國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市
可持續(xù)發(fā)展的若干意見
國發(fā)〔2007〕38號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
資源型城市（包括資源型地區(qū)）是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。長期以來，作為基礎(chǔ)能源和重要原材料的供應(yīng)地，資源型城市為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了突出貢獻。但是，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和資源衰減等原因，這些城市在發(fā)展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、失業(yè)和貧困人口較多、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、維護社會穩(wěn)定壓力較大等。加大對資源型城市尤其是資源枯竭城市可持續(xù)發(fā)展的支持力度，盡快建立有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的體制機制，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，也是當(dāng)前保障能源資源供給、保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。為此，現(xiàn)提出以下意見：
一、促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)
指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思想，以增加就業(yè)、消除貧困、改善人居條件、健全社會保障體系、維護社會穩(wěn)定為基本目標(biāo)，以深化改革、擴大開放和自主創(chuàng)新為根本動力，制定強有力的政策措施，不斷完善體制機制，大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源型城市經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
基本原則：一是堅持深化改革，擴大開放。建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，積極引進外部資金、技術(shù)和人才，拓展資源型城市發(fā)展空間。二是堅持以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃。努力解決關(guān)系人民群眾切身利益的實際問題，實現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)與非資源產(chǎn)業(yè)、城區(qū)與礦（林）區(qū)、農(nóng)村與城市、經(jīng)濟與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是堅持遠近結(jié)合，標(biāo)本兼治。著眼于解決資源型城市存在的共性問題和深層次矛盾，抓緊構(gòu)建長效發(fā)展機制，同時加快資源枯竭城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，解決好民生問題。四是堅持政府調(diào)控，市場導(dǎo)向。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)各類市場主體的內(nèi)在活力；政府要制定并完善政策，積極進行引導(dǎo)和支持。
工作目標(biāo)：2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數(shù)資源型城市基本建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強。2015年前，在全國范圍內(nèi)普遍建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，使資源型城市經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展軌道。
二、建立健全資源型城市可持續(xù)發(fā)展長效機制
建立資源開發(fā)補償機制。在資源開采過程中，遵循市場規(guī)律，采取法律、經(jīng)濟和必要的行政措施，引導(dǎo)和規(guī)范各類市場主體合理開發(fā)資源，承擔(dān)資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)等方面的責(zé)任和義務(wù)。要按照“誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復(fù)”的原則，明確企業(yè)是資源補償、生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)的責(zé)任主體。對資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的城市和原中央所屬礦業(yè)、森工企業(yè)，國家給予必要的資金和政策支持，幫助解決歷史遺留問題，補償社會保障、生態(tài)、人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的欠賬。
