河南省人民政府關(guān)于加快
推進城鄉(xiāng)一體化試點工作的指導(dǎo)意見
豫政〔2006〕33號
各省轄市人民政府，省人民政府各部門：
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是全面建設(shè)小康社會、奮力實現(xiàn)中原崛起的重要舉措，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。為探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子，選擇經(jīng)濟發(fā)展較快、工業(yè)比重較大、財政保障能力較強、城鎮(zhèn)化水平相對較高的鶴壁、濟源、鞏義、義馬、舞鋼、偃師、新鄭等7個市為試點，為全省推進城鄉(xiāng)一體化取得經(jīng)驗，提供示范。為促進試點工作的健康發(fā)展，現(xiàn)提出如下指導(dǎo)意見。
一、指導(dǎo)思想和總體要求
1.指導(dǎo)思想。推進城鄉(xiāng)一體化要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，以體制機制創(chuàng)新為動力，以縮小城鄉(xiāng)差距和提高城鄉(xiāng)居民生活水平為目標(biāo)，以加快城鎮(zhèn)化為核心，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系為著力點，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村和城市共享現(xiàn)代文明。
2.總體要求。“十一五”期間，統(tǒng)籌規(guī)劃生產(chǎn)力和人口空間布局，推動產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、人口有序向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)村富余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進城鄉(xiāng)資源共享和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，加快城鄉(xiāng)融合；以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，形成一、二、三產(chǎn)業(yè)相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系；加快體制創(chuàng)新步伐，大膽試驗，破除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙；加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，促進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村輻射；把推進城鄉(xiāng)一體化與建設(shè)社會主義新農(nóng)村結(jié)合起來，同步進行。
3.目標(biāo)任務(wù)。2006年，試點市要按照因地制宜、整體推進、重點突破、注重實效的原則，完成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃的編制，并結(jié)合本地實際，在戶籍和就業(yè)制度改革、公共服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等若干領(lǐng)域先行組織實施。2007—2008年全面推進，取得實質(zhì)性突破，初步建立城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、文化合理布局、均衡配置的公共服務(wù)體系，城鄉(xiāng)有效銜接、功能完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系和覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)及社會保障體系。2010年，試點市二、三產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值的比重達(dá)到90%以上，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上，形成以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌勞動就業(yè)和社會保障為重點的城鄉(xiāng)一體化新格局。
二、促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展
4.加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。堅持走新型工業(yè)化道路，發(fā)揮比較優(yōu)勢，進一步調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，努力提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。大力發(fā)展以商貿(mào)流通、金融保險、信息服務(wù)、文化旅游、社區(qū)服務(wù)、房地產(chǎn)業(yè)為重點的第三產(chǎn)業(yè)，加快培育資金、土地、勞動力、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)等要素市場，增強吸納城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的能力。
5.大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟。按照規(guī)?；a(chǎn)、區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的方向，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越。加大對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的扶持力度，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工。鼓勵發(fā)展股份制、股份合作制經(jīng)濟為主的農(nóng)村專業(yè)合作組織，提高農(nóng)村經(jīng)濟的組織化程度和市場化水平。促進農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會發(fā)展，大力推進龍頭企業(yè)+農(nóng)村專業(yè)合作組織+農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，重點扶持一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。
