中國的糧食問題
中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室
一九九六年十月·北京
目 錄
一、新中國解決了人民的吃飯問題
二、未來中國的糧食消費(fèi)需求
三、中國能夠依靠自己的力量實現(xiàn)糧食基本自給
四、努力改善生產(chǎn)條件，千方百計提高糧食綜合生產(chǎn)能力
五、推進(jìn)科教興農(nóng)，轉(zhuǎn)變糧食增長方式
六、綜合開發(fā)利用和保護(hù)國土資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
七、深化體制改革，創(chuàng)造糧食生產(chǎn)、流通的良好政策環(huán)境
中國政府一向十分重視糧食問題。中國有１２億多人口，是糧食生產(chǎn)與消費(fèi)大國。中國的糧食狀況如何？中國的糧食生產(chǎn)潛力有多大？中國人民能不能養(yǎng)活自己？中國將如何發(fā)展糧食生產(chǎn)？是人們普遍關(guān)心的問題。中國政府經(jīng)過科學(xué)論證，現(xiàn)就這些問題作出實事求是的回答。
一、新中國解決了人民的吃飯問題
饑餓始終是半殖民地、半封建的舊中國的一大難題。舊中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平極為低下，有８０％的人口長期處于饑餓半饑餓狀態(tài)，遇有自然災(zāi)害，更是餓殍遍地。１９４９年新中國成立時，全國每公頃糧食產(chǎn)量只有１０３５公斤，人均糧食占有量僅為２１０公斤。
中華人民共和國建立后，政府廢除了封建土地所有制，帶領(lǐng)人民自力更生，奮發(fā)圖強(qiáng)，大力發(fā)展糧食生產(chǎn)，用占世界７％左右的耕地，養(yǎng)活了占世界２２％的人口。１９９５年與１９４９年相比，糧食總產(chǎn)量增長了３倍多，年均遞增３．１％。目前，中國糧食總產(chǎn)量位居世界第一，人均３８０公斤左右（含豆類、薯類），達(dá)到世界平均水平。人均肉類產(chǎn)量４１公斤、水產(chǎn)品２１公斤、禽蛋１４公斤、水果３５公斤、蔬菜１９８公斤，均超過世界平均水平。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，在八十年代世界增產(chǎn)的谷物中，中國占３１％的份額。中國發(fā)展糧食生產(chǎn)所取得的巨大成就，不僅使人民的溫飽問題基本解決，生活水平逐步提高，而且為在全球范圍內(nèi)消除饑餓與貧困作出了重大貢獻(xiàn)。
縱觀新中國建立以來糧食生產(chǎn)的發(fā)展，大致分為三個階段：
第一階段為１９５０—１９７８年。１９４９年，中國糧食總產(chǎn)量只有１．１３２億噸，１９７８年達(dá)到３．０４８億噸，２９年間年均遞增３．５％。這一時期，中國通過改革土地所有制關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作道路，解放了生產(chǎn)力，同時在改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平、加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步等方面取得了顯著成效，為糧食生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
第二階段為１９７９—１９８４年。１９８４年，中國糧食總產(chǎn)量達(dá)到４．０７３億噸，６年間年均遞增４．９％，是新中國建立以來糧食增長最快的時期。這一時期糧食生產(chǎn)的快速增長，主要得益于中國政府在農(nóng)村實施的一系列改革措施，特別是通過實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，以及較大幅度提高糧食收購價格等重大政策措施，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使過去在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、科技、投入等方面積累的能量得以集中釋放，扭轉(zhuǎn)了中國糧食長期嚴(yán)重短缺的局面。
第三階段為１９８５年至今。１９９５年，中國糧食總產(chǎn)量達(dá)到４．６６６億噸，１１年間年均遞增１．２％。這一時期，中國政府在繼續(xù)發(fā)展糧食生產(chǎn)的同時，積極主動地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展多種經(jīng)營，食物多樣化發(fā)展較快。豬牛羊肉、水產(chǎn)品、禽蛋、牛奶和水果產(chǎn)量分別達(dá)到４２５４萬噸、２５１７萬噸、１６７６萬噸、５６２萬噸和４２１１萬噸，比１９８４年分別增長１．８倍、３．１倍、２．９倍、１．６倍和３．３倍。雖然這一時期糧食增長速度減緩，但由于非糧食食物增加，人民的生活質(zhì)量明顯提高。
新中國之所以成功地解決了人民的吃飯問題，主要經(jīng)驗是：始終堅持以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的首位，把發(fā)展糧食生產(chǎn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，千方百計爭取糧食總量穩(wěn)定增長；改革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，擴(kuò)大糧食的市場調(diào)節(jié)范圍，合理調(diào)整糧食價格，調(diào)動農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性；不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)裝備水平，增加農(nóng)業(yè)投入，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；在決不放松糧食生產(chǎn)的前提下，綜合開發(fā)利用國土資源，積極發(fā)展多種經(jīng)營，增加農(nóng)民收入。