建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機制。資源型城市要統(tǒng)籌規(guī)劃，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，積極轉(zhuǎn)移剩余生產(chǎn)能力，完善社會保障體系，加強各種職業(yè)培訓(xùn)，促進下崗失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)，解決資源型企業(yè)歷史遺留問題，保障資源枯竭企業(yè)平穩(wěn)退出和社會安定。對資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的城市，各級人民政府要施行有針對性的扶持政策，幫助解決資源枯竭礦山（森工）企業(yè)破產(chǎn)引發(fā)的經(jīng)濟衰退、職工失業(yè)等突出矛盾和問題。
完善資源性產(chǎn)品價格形成機制。要加快資源價格改革步伐，逐步形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)成本的資源性產(chǎn)品價格形成機制。科學(xué)制定資源性產(chǎn)品成本的財務(wù)核算辦法，把礦業(yè)權(quán)取得、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、安全設(shè)施投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)等費用列入資源性產(chǎn)品的成本構(gòu)成，完善森林生態(tài)效益補償制度，防止企業(yè)內(nèi)部成本外部化、私人成本社會化。
三、培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)
以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，大力培育發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。有關(guān)部門和省級人民政府要因地制宜，加強指導(dǎo)，協(xié)助資源型城市尋求切合實際、各具特色的發(fā)展模式。對資源開采處于增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)期的城市，要制訂合理的開采計劃，運用新技術(shù)、新工藝，提高資源采收率，發(fā)展上下游產(chǎn)業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高資源利用效率，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，同時要積極培育新興產(chǎn)業(yè)。對資源開采開始衰減的城市，要加強資源綜合評價，開發(fā)利用好各種共伴生資源，充分挖掘本地資源潛力，拓寬資源開發(fā)領(lǐng)域，重視開發(fā)利用區(qū)外、境外資源，為本地資源型企業(yè)尋找后備基地，同時抓緊培育發(fā)展成長性好、競爭力強的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。對于資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的城市，要選擇好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向，重點用高新技術(shù)、先進適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，因地制宜，盡快形成新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。有關(guān)部門在規(guī)劃重大產(chǎn)業(yè)項目布局時，要適當(dāng)向資源枯竭城市傾斜，幫助其加快培育新的經(jīng)濟增長點。
鼓勵有條件的資源型城市組織開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，積極探索農(nóng)業(yè)資源保護和合理利用的有效途徑。加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展流通業(yè)，支持將具備條件的資源型城市建設(shè)成為區(qū)域性物流中心。
四、著力解決就業(yè)等社會問題
堅持就業(yè)優(yōu)先的原則，努力為失業(yè)人員和新增勞動力就業(yè)創(chuàng)造條件。資源型城市要積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強就業(yè)再就業(yè)工作的一系列部署，認真執(zhí)行職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、社會保險補貼、小額擔(dān)保貸款等就業(yè)再就業(yè)扶持政策，支持下崗失業(yè)人員再就業(yè)。加大對資源型城市職業(yè)教育的支持力度，職業(yè)教育實訓(xùn)基地建設(shè)專項資金要向資源型城市適當(dāng)傾斜，中央和地方設(shè)立的中等職業(yè)教育助學(xué)金要對資源枯竭城市的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生給予必要的傾斜支持。大力開發(fā)公益性工作崗位，健全就業(yè)服務(wù)體系，優(yōu)先解決“零就業(yè)家庭”就業(yè)問題。鼓勵自主創(chuàng)業(yè)和企業(yè)吸納就業(yè)，對下崗失業(yè)人員從事個體經(jīng)營以及吸納下崗失業(yè)人員符合條件的企業(yè)，按規(guī)定享受有關(guān)優(yōu)惠政策。支持大中型資源開采企業(yè)通過主輔分離、輔業(yè)改制等渠道，妥善分流安置職工。鼓勵資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的企業(yè)整體或部分搬遷到其他地區(qū)開發(fā)新資源，帶動本企業(yè)職工異地就業(yè)。鼓勵承載現(xiàn)有人口確實困難的資源枯竭城市的居民易地就業(yè)或遷移到其他地區(qū)，遷出、遷入地人民政府要積極為移民的搬遷、生活和就業(yè)等提供便利條件。