6.以工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)一體化。強化產(chǎn)業(yè)支撐，壯大城市經(jīng)濟，增強城市的輻射帶動作用。以縣城和中心鎮(zhèn)為依托，做大做強特色塊狀經(jīng)濟，以各類工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化園區(qū)帶動企業(yè)聚集，以產(chǎn)業(yè)聚集促進人口聚集，推動農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。加強一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
7.加快城鄉(xiāng)公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。科學(xué)合理地搞好城鄉(xiāng)公路網(wǎng)規(guī)劃，加快農(nóng)村公路建設(shè)。2007年，所有縣道達(dá)到三級及以上公路標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村道達(dá)到四級及以上公路標(biāo)準(zhǔn)，行政村通油路（水泥路)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有一個三級及三級以上公路出口，人口較多的行政村之間村道實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化進程，建立起城鄉(xiāng)客運市場一體化網(wǎng)絡(luò)。加強農(nóng)村客運場站建設(shè)，實現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)有客運站，90%以上的行政村通公共汽車。
8.加快城鄉(xiāng)能源建設(shè)。2007年全面完成城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造配套工程，探索建立城鄉(xiāng)電網(wǎng)發(fā)展的長效機制，提高配供電的安全性和可靠性。在2006年實現(xiàn)縣域新增工業(yè)用電與城市大工業(yè)用電同價的基礎(chǔ)上，率先破除現(xiàn)行的躉售電體制，2007年實現(xiàn)縣域用電同價，2008年力爭實現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同價。同時，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、太陽能等清潔能源，提高綠色能源比重。
9.加強城鄉(xiāng)公用設(shè)施建設(shè)。搞好統(tǒng)一布局規(guī)劃，加快城鎮(zhèn)供排水、供熱、供氣、公交等公用設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能。鼓勵城市公用設(shè)施向有條件的農(nóng)村延伸。加大農(nóng)村通訊設(shè)施的投入，降低通話費用，保障城鄉(xiāng)信息暢通。
10.推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。加快通道綠化工程和防護林體系建設(shè)，提高生態(tài)承載能力。加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞好流域綜合治理。嚴(yán)格控制污染物排放總量，大力改善城鄉(xiāng)總體環(huán)境質(zhì)量。加快城鎮(zhèn)污水和垃圾集中處理設(shè)施建設(shè)，2008年城鎮(zhèn)污水處理率和生活垃圾無害化處理率均達(dá)到60%以上。引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施用化肥、農(nóng)藥，加大規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)污染治理力度，推進廢棄物再利用和資源化。
11.加快農(nóng)村安全飲水工程建設(shè)。2008年全部解決農(nóng)村高氟、高砷、苦咸水以及水源污染和嚴(yán)重缺水問題。對水源有保證、人口居住較集中的地區(qū)，著力推進集中供水工程建設(shè)，集中供水工程的自來水普及率達(dá)到90%以上；對農(nóng)戶居住分散的山區(qū)，建設(shè)分散式供水工程（集雨水窖等）或集中供水點。
12.大力發(fā)展農(nóng)村沼氣。加快建設(shè)農(nóng)村戶用沼氣，支持養(yǎng)殖場和飼養(yǎng)集中區(qū)建設(shè)大中型沼氣工程，積極開展沼氣綜合利用，2008年農(nóng)村沼氣用戶占總農(nóng)戶的比例達(dá)到50%以上。
13.加強村莊規(guī)劃和人居環(huán)境治理。加強宅基地規(guī)劃和管理，節(jié)約村莊建設(shè)用地，引導(dǎo)和幫助農(nóng)民切實解決住宅與畜禽圈舍混雜問題。加大以改水、改圈、改廚、改廁以及垃圾集中處理、污水處理等為主要內(nèi)容的村容村貌整治力度，改善農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境狀況。
四、加快發(fā)展覆蓋城鄉(xiāng)的社會事業(yè)
14.優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。調(diào)整優(yōu)化教育布局結(jié)構(gòu)，整合教育資源，促進小學(xué)向中心村集中，初中向中心鎮(zhèn)集中，高中向城鎮(zhèn)和縣城集中。2007年完成與布局結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)的寄宿制學(xué)校建設(shè)。2008年所有義務(wù)教育階段學(xué)校達(dá)到省定辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)，將“兩免一補”政策覆蓋到城鄉(xiāng)所有義務(wù)教育階段學(xué)生。大力發(fā)展普通高中教育，以就業(yè)為導(dǎo)向加快發(fā)展中等職業(yè)教育，加強縣級職教中心、示范性中等職業(yè)學(xué)校建設(shè)，2010年試點市基本普及高中階段教育。提高高等職業(yè)教育辦學(xué)水平，推行工學(xué)結(jié)合、校企合作等培養(yǎng)和辦學(xué)模式，建立和完善職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。