現(xiàn)在，中國城鄉(xiāng)居民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中國政府今后的任務(wù)是在進(jìn)一步增加糧食總量的同時，努力發(fā)展食物多樣化生產(chǎn)，調(diào)整食物結(jié)構(gòu)，繼續(xù)提高人民的生活質(zhì)量，向小康和比較富裕的目標(biāo)邁進(jìn)。當(dāng)然，中國政府也清醒地看到，目前中國糧食供需平衡的水平還有待進(jìn)一步提高，供需偏緊的狀況還將長期存在。由于一些地區(qū)自然環(huán)境惡劣，耕地和水資源短缺，到１９９５年底，全國還有６５００萬人沒有解決溫飽問題（約占總?cè)丝诘模担ィ?。中國政府正在實施的“扶貧攻堅計劃”，就是要力爭到本世紀(jì)末基本解決這部分人的溫飽問題。
二、未來中國的糧食消費(fèi)需求
未來中國城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)要走與國民經(jīng)濟(jì)增長相適應(yīng)、與農(nóng)業(yè)資源狀況相適應(yīng)的路子，建立科學(xué)、適度的消費(fèi)模式。中國政府將通過引導(dǎo)消費(fèi)，既挖掘糧食生產(chǎn)潛力，又挖掘非糧食食物生產(chǎn)潛力，避免糧食需求超過供給能力過快增長。
?。保梗福茨暌詠?，中國人均占有糧食相對穩(wěn)定，但由于動物性食品增加較多，人民的營養(yǎng)水平明顯改善，平均每人每天供給的熱量達(dá)到２７２７大卡，蛋白質(zhì)和脂肪分別達(dá)到７０克和５２克，高于同等人均國民生產(chǎn)總值的國家，基本達(dá)到世界平均水平。
按照《九十年代中國食物結(jié)構(gòu)改革與發(fā)展綱要》和城鄉(xiāng)居民的飲食習(xí)慣，今后中國人民的食物構(gòu)成將是中熱量、高蛋白、低脂肪的模式，在保留傳統(tǒng)膳食結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加動物性食品數(shù)量，提高食物質(zhì)量。由于食物構(gòu)成的變化，直接食用的口糧將繼續(xù)減少，飼料糧將逐漸增加。這樣，通過堅持不懈地發(fā)展糧食生產(chǎn)，到２０３０年中國人口出現(xiàn)高峰值時，人均占有糧食４００公斤左右，其中口糧２００多公斤，其余轉(zhuǎn)化為動物性食品，就可以滿足人民生活水平提高和營養(yǎng)改善的要求。
中國政府相信，實現(xiàn)上述消費(fèi)模式是有可能的。這是因為：第一，雖然中國人均占有糧食不可能增加很多，但發(fā)展食物多樣化生產(chǎn)的前景廣闊，隨著肉類、禽蛋、水產(chǎn)品、水果、蔬菜等供給量的繼續(xù)增加，對口糧消費(fèi)的替代作用將進(jìn)一步增大。第二，通過推進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)科技進(jìn)步，提高飼料報酬率，提高食草型畜禽和水產(chǎn)品等節(jié)糧產(chǎn)品的比重，可以減緩對商品飼料糧的過快需求。第三，中國目前處在一個食物消費(fèi)低增長時期。從世界上許多國家的經(jīng)驗看，食物消費(fèi)達(dá)到一定水平后將趨于穩(wěn)定。中國作為低收入國家，達(dá)到目前城市的食物消費(fèi)水平已具有超前性，這是由于家庭投資渠道單一，購買力相對集中在食物消費(fèi)領(lǐng)域所致。今后隨著醫(yī)療、住房等社會保障制度的改革，人民增加的收入將較多地用在住和行等方面，食物支出占消費(fèi)支出的比重將逐步下降，食物消費(fèi)的增長將會低于收入的增長。
根據(jù)上述消費(fèi)模式的發(fā)展趨勢以及人口增長規(guī)模，未來幾十年中國糧食需求量為：２０００年人口接近１３億，按人均占有３８５公斤計算，總需求量達(dá)到５億噸；２０１０年人口接近１４億，按人均占有３９０公斤計算，總需求量達(dá)到５．５億噸；２０３０年人口達(dá)到１６億峰值，按人均占有４００公斤計算，總需求量達(dá)到６．４億噸左右。
三、中國能夠依靠自己的力量實現(xiàn)糧食基本自給
立足國內(nèi)資源，實現(xiàn)糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針。中國將努力促進(jìn)國內(nèi)糧食增產(chǎn)，在正常情況下，糧食自給率不低于９５％，凈進(jìn)口量不超過國內(nèi)消費(fèi)量的５％。
現(xiàn)階段中國已經(jīng)實現(xiàn)了糧食基本自給，在未來的發(fā)展過程中，中國依靠自己的力量實現(xiàn)糧食基本自給，客觀上具備諸多有利因素。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)自然資源、生產(chǎn)條件、技術(shù)水平和其他發(fā)展條件，糧食增產(chǎn)潛力很大。