采取有效措施努力消除資源枯竭城市的貧困代際傳遞現(xiàn)象。對資源枯竭城市中享受城市居民最低生活保障政策的家庭義務(wù)教育階段學(xué)生，實行“兩免一補”政策。進一步完善基本養(yǎng)老、失業(yè)、基本醫(yī)療等社會保險制度，擴大覆蓋面，保證各項社會保險金按時足額支付。完善社會救助制度，對符合條件的貧困人群按規(guī)定及時給予救助。防止在企業(yè)破產(chǎn)、改制過程中發(fā)生侵害人民群眾合法權(quán)益的事件，維護社會穩(wěn)定。
抓緊改造棚戶區(qū)。繼續(xù)支持東北地區(qū)加快完成棚戶區(qū)改造，同時研究解決其他地區(qū)資源型城市棚戶區(qū)改造問題。對難以實現(xiàn)商業(yè)開發(fā)的棚戶區(qū)改造，中央政府給予適當(dāng)支持，主要用于新建小區(qū)內(nèi)部和連接市政公共設(shè)施的供排水、供暖、供氣、供電、道路的外部基礎(chǔ)設(shè)施，以及配套學(xué)校、醫(yī)院的建設(shè)。棚戶區(qū)的拆遷安置應(yīng)符合有關(guān)法律法規(guī)及政策要求，考慮低收入居民的實際困難，地方人民政府及企業(yè)給予適當(dāng)補助。切實加強改造后住宅區(qū)的管理和服務(wù)工作，鞏固改造成果。
五、加強環(huán)境整治和生態(tài)保護
加大資源型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，增強和完善城市功能，創(chuàng)造宜居環(huán)境。對政策規(guī)定的環(huán)境補償和整治資金，企業(yè)要足額提取和安排，政府要足額征收和安排，并確保專款專用，管好用好。做好土地復(fù)墾規(guī)劃，從征收的土地復(fù)墾費中撥出一部分資金，加大礦山廢棄土地的復(fù)墾力度。科學(xué)編制水資源規(guī)劃，合理配置水資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。有關(guān)部門在安排土地開發(fā)整理項目和天然林保護、退耕還林、防護林、小流域治理、水土保持等生態(tài)治理工程時，適當(dāng)向資源型城市傾斜。
加強深部采空區(qū)、特大型礦坑對地質(zhì)結(jié)構(gòu)、地下水文造成危害的基礎(chǔ)性研究，制定治理辦法。繼續(xù)做好采煤沉陷區(qū)治理，抓緊組織治理廢棄的露天礦坑、矸石山等重大地質(zhì)災(zāi)害隱患，有效預(yù)防矸石山自燃和坍塌等事件發(fā)生。加大對石油開采造成的水位沉降漏斗、土地鹽堿化等問題的治理力度。繼續(xù)鞏固“天?！惫こ坛晒{(diào)減木材產(chǎn)量，完善配套政策。加快公益林和商品林建設(shè)，保護生態(tài)環(huán)境。按照“誰治理，誰受益”的原則，積極引導(dǎo)社會力量參與礦山環(huán)境治理。有關(guān)地方人民政府和企業(yè)可研究組建專業(yè)化礦區(qū)治理公司，依托其研究制訂礦山治理規(guī)劃并組織實施。
新建礦區(qū)要認真借鑒和吸取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，著眼長遠，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，嚴格界定生產(chǎn)和生活區(qū)。加強對礦山資源開發(fā)規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作，制訂資源開發(fā)環(huán)評內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。資源開采前必須進行生態(tài)破壞和經(jīng)濟損失專項評估，對可能造成嚴重生態(tài)破壞和重大經(jīng)濟損失的，應(yīng)禁止開采；經(jīng)評估可以開采的，應(yīng)采取有效防范措施。加強對資源開采活動的環(huán)境監(jiān)理，切實預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。
推廣先進適用的開采技術(shù)、工藝和設(shè)備，提高礦山回采率、選礦和冶煉回收率及勞動生產(chǎn)率，減少物資能源消耗和污染物排放，提高產(chǎn)品附加值。大力推進共伴生資源和尾礦、廢棄物綜合利用。在油氣開采與加工、煤炭采掘與轉(zhuǎn)化及其他礦業(yè)開采與加工企業(yè)中，大力推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。對于符合循環(huán)經(jīng)濟要求的企業(yè)和項目，各級人民政府可給予一定的投資補貼和優(yōu)惠政策支持。
六、加強資源勘查和礦業(yè)權(quán)管理