15.大力發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)。以提高公共醫(yī)療服務(wù)水平、完善醫(yī)療保障制度為重點，推進城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)一體化發(fā)展。合理配置城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源，推動城市醫(yī)療衛(wèi)生資源向農(nóng)村延伸。2007年完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造，全面提高醫(yī)務(wù)人員技術(shù)和醫(yī)療裝備水平；建成規(guī)范化的村衛(wèi)生所（室）并實現(xiàn)鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)管理一體化；完成縣（市）綜合性醫(yī)院、中醫(yī)院、婦幼保健院的改造，保證城鄉(xiāng)居民公平享有付費合理的基本醫(yī)療服務(wù)。率先將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋到農(nóng)村人口比重較大的城市轄區(qū)。
16.加強文化建設(shè)。加快公共文化設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新文化管理體制和運行機制，擴大先進文化向農(nóng)村的輻射。2007年全面完成縣級文化館、圖書館的達(dá)標(biāo)改造，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合文化站、村有文化活動室；擴大廣播電視“村村通”工程覆蓋面，實現(xiàn)20戶以上的自然村通廣播電視。加強體育設(shè)施建設(shè)，因地制宜地開展適合農(nóng)村特點的大眾體育活動。
五、推進民主政治和精神文明建設(shè)
17.切實維護農(nóng)村居民的民主權(quán)利。完善村民自治機制，進一步推進村務(wù)公開，規(guī)范村民代表會議制度和村級重大事務(wù)決策機制。2007年所有行政村建成村級組織活動場所。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和法庭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。深入開展農(nóng)村普法教育，增強農(nóng)民的法制觀念，建設(shè)平安鄉(xiāng)村，創(chuàng)造農(nóng)民安居樂業(yè)的社會環(huán)境。
18.加強社會主義精神文明建設(shè)。大力弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神，以胡錦濤總書記提出的“八榮八恥”為主要內(nèi)容，深入開展社會主義榮辱觀教育。推進文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動制度化，培養(yǎng)造就有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。認(rèn)真實施公民道德建設(shè)工程，廣泛開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動，形成文明健康的社會風(fēng)尚。
六、加快體制機制創(chuàng)新
19.深化戶籍管理制度改革。改革現(xiàn)行戶籍管理體制，取消戶口的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)性質(zhì)劃分，以具有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，按照實際居住地統(tǒng)一登記為“居民戶口”。進城落戶的農(nóng)民在勞動就業(yè)、計劃生育、子女入學(xué)、社會保障以及經(jīng)濟適用住房等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。
20.加快用地制度改革。進一步加大對“空心村”、磚瓦窯及工礦廢棄地的綜合整治（以下簡稱“三項整治”）和基本農(nóng)田整治工作力度，積極推行集約節(jié)約用地。落實國家關(guān)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)用地，提高土地利用水平。“三項整治”和農(nóng)民遷居后騰出的建設(shè)用地可以置換使用。根據(jù)實際需要，土地利用年度計劃指標(biāo)適當(dāng)向試點市傾斜，支持縣域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚。符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目用地不受申報批次限制，隨報隨受理。提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬對被征地農(nóng)民的安置途徑，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
21.推進土地流轉(zhuǎn)制度改革。鼓勵農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、置換等各種方式，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。允許試點市農(nóng)村集體建設(shè)用地折價入股參與基礎(chǔ)設(shè)施及工商項目建設(shè)。允許農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)利轉(zhuǎn)換為在城鎮(zhèn)生活的必要保障。