———提高現(xiàn)有耕地單位面積產(chǎn)量有潛力。目前，中國同一類型地區(qū)糧食單產(chǎn)水平懸殊，高的每公頃７５００—１５０００公斤，低的只有３０００—５０００公斤。在播種面積相對穩(wěn)定的前提下，只要１９９６—２０１０年糧食單產(chǎn)年均遞增１％，２０１１—２０３０年年均遞增０．７％，就可以達(dá)到預(yù)期的糧食總產(chǎn)量目標(biāo)。這樣的速度與過去４６年年均遞增３．１％相比，是比較低的。即使考慮到土地報酬率遞減的因素，也是有條件實現(xiàn)的。目前，中國的糧食單產(chǎn)水平與世界糧食高產(chǎn)國家相比也是比較低的，中國要在短時間內(nèi)達(dá)到糧食高產(chǎn)國家的水平難度較大，但經(jīng)過努力是完全可以縮小差距的。通過改造中低產(chǎn)田、興修水利、擴(kuò)大灌溉面積、推廣先進(jìn)適用技術(shù)等工程和生物措施，可使每公頃產(chǎn)量提高１５００公斤以上。
———開發(fā)后備耕地資源有潛力。中國現(xiàn)有宜農(nóng)荒地３５００萬公頃，其中可開墾為耕地的約有１４７０萬公頃。中國政府將在加強(qiáng)對現(xiàn)有耕地保護(hù)的同時，加快宜農(nóng)荒地的開發(fā)和工礦廢棄地的復(fù)墾，未來幾十年計劃每年開發(fā)復(fù)墾３０萬公頃以上，以彌補(bǔ)同期耕地占用，保持耕地面積長期穩(wěn)定。通過提高復(fù)種指數(shù)，使糧食作物播種面積穩(wěn)定在１．１億公頃左右。
———依靠科技進(jìn)步有潛力。目前，農(nóng)業(yè)科技在中國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中的貢獻(xiàn)率約為３５％，世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家在６０％以上。中國政府已確定并正在努力實施科教興農(nóng)戰(zhàn)略，力爭逐步縮小中國與世界發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的差距，到２０００年使科技進(jìn)步對農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率提高到５０％，到２０３０年接近世界發(fā)達(dá)國家水平。這是中國糧食生產(chǎn)再上新臺階的巨大動力。
———利用非糧食食物資源有潛力。中國水域、草原、山地資源豐富，開發(fā)潛力巨大。據(jù)統(tǒng)計，全國１７４７萬公頃內(nèi)陸水域中，可供養(yǎng)殖的水面６７５萬公頃，目前利用率僅為６９％；可供養(yǎng)魚的稻田６７０萬公頃，利用率僅為１５％；海水可養(yǎng)殖面積２６０萬公頃，利用率僅為２８％。中國將努力提高現(xiàn)有水域的生產(chǎn)能力，保持水產(chǎn)品繼續(xù)快速增長。中國現(xiàn)有草地面積３．９億公頃，其中可利用面積３．２億公頃，居世界第三位，若將其中的大部分建設(shè)成人工草場，提高草原畜牧業(yè)集約化水平，就能增加大量的畜產(chǎn)品。中國山區(qū)面積占國土總面積的７０％，具有發(fā)展木本食物的良好條件，增加木本食物的前景也十分廣闊。
———節(jié)約糧食有潛力。據(jù)專家測算，中國糧食在種、收、運(yùn)、儲、銷和加工、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的損失率至少為１０％，總損失量在４５００萬噸以上。如果將各環(huán)節(jié)的損失降至合理范圍，每年至少可節(jié)約糧食２０００萬噸。
中國政府通過增加國內(nèi)糧食生產(chǎn)，保持糧食供需平衡的決心是堅定的，有信心領(lǐng)導(dǎo)全國人民實現(xiàn)這一目標(biāo)。同時，中國政府也清醒地認(rèn)識到實現(xiàn)這個目標(biāo)的艱巨性：第一，中國農(nóng)業(yè)資源人均占有量在世界上屬于低水平，耕地和水資源不足是農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大制約因素。在這樣的資源條件下，要創(chuàng)造出遠(yuǎn)高于世界平均水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，必須花大力氣。第二，中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生產(chǎn)手段落后，抗災(zāi)能力差，需要堅持不懈地改善生產(chǎn)條件，提高抗災(zāi)能力。第三，中國農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，經(jīng)營分散，在向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，容易造成糧食生產(chǎn)的波動，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)的調(diào)控。第四，中國正處在工業(yè)化迅速發(fā)展的階段，在資源分配上還存在不利于糧食生產(chǎn)的傾向，需要繼續(xù)對農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)采取有效的支持措施?？傊?，中國政府將正視困難，在經(jīng)濟(jì)布局和工作指導(dǎo)上，繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的基本國策，實施科教興農(nóng)和可持續(xù)發(fā)展兩大戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)業(yè)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)糧食綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提高。