加強對資源型城市現(xiàn)有礦區(qū)周邊及深部礦業(yè)權(quán)的管理，根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃組織編制礦區(qū)規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。原礦區(qū)深部及周邊的資源勘查，經(jīng)批準(zhǔn)可由原礦業(yè)企業(yè)中技術(shù)裝備先進、資源回收利用率高的大型礦業(yè)企業(yè)以協(xié)議出讓方式獲取礦業(yè)權(quán)并進行勘查。允許礦業(yè)企業(yè)的礦產(chǎn)資源勘查支出計入礦產(chǎn)品成本。進一步做好危機礦山接替資源找礦工作，加大對礦業(yè)企業(yè)接替資源預(yù)查和普查的支持力度，引導(dǎo)礦業(yè)企業(yè)出資完成詳查和勘探，增強危機礦山的資源保障能力。
對于新發(fā)現(xiàn)礦區(qū)，在以市場競價方式有償取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的原則下，優(yōu)先支持資源枯竭城市的礦業(yè)企業(yè)開發(fā)。省際之間的異地資源開發(fā)，由國務(wù)院有關(guān)部門協(xié)調(diào)。?。▍^(qū)、市）內(nèi)的異地資源開發(fā)，由?。▍^(qū)、市）人民政府協(xié)調(diào)。
七、加大政策支持力度
中央和省級財政要進一步加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度。2007—2010年，設(shè)立針對資源枯竭城市的財力性轉(zhuǎn)移支付，增強其基本公共服務(wù)保障能力，重點用于完善社會保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專項貸款貼息等方面。具體方案和首批資源枯竭城市界定名單分別由財政部和發(fā)展改革委、國土資源部、振興東北辦另行上報國務(wù)院。
改革資源稅制度，完善資源稅計稅依據(jù)，調(diào)整資源稅負水平，加強資源稅的征收管理，增加資源開采地的財政收入。
結(jié)合建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度試點，研究建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，由資源型企業(yè)在稅前按一定比例提取可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金，專門用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問題和企業(yè)關(guān)閉后的善后工作等。地方各級人民政府要按照“企業(yè)所有、?？顚Ｓ?、專戶儲存、政府監(jiān)管”的原則，加強對準(zhǔn)備金的監(jiān)管，具體辦法由各地根據(jù)實際情況制定。
鼓勵金融機構(gòu)在防范金融風(fēng)險的前提下，設(shè)立促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項貸款，加大對資源型城市和資源型企業(yè)的支持力度，積極為資源型城市各類企業(yè)特別是中小企業(yè)提供金融服務(wù)。
東北地區(qū)是資源型城市較為集中的區(qū)域。要把促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展作為振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的一項重要任務(wù)。在未來5年內(nèi)，安排一部分國債資金和中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金，集中扶持東北地區(qū)資源型城市建設(shè)一批能夠充分吸納就業(yè)、資源綜合利用和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的項目。財政部門要加大支持力度，幫助東北地區(qū)和中西部地區(qū)資源枯竭城市解決廠辦大集體、企業(yè)辦社會等歷史遺留問題。
八、明確任務(wù)，落實責(zé)任
資源型城市的可持續(xù)發(fā)展工作由省級人民政府負總責(zé)。轉(zhuǎn)型試點市人民政府要抓緊做好轉(zhuǎn)型規(guī)劃，提出轉(zhuǎn)型工作的具體方案并組織實施。要把解決失業(yè)問題、消除貧困、健全社會保障體系、棚戶區(qū)搬遷改造、采煤沉陷區(qū)治理、環(huán)境整治與生態(tài)保護等工作情況，作為今后一段時期資源型城市各級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。
國務(wù)院有關(guān)部門要切實履行職責(zé)，幫助資源型城市解決經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的突出矛盾和問題，抓緊研究落實配套的政策措施；要加強協(xié)調(diào)配合，建立協(xié)商機制，發(fā)揮合力，共同推進。
資源型企業(yè)要深化改革，加快自主創(chuàng)新，強化資源節(jié)約和環(huán)境保護意識，切實承擔(dān)社會責(zé)任。經(jīng)濟效益較好的企業(yè)要及時主動地解決歷史遺留問題，增強發(fā)展后勁。具備條件的企業(yè)要積極謀劃和開發(fā)異地后備資源，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，做好資源枯竭時的順利轉(zhuǎn)產(chǎn)準(zhǔn)備。
各地區(qū)、各部門要充分認識促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作的重要性、緊迫性和艱巨性，抓緊將有關(guān)政策措施落到實處，務(wù)求實效，努力開創(chuàng)資源型城市全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的新局面。
國務(wù)院
二○○七年十二月十八日