22.完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度。積極推進城鄉(xiāng)一體化就業(yè)試點工作，取消各種對農(nóng)民工進城就業(yè)、務(wù)工的歧視性、限制性規(guī)定，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等、開放、競爭的就業(yè)制度和失業(yè)登記制度。2007年基本建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)體系，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建立勞動保障事務(wù)所，集中提供職業(yè)介紹、職業(yè)技能培訓(xùn)及勞務(wù)輸出等相關(guān)服務(wù)。建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控管理制度，維護農(nóng)民工合法權(quán)益。認(rèn)真解決進城農(nóng)民工的子女入學(xué)、住房和社會保障等問題。
23.健全社會保障體系。積極創(chuàng)造條件，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度接軌，讓農(nóng)民享受和城市居民同等的社會保障。加快建立以養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、五保對象集中供養(yǎng)和最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系。完善城鎮(zhèn)社會保障制度，不斷擴大覆蓋面，將靈活就業(yè)人員、進城務(wù)工人員以及城中村和城郊轉(zhuǎn)戶農(nóng)民逐步納入養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷保險體系。認(rèn)真解決被征地農(nóng)民的社會保障問題。
24.改革行政管理體制。積極支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，探索實行城市化的社區(qū)管理體制。鼓勵農(nóng)村推行社區(qū)股份合作制改革，促進農(nóng)民由村民向股東轉(zhuǎn)變。支持具備條件的鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，推進具備條件的城郊鄉(xiāng)改設(shè)街道辦事處。鼓勵建設(shè)中心村，支持撤并戶數(shù)較少的自然村，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)布局。
25.推進縣域金融改革與發(fā)展。積極開展組建農(nóng)村合作銀行試點，鼓勵設(shè)立多種所有制形式的農(nóng)村社區(qū)金融組織，支持發(fā)展農(nóng)村信貸擔(dān)保機構(gòu)，逐步形成包括小額信貸組織和農(nóng)戶資金互助組織、商業(yè)銀行和政策性銀行以及金融性擔(dān)保服務(wù)組織在內(nèi)的多層次的縣域金融體系，培育農(nóng)村競爭性金融市場。鼓勵試點市大力發(fā)展資本市場，通過發(fā)行信托計劃、創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易、企業(yè)上市等多種形式融通資金。積極開展農(nóng)村政策性保險試點。
七、加強對試點工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)
26.加大對試點市的支持力度。省政府及有關(guān)部門對試點市符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目優(yōu)先予以安排，對試點市實施義務(wù)教育“兩免一補”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、遷戶并村、農(nóng)村最低生活保障以及建立就業(yè)服務(wù)體系、社會保障體系等方面給予積極支持。各級政府要安排資金支持編制村莊規(guī)劃和開展村莊治理試點，向農(nóng)民免費提供經(jīng)濟安全適用、節(jié)地節(jié)能節(jié)材的住宅設(shè)計圖樣。
27.加強對試點規(guī)劃的指導(dǎo)。省直有關(guān)單位要積極支持并引導(dǎo)試點市以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃為龍頭，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)各種生產(chǎn)要素和資源，提高資源配置效率，盡快取得成效。以編制市域總體規(guī)劃為重點，進一步調(diào)整完善市級土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體的供排水、公交、生態(tài)建設(shè)與保護等專項規(guī)劃，合理安排市域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展、農(nóng)村社區(qū)以及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的空間布局，逐步形成城鄉(xiāng)一體化的公共基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護體系。
28.求真務(wù)實，勇于創(chuàng)新。各試點市要進一步解放思想，大膽試驗，敢于突破，創(chuàng)造性地開展工作。要立足本地實際，因地制宜，分類指導(dǎo)，典型引路，調(diào)動方方面面的積極性，探索并走出一條符合本地實際的城鄉(xiāng)一體化新路子。
29.建立推進試點工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。由省發(fā)展改革委牽頭，省直各有關(guān)部門密切配合，切實加強對試點市的指導(dǎo)協(xié)調(diào)。各有關(guān)部門要進一步解放思想，研究制定具體的政策措施，打破常規(guī)，簡化辦事程序，提高服務(wù)效率，全力支持試點市推進城鄉(xiāng)一體化。全面清理阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策和規(guī)定，形成有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策法規(guī)體系。要建立跟蹤評估制度，加強調(diào)查研究，定期督促檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決試點工作中出現(xiàn)的問題，完善相關(guān)政策，總結(jié)和推廣試點的典型經(jīng)驗，確保試點工作的健康發(fā)展。
河南省人民政府
二○○六年六月十二日