中國立足國內(nèi)解決糧食供需平衡問題，并不排除利用國際資源作為必要補(bǔ)充，但這只起品種、豐歉調(diào)劑和區(qū)域平衡的作用。這是因為：第一，糧食是安定天下的產(chǎn)業(yè)。對一個擁有１２億多人口的大國來說，必須保持較高的糧食自給率，這是保持安定的必要條件，否則，就難以保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。第二，糧食安全。中國每年糧食消費(fèi)量占世界糧食消費(fèi)總量的五分之一，如果進(jìn)口過多，不僅國際市場難以承受，也會給低收入國家購糧帶來不利影響。第三，農(nóng)村勞動力就業(yè)。目前中國有４億多農(nóng)村勞動力，發(fā)展糧食生產(chǎn)是解決農(nóng)村就業(yè)、增加農(nóng)民收入的主要渠道之一。過多進(jìn)口糧食，必然打擊國內(nèi)糧食生產(chǎn)，影響農(nóng)民就業(yè)。中國立足國內(nèi)解決糧食問題，只會有利于改善世界糧食安全狀況，增強(qiáng)世界糧食貿(mào)易中的穩(wěn)定因素。
從歷史上看，中國對國際糧食市場的依賴度不大。從新中國建立至六十年代之前，中國是糧食凈出口國。六十年代以后，糧食有進(jìn)有出，進(jìn)大于出。七十年代末實行改革開放以來，中國凈進(jìn)口糧食占國內(nèi)糧食生產(chǎn)的比重呈減少趨勢，１９７８—１９８４年為３．２％，１９８５—１９９０年為１．２％，１９９１—１９９５年為０．４％。因此，中國進(jìn)口少量糧食，絕不會對世界糧食安全構(gòu)成威脅，國際上所謂的“中國糧食威脅論”是毫無根據(jù)的。中國在進(jìn)口一些糧食的同時，還出口一些具有較高附加值的食品。１９８５—１９９５年，中國食品及主要供食用的畜禽等出口額為７５６億美元，進(jìn)口額為３４０億美元，是食品凈出口國。中國愿意與糧食出口國在平等互利的基礎(chǔ)上，建立比較穩(wěn)定的糧食貿(mào)易關(guān)系。
四、努力改善生產(chǎn)條件，千方百計提高糧食綜合生產(chǎn)能力
為實現(xiàn)糧食增產(chǎn)目標(biāo)，中國政府將在保護(hù)耕地資源，增加農(nóng)業(yè)投入，加強(qiáng)水利建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平等方面，采取一系列措施，全面提高糧食綜合生產(chǎn)能力。
保護(hù)耕地始終是增產(chǎn)糧食的基礎(chǔ)。多年來，中國制定和完善了《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《水土保持法》等一系列法律法規(guī)，抑制了耕地面積銳減勢頭，使耕地凈減少面積由九十年代前的年均３０多萬公頃，下降到目前的不足２０萬公頃。隨著今后工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對耕地的需求壓力仍然很大，中國政府將按照節(jié)約用地、少占或不占耕地的原則，采取更加有力的措施確保耕地總量的動態(tài)平衡：控制非農(nóng)業(yè)占用耕地，進(jìn)一步健全耕地保護(hù)制度，切實加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)；嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地審批制度，控制城市發(fā)展規(guī)模，盤活存量土地，提高土地使用效率；加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的規(guī)劃管理，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片，發(fā)展工業(yè)小區(qū)，調(diào)整村鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地，改造村鎮(zhèn)，退宅還田；實行非農(nóng)建設(shè)占用耕地同開發(fā)、復(fù)墾掛鉤。
新中國建立以來，中國政府領(lǐng)導(dǎo)人民治理江河、攔洪蓄水、改善生產(chǎn)條件，修建水庫８．４萬座，改造易澇地２０００萬公頃，灌溉面積由解放初期的１６００萬公頃增加到目前的４９３３萬公頃，供水能力達(dá)到５０００億立方米，有效地提高了農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力。今后，中國政府將繼續(xù)在這方面作出不懈努力：建設(shè)一批大中型水利工程，緩解水資源區(qū)域、季節(jié)分布不均問題；廣泛開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，到２０００年使有效灌溉面積達(dá)到５３３０萬公頃，２０１０年達(dá)到５６７０萬公頃左右，２０３０年達(dá)到６６７０萬公頃以上，分別占耕地面積的５６％、６０％和７０％；加快解決骨干排灌水利工程老化失修問題，使旱澇保收的農(nóng)田面積由目前的３３００萬公頃增加到２０３０年的４０００萬公頃以上，使其中的２０００萬公頃以上農(nóng)田單位面積產(chǎn)量達(dá)到每公頃１５噸；大力發(fā)展節(jié)水灌溉和旱作農(nóng)業(yè)，到２０３０年，使節(jié)水灌溉面積由目前的１３００萬公頃提高到４０００萬公頃以上，灌溉水有效利用率由４０％提高到６０％以上，自然降水的有效利用率提高到３０％以上。同時，加快中低產(chǎn)田改造。到２０００年，中國計劃改造中低產(chǎn)田１４００萬公頃，力爭到２０３０年使現(xiàn)有６０００萬公頃中低產(chǎn)田全部得到改造。
