突出貢獻。
?。ǘ┤钡貐^(qū)生態(tài)形勢依然嚴峻。三北地區(qū)是我國沙化和水土流失最嚴重的地區(qū)，區(qū)域內沙化土地面積占全國沙化土地面積的85%，水土流失面積占全國水土流失面積的67%。目前，這一地區(qū)森林覆蓋率遠低于全國平均水平，風沙、干旱等生態(tài)災害發(fā)生頻繁，生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，不僅威脅我國的生態(tài)安全，而且制約經濟社會發(fā)展。
（三）加快三北工程建設意義重大。三北地區(qū)是我國生態(tài)治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區(qū)之一。進一步加快三北工程建設，是貫徹落實科學發(fā)展觀，建設生態(tài)文明的重要舉措；是改善三北地區(qū)乃至全國生態(tài)環(huán)境，拓展中華民族生存和發(fā)展空間的戰(zhàn)略選擇；是增強應對全球氣候變化能力，增強森林碳匯功能的重要載體；是提高農業(yè)生產力，增加農民收入的有效途徑。
二、明確指導思想、基本原則和目標任務
?。ㄋ模┲笇枷?。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設生態(tài)文明、促進科學發(fā)展的總體要求，遵循自然規(guī)律、經濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，圍繞防沙治沙和水土保持兩大任務，大力保護和擴大林草植被，建立和鞏固國土生態(tài)安全體系，促進人居環(huán)境和生態(tài)狀況不斷改善，為區(qū)域經濟社會協(xié)調發(fā)展奠定良好的生態(tài)基礎。
?。ㄎ澹┗驹瓌t。堅持生態(tài)效益優(yōu)先，生態(tài)效益、經濟效益與社會效益相結合；堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、分步實施，全面推進與重點治理相結合；堅持科技興林、因地制宜、因害設防，自然修復與人工治理相結合；堅持深化改革、創(chuàng)新機制，國家投入與社會參與、政府主導與市場調節(jié)相結合；堅持依法治林，加強現(xiàn)有森林資源保護，實行保護與建設相結合。
?。┠繕巳蝿铡Ａ幍?020年，使三北地區(qū)森林覆蓋率達到12%，沙化土地擴展趨勢得到基本遏制，水土流失得到有效控制，建成一批區(qū)域性防護林體系。到2050年，森林覆蓋率達到并穩(wěn)定在15%左右，努力實現(xiàn)三北地區(qū)生態(tài)狀況的根本好轉。
三、進一步優(yōu)化工程建設布局
?。ㄆ撸┚幹品制谝?guī)劃并落實任務。根據(jù)三北工程總體規(guī)劃和經濟社會發(fā)展需要，國務院林業(yè)主管部門要會同有關部門組織編制好分期規(guī)劃。有關地方各級人民政府要將分期規(guī)劃納入本級政府國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，認真做好規(guī)劃的組織實施工作，切實將規(guī)劃任務落實到建設單位，并定期對規(guī)劃實施情況進行檢查、評估，確保規(guī)劃任務按期完成，取得實效。
?。ò耍┖侠聿季址雷o林體系建設。要根據(jù)三北工程總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧與其他生態(tài)建設工程的關系，科學安排三北工程建設，確保目標統(tǒng)一，形成合力，取得最大成效。按照不同區(qū)域功能定位，科學治理，整體推進。在風沙區(qū)，以治理沙化土地為重點，通過大力開展造林、封育等措施進行全面治理，適度開發(fā)利用沙區(qū)資源，建成喬灌草相結合的防風固沙防護林體系；在西北荒漠區(qū)，以保護天然荒漠植被為重點，采取以封育保護為主的措施，加強以典型荒漠生態(tài)系統(tǒng)為主的自然保護區(qū)建設，切實保護好自然生態(tài)，建成以沙生灌木為主的荒漠綠洲防護林體系；在黃土高原丘陵溝壑區(qū)，以小流域治理為重點，積極發(fā)展以干鮮果品為主的水土保持兼用林，建成生態(tài)經濟型防護林體系；在東北、華北平原農區(qū)，以改善農業(yè)生產條件為重點，堅持建設、改造、提高相結合，建成網(wǎng)帶片相結合的高效農業(yè)防護林體系。
（九）加快重點區(qū)域治理。集中力量抓好科爾沁沙地、毛烏素沙地、呼倫貝爾沙地、新疆綠洲外圍和河西走廊的防沙治沙。加大黃河流域、遼河流域、松花江嫩江流域、石羊河流域、黑河流域、塔里木河流域等重點地區(qū)的水土流失治理和濕地保護力度。強化陰山—狼山沿線、阿拉善高原、祁連山地區(qū)、柴達木盆地、準噶爾盆地等江河源頭和風沙源的治理措施，依法劃定封禁保護區(qū)，從源頭上控制風沙和水土流失危害。
四、強化科學營造和依法管護
?。ㄊ﹥?yōu)化營造林結構。要因地制宜，科學配置林種樹種，不斷提高工程建設成效，建立以森林植被為主體、林草結合的生態(tài)系統(tǒng)。實行喬灌草結合，在干旱地區(qū)以灌草為主；實行封育、飛播和人工造林結合，加大封山（沙）育林育草比重；實行多林種結合，發(fā)展生態(tài)經濟兼用林；實行多樹種結合，以鄉(xiāng)土樹種為主，營造混交林。加強森林經營，加大中幼林撫育力度，有計劃地開展農田防護林和低效林更新改造。加強森林防火和林業(yè)有害生物防治，提高森林健康水平。