新中國建立后，農(nóng)用工業(yè)發(fā)展很快，對保證糧食生產(chǎn)發(fā)展起到了重要作用?；噬a(chǎn)總量由建國初期的３．９萬噸（按１００％有效成分計算，下同）增加到目前的２４５０萬噸，使用量由７．９萬噸增加到３５７０萬噸，每公頃耕地的使用量３７５公斤；農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力由１２．１億瓦特增加到３６０７億瓦特，大中型拖拉機(jī)由１３００臺增加到６７萬臺，農(nóng)用載重汽車由４０００多輛增加到８０萬輛，農(nóng)村用電量由０．５億千瓦小時增加到１６２８億千瓦小時。但是，從總體看，目前農(nóng)用工業(yè)仍難以滿足農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的要求。今后，中國將大力發(fā)展國內(nèi)化肥生產(chǎn)，提高化肥自給率，到２０００年做到氮肥基本自給。同時，積極推進(jìn)農(nóng)藥、農(nóng)膜、農(nóng)機(jī)、農(nóng)電、柴油等農(nóng)用工業(yè)的發(fā)展。
中國將逐步調(diào)整國民收入和社會資金分配結(jié)構(gòu)，在計劃安排和資金投放上首先保證農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)發(fā)展需要，提高固定資產(chǎn)投資、財政預(yù)算內(nèi)資金、銀行信貸資金用于農(nóng)業(yè)的比重，以增加農(nóng)業(yè)投入總量。到２０００年，中央政府基本建設(shè)計劃安排的預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)投資比重由目前的１７％提高到２０％以上，地方政府比照中央的做法相應(yīng)增加預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資；各級財政每年對農(nóng)業(yè)投入的增長幅度要高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度；保持農(nóng)業(yè)貸款增長率高于各項貸款平均增長率，銀行新增貸款規(guī)模中農(nóng)業(yè)貸款的比重達(dá)到１０％以上，提高信用社貸款用于農(nóng)業(yè)的比重；進(jìn)一步完善農(nóng)村金融體制，建立包括農(nóng)村政策性銀行、商業(yè)性銀行和農(nóng)村合作金融組織在內(nèi)的農(nóng)村金融體系，保證農(nóng)村政策性金融資金重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)。中國政府將繼續(xù)采取一些旨在提高農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出效益的政策措施，調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶增加糧食生產(chǎn)投入的積極性。中國將按照“誰投資，誰受益”的原則，對大型工商企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)給予貸款支持，積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)利用外資的規(guī)模，采取優(yōu)惠政策，鼓勵外商投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域特別是糧食生產(chǎn)。
五、推進(jìn)科教興農(nóng)，轉(zhuǎn)變糧食增長方式
轉(zhuǎn)變糧食增長方式，要從改革、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和耕作制度，加強(qiáng)科學(xué)管理，提高糧食生產(chǎn)集約化程度和農(nóng)業(yè)資源有效利用率等多方面入手，但最主要的是依靠科技進(jìn)步，加快科教興糧步伐，走高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、低耗的路子。新中國建立后，共取得較大的農(nóng)業(yè)科技成果３萬多項，其中獲得國家或部級獎勵的６０００多項，有一些成果處于國際領(lǐng)先水平。主要糧食作物品種更新了３—５次，每次增產(chǎn)幅度均達(dá)到１０％以上，僅雜交水稻一項，近１０年就累計推廣１．６億公頃，增產(chǎn)稻谷２．４億噸；多種綜合栽培技術(shù)大面積推廣應(yīng)用，對糧食增產(chǎn)發(fā)揮了重要作用；在生物工程等高技術(shù)領(lǐng)域，兩系法雜交稻新組合等一批重大技術(shù)已顯示出良好的發(fā)展前景。但是，與世界發(fā)達(dá)國家相比，中國農(nóng)業(yè)科技水平還有較大差距。中國政府已確定并正在實施科教興農(nóng)戰(zhàn)略，將采取各種措施，努力提高糧食增產(chǎn)中的科技含量。
———加快實施“種子工程”。完善優(yōu)良品種的繁育、引進(jìn)、加工、銷售、推廣體系，到２０００年，主要糧食作物用種全面更換一次，５０％的商品種子采取包衣處理，提高水稻、玉米、小麥三大糧食作物統(tǒng)一供種率和良種覆蓋率。發(fā)揮中國糧食種質(zhì)資源豐富、育種基礎(chǔ)較好的優(yōu)勢，加強(qiáng)水稻、小麥和玉米等新品種的培育，促進(jìn)農(nóng)作物品種的更新?lián)Q代。
———加快現(xiàn)有科技成果轉(zhuǎn)化和糧食生產(chǎn)重大技術(shù)的科研攻關(guān)與引進(jìn)。今后幾年，將重點(diǎn)推廣優(yōu)良新品種、水稻旱育稀植及拋秧、地膜覆蓋、精量半精量機(jī)械化播種、病蟲害綜合防治、科學(xué)用肥、節(jié)水灌溉和旱作農(nóng)業(yè)等重大適用技術(shù)。繼續(xù)挖掘精耕細(xì)作、增施有機(jī)肥、用地養(yǎng)地結(jié)合等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的增產(chǎn)潛力，形成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合的技術(shù)應(yīng)用體系。逐步健全縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)，扶持各類民辦專業(yè)技術(shù)組織的發(fā)展，形成國家、集體和各種民辦技術(shù)組織相互配合、相互補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系。圍繞對中國糧食生產(chǎn)發(fā)展有重大影響的科研項目，組織聯(lián)合攻關(guān)，積極引進(jìn)一批具有顯著增產(chǎn)效果的重大糧食生產(chǎn)技術(shù)。
———加強(qiáng)對農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。利用現(xiàn)有５００多所農(nóng)林中專學(xué)校、２０００多所縣級農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校和基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)，廣泛開展農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民接受和應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)的能力。實施“綠色證書”工程，到２０００年使１０００萬農(nóng)民獲得“綠色證書”，培養(yǎng)一大批糧食種植能手。
———深化農(nóng)業(yè)科技教育體制改革。優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研結(jié)構(gòu)，建立起學(xué)科先進(jìn)、科研與生產(chǎn)緊密結(jié)合的科研新體制。國家和地方政府擇優(yōu)支持一批重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)單位，保持一支精干的研究隊伍，從事基礎(chǔ)研究、重大實用技術(shù)研究和高新技術(shù)研究。積極鼓勵一部分科研教學(xué)人員，深入農(nóng)村第一線，推廣技術(shù)，培訓(xùn)農(nóng)民。加強(qiáng)政府對農(nóng)業(yè)科技和教育事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，推動農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣相結(jié)合，共同為發(fā)展糧食生產(chǎn)服務(wù)。
———努力提高資源利用率，減少糧食損失。在有條件的地方，逐步實行適度規(guī)模經(jīng)營，提高糧食生產(chǎn)集約化水平。積極推廣降低糧食生產(chǎn)成本的技術(shù)，減少物資消耗，提高糧食生產(chǎn)效益。加強(qiáng)對糧食播種、收獲、儲運(yùn)、加工等各個環(huán)節(jié)的管理，推廣運(yùn)用節(jié)能機(jī)械，節(jié)約糧食：在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，通過對種子精選、加工和包衣處理，提高種子質(zhì)量，減少用種量；在收獲環(huán)節(jié)，推廣機(jī)械化收割；在倉儲環(huán)節(jié)，推廣應(yīng)用先進(jìn)保糧技術(shù)，運(yùn)用新的包裝技術(shù)和包裝材料；在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，改造傳統(tǒng)的運(yùn)輸方式，提高鐵路、公路和水運(yùn)的現(xiàn)代化水平；在加工環(huán)節(jié)，應(yīng)用新工藝、新設(shè)備，提高糧食加工機(jī)械的技術(shù)性能。
六、綜合開發(fā)利用和保護(hù)國土資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
中國歷來重視綜合開發(fā)利用山地、水面、草原等國土資源，增加各類食品產(chǎn)量。今后，中國將繼續(xù)堅持決不放松糧食生產(chǎn)，積極發(fā)展多種經(jīng)營的方針，充分利用各種資源，更多地增加肉類、禽蛋、奶類、水產(chǎn)品、蔬菜、水果等食品的供給。同時，注意保護(hù)農(nóng)業(yè)資源，改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
———逐步建立符合中國資源特點(diǎn)的畜牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。改革開放以來，中國食草型、節(jié)糧型動物食品生產(chǎn)發(fā)展較快，耗糧較多的豬肉占肉類的比重由１９７８年的９０％以上降到目前的７０％左右，牛羊禽肉的比重迅速提高。到２０００年，牛羊禽肉比重將再提高１０個百分點(diǎn)。在農(nóng)區(qū)，主要利用農(nóng)作物秸稈，養(yǎng)牛養(yǎng)羊；調(diào)整飼料結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展配合飼料和飼料添加劑生產(chǎn)，發(fā)展青綠飼料和南方水生飼料。在牧區(qū)，加強(qiáng)草地資源的開發(fā)、保護(hù)和利用，提高載畜能力，大規(guī)模進(jìn)行草地改良和人工種草，發(fā)展飼草加工業(yè)，提高生產(chǎn)率。到２０００年，肉類總產(chǎn)量達(dá)到５８５０萬噸，人均４５公斤，禽蛋總產(chǎn)量達(dá)到１７５０萬噸，大體保持現(xiàn)有人均水平。