?。ㄊ唬┘哟罂萍纪茝V和服務力度。工程建設要安排一定比例資金用于科技支撐。針對工程建設難點和重點，加強防護林技術研發(fā)和集成，開展干旱沙地、瘠薄丘陵等困難立地植被建設技術的集成創(chuàng)新，突破技術瓶頸。加大先進適用技術和治理模式的示范推廣力度，工程建設要與林業(yè)技術推廣同步設計、同步實施、同步驗收。全方位開展規(guī)劃設計、技術指導、科技培訓等服務，加強種苗基礎設施建設，提高良種壯苗使用率，保證工程建設質量。
?。ㄊ┘訌姳Ｗo和利用管理。堅持依法治林，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開墾、非法占用林地等違法行為，鞏固工程建設成果。在有效保護森林資源和生態(tài)環(huán)境基礎上，積極開展林藥間作和林草間作，營造特色林果基地、灌草飼料林基地、能源林基地，發(fā)展林下經濟和花卉、森林旅游等優(yōu)勢特色產業(yè)，加快推進農業(yè)生產方式轉變，增加農牧民收入。
?。ㄊ┛茖W開展工程效益監(jiān)測和評價。充分運用現(xiàn)代科技手段，建立三北工程區(qū)森林資源和建設情況動態(tài)監(jiān)測與效益評價系統(tǒng)。國務院林業(yè)主管部門要定期組織對工程區(qū)森林資源狀況和工程建設情況進行監(jiān)測和評價，及時公布評價結果，作為考核各地工程建設情況和安排投資的依據(jù)?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門負責開展本區(qū)域森林資源和工程建設效益監(jiān)測評價工作，根據(jù)監(jiān)測和評價結果，充實和完善建設內容，改進和強化管理措施。
五、加大政策扶持力度
（十四）完善投入機制。加大工程建設投資規(guī)模，完善投資標準和投資結構，建立政府投入、社會參與的多元化長效投入機制。逐步加大中央投入力度，重點保證并優(yōu)先安排重點治理項目建設。積極探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林。有關地方各級政府對三北工程建設要給予支持和投資保障，將森林防火、林業(yè)有害生物防治等方面的基礎設施納入各級政府基本建設規(guī)劃。各有關部門在實施農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利基本建設、小流域綜合治理、綠色通道建設和國土資源整治等項目時，要統(tǒng)籌考慮防護林建設。鼓勵社會投資、捐贈贊助、森林認養(yǎng)和冠名、國際合作等形式，投入工程建設。
（十五）創(chuàng)新建設機制。建立宏觀調控和市場配置相結合的充滿活力、協(xié)調有序、互為補充的建設機制。充分發(fā)揮國家在政策法規(guī)、組織管理、協(xié)調服務、規(guī)劃設計、督導檢查等方面的主導作用。積極推進集體林權制度改革，賦予農民更加充分而有保障的林地承包經營權，依法登記核發(fā)林權證，保持土地承包關系長期穩(wěn)定，放活經營權，落實處置權，保障收益權，激活發(fā)展動力，充分發(fā)揮農民群眾在造林、經營、管護等工程建設各環(huán)節(jié)的主體作用。充分發(fā)揮專業(yè)造林隊伍在標準化、規(guī)?；?、集約化、規(guī)范化建設方面的骨干作用，重點建設項目逐步推行專業(yè)化造林。充分發(fā)揮社會的推動作用，采取入股、合作、承包等形式，鼓勵、吸引不同經濟成分依法參加防護林建設。
?。ㄊ┙⒔鹑诜龀謾C制。加大政策性金融對沙產業(yè)開發(fā)、山區(qū)綜合開發(fā)、林業(yè)資源開發(fā)等經營活動的中長期信貸支持，林業(yè)貸款期限最長可為10年。多方面拓寬林業(yè)融資渠道，探索開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產品和服務方式，拓寬林業(yè)信貸擔保物范圍，推進林業(yè)信貸擔保方式創(chuàng)新。金融機構要在防范風險的前提下，加大對林農小額信貸和聯(lián)保貸款的扶持力度，林權抵押貸款利率一般應低于信用貸款利率；小額林農貸款，借款人實際承擔利率原則上不超過人民銀行規(guī)定的同期限貸款基準利率的1.3倍。
?。ㄊ撸┞鋵嵣鷳B(tài)補償機制。按照森林分類經營的原則，工程建設區(qū)營造的生態(tài)公益林，符合條件的，分別納入中央和地方森林生態(tài)效益補償范圍。嚴格治理責任，在工程建設區(qū)從事礦產資源開發(fā)和利用活動的經濟主體，要負責進行生態(tài)的修復和建設。
六、切實加強組織領導
?。ㄊ耍┘訌妼こ探ㄔO的組織領導。有關地方各級人民政府要把三北工程建設納入重要議事日程，實行行政領導負責制。各有關部門要按照職能分工，各負其責，加強協(xié)調，密切配合，齊心協(xié)力搞好工程建設。有關各級林業(yè)主管部門要強化組織管理、監(jiān)督指導、協(xié)調服務，加強隊伍建設，制定完善工程建設標準、管理辦法和技術規(guī)程，依法推進工程建設。積極開展國際合作與交流。
?。ㄊ牛﹦訂T社會力量參與工程建設。大力宣傳三北工程在改善生態(tài)環(huán)境、建設生態(tài)文明、構建和諧社會中的重要作用，提高全社會的生態(tài)環(huán)保意識。充分發(fā)揮人民解放軍、武警部隊、民兵以及工會、共青團、婦聯(lián)和其他社會團體在三北工程建設中的重要作用，調動各方面積極性，形成三北工程建設的強大合力。
國務院辦公廳
二○○九年八月十五日