———加快開發(fā)利用淺海、灘涂和內(nèi)陸水面。中國政府將繼續(xù)堅持“以養(yǎng)殖為主，養(yǎng)殖、捕撈、加工并舉”的方針，積極擴(kuò)大內(nèi)陸淡水養(yǎng)殖面積，進(jìn)一步開發(fā)利用淺海灘涂，發(fā)展遠(yuǎn)洋捕撈。到２０００年，水產(chǎn)品總量達(dá)到３２００萬噸，人均２５公斤。
———提高水果、蔬菜和木本食物供給水平。中國政府將采取措施，利用非耕地資源發(fā)展水果生產(chǎn)，支持農(nóng)民利用房前屋后栽果、種菜，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)。到２０００年水果產(chǎn)量達(dá)到６２００萬噸，人均４８公斤。鞏固完善大中城市蔬菜生產(chǎn)基地，鼓勵農(nóng)區(qū)通過間作套種等多熟制栽培措施，發(fā)展蔬菜生產(chǎn)，穩(wěn)定提高蔬菜均衡供給水平和有效供給能力。中國將加快宜農(nóng)荒山開發(fā)，調(diào)整林地結(jié)構(gòu)，逐步增加木本食物生產(chǎn)。
實現(xiàn)糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定增長，發(fā)展食物多樣化生產(chǎn)，必須處理好人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源管理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。八十年代以來，中國積極進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，尋求既能增產(chǎn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品，又能使生態(tài)環(huán)境得到改善的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式：綜合治理小流域水土流失面積６７００多萬公頃；建立了不同類型、縣鄉(xiāng)村不同規(guī)模的生態(tài)農(nóng)業(yè)試點(diǎn)２０００多個；在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的水土保持，建設(shè)平原農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)，治理水土流失；組織實施了“三北”（東北、華北、西北）、長江中上游和沿海防護(hù)林等重大生態(tài)工程；在廣大牧區(qū)采取退耕還牧，建設(shè)人工草場，防治沙漠化。這些措施對于改善中國的生態(tài)環(huán)境起到了積極作用。中國將繼續(xù)加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，開展大規(guī)模的水土保持，綜合治理小流域水土流失，防治土地荒漠化和草場退化，努力提高森林植被覆蓋率。中國將在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中繼續(xù)保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)自然環(huán)境：重點(diǎn)控制工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染，推廣有利于防治工業(yè)污染的適用技術(shù)；積極發(fā)展農(nóng)村新能源，努力減緩由于農(nóng)村能源短缺造成的植被破壞和土質(zhì)下降；加快水電建設(shè)，降低煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重，減輕酸雨和氣候變暖對發(fā)展糧食生產(chǎn)的負(fù)面影響。
七、深化體制改革，創(chuàng)造糧食生產(chǎn)、流通的良好政策環(huán)境
近１０多年來，中國的糧食生產(chǎn)和流通體制，以及政府對糧食供求與價格波動的調(diào)控方式等，已發(fā)生了深刻變化。中國政府將努力鞏固和完善已有成果，并按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革。
———堅持長期穩(wěn)定并不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是改革開放以來中國農(nóng)村實行的基本經(jīng)營制度，有效地促進(jìn)了糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的發(fā)展，保障了生產(chǎn)者的經(jīng)營自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，受到了廣大農(nóng)民群眾的衷心擁護(hù)。早在１９８３年，中國政府就明確宣布：現(xiàn)行的農(nóng)村基本經(jīng)營制度將長期堅持不變，農(nóng)戶向集體承包公有土地的經(jīng)營期可以長達(dá)１５年。１９９３年，中國政府又作出規(guī)定：在農(nóng)戶原有的土地承包期到期后，可再延長３０年，在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對土地的經(jīng)營使用權(quán)可以在不改變使用方向的前提下實行自愿、有償轉(zhuǎn)讓。中國政府將繼續(xù)鼓勵在鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動力，促進(jìn)具備條件的地方逐步實行耕地的適度規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)發(fā)展糧食生產(chǎn)的動力。
———進(jìn)一步改革與完善糧食流通體制。１９８５年，中國政府取消了糧食統(tǒng)一收購制度。目前糧食收購主要有四種形式：國家定購、國家議購、糧食加工企業(yè)在批發(fā)市場上購買和農(nóng)民在集市上銷售。在糧食銷售方面，１９９３年全國城鎮(zhèn)相繼取消了定量計劃供應(yīng)的銷售制度。在前兩年市場零售物價漲幅較大的情況下，各地政府都規(guī)定城鎮(zhèn)居民可以在國有糧店中購買一定數(shù)量的低于市場價格的糧食，國有糧店正越來越明顯地起著保障城鎮(zhèn)低收入者基本生活的作用。根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，中國政府將著重在以下三個方面繼續(xù)推進(jìn)糧食流通體制的改革：一是盡快形成以市場定價為主的糧食價格形成機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)育和健全糧食市場體系，將糧食的地區(qū)間計劃調(diào)撥逐步改為產(chǎn)、銷區(qū)通過市場流通來實現(xiàn)各地區(qū)的供求平衡。對城鄉(xiāng)低收入居民的糧食消費(fèi)，各地將采取定向補(bǔ)貼等政策。二是加快國有糧食部門政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性經(jīng)營分開的步伐，增強(qiáng)國有糧食流通企業(yè)的市場競爭能力。三是加快發(fā)展聯(lián)結(jié)農(nóng)戶與市場的中介組織，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民聯(lián)合起來參與糧食流通。中國政府將采取一系列政策措施，促進(jìn)糧食貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營，逐步建立以糧食為基礎(chǔ)的高效農(nóng)業(yè)體系，基本途徑是，實行種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的復(fù)合發(fā)展，積極發(fā)展以種養(yǎng)業(yè)為原料的加工業(yè)和運(yùn)銷業(yè)，使糧食的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、加工和流通等環(huán)節(jié)緊密聯(lián)結(jié)，多層次轉(zhuǎn)化增值，提高糧食生產(chǎn)比較效益和農(nóng)民收入，保證糧食生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
———引導(dǎo)消費(fèi)，減少浪費(fèi)。中國政府將繼續(xù)開展愛糧節(jié)糧宣傳教育，并制定相應(yīng)政策，促進(jìn)在全社會形成“愛惜糧食光榮、浪費(fèi)糧食可恥”的良好風(fēng)尚。倡導(dǎo)文明、適度、節(jié)儉的消費(fèi)方式，反對講排場、擺闊氣和鋪張浪費(fèi)，改革用餐方式，加強(qiáng)對餐飲業(yè)的管理。中國目前酒類構(gòu)成中耗糧較多的烈性白酒比重過大，每年釀酒耗糧２０００多萬噸。中國政府將采取措施，減少高度白酒的生產(chǎn)，降低白酒在酒類中的比重。
———加強(qiáng)對糧食市場的調(diào)控。中國是一個自然災(zāi)害較為頻繁的國家，年度間的糧食產(chǎn)量波動難以避免，對糧食市場的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。為加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)者的保護(hù)和穩(wěn)定糧食市場，中國政府在１９９０年就著手建立了糧食的最低保護(hù)價格制度和用于調(diào)節(jié)糧食市場供求與價格的專項糧食儲備制度，１９９４年又建立了中央和省兩級糧食市場風(fēng)險基金制度。幾年的實踐證明，這些制度發(fā)揮了積極的作用。今后將進(jìn)一步完善這些制度，保持合理的糧食儲備量，充實糧食市場風(fēng)險基金，增強(qiáng)政府對糧食市場的吞吐調(diào)節(jié)能力。
適時、適度利用國際糧食市場，通過進(jìn)出口貿(mào)易調(diào)節(jié)國內(nèi)的糧食供求關(guān)系，也是穩(wěn)定糧食市場所必需的。近年來，中國國內(nèi)的市場糧食價格已逐步接近于國際市場糧價。為了保護(hù)農(nóng)民的基本利益，中國政府將按照國際慣例，實行糧食進(jìn)口關(guān)稅政策。
早在新中國成立前夕，西方就有人預(yù)言中國政府解決不了人民的吃飯問題，歷史早已宣告此類預(yù)言的徹底破產(chǎn)。未來幾十年，中國雖然面臨耕地少、人口多、糧食需求壓力大的現(xiàn)實，但也存在著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ袊薪鉀Q糧食問題的經(jīng)驗和辦法，農(nóng)民中蘊(yùn)藏著巨大的生產(chǎn)積極性，完全有理由相信，中國政府和人民有能力依靠自己的力量解決糧食供給問題。實踐將會向世界證明：中國人民不僅能養(yǎng)活自己，而且還將使自己的生活質(zhì)量一年比一年提高。中國不但不會對世界糧食安全構(gòu)成威脅，還將為世界糧食發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)
