以人為本 城鄉(xiāng)兼顧
加快建立新型社會(huì)救助體系
湖南省長沙市民政局
長沙市現(xiàn)轄5區(qū)、3縣、1市，總?cè)丝?02萬人，其中農(nóng)業(yè)人口396萬人，非農(nóng)業(yè)人口206萬人。近年來，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、人民群眾生活水平不斷提高的同時(shí)，市委市政府深入貫徹以人為本、關(guān)注民生的執(zhí)政理念，著力解決城鄉(xiāng)特困群眾的生產(chǎn)生活問題，逐步建立起以長效保障特困對(duì)象基本生活為目的，以特困對(duì)象的生活需求為制度設(shè)計(jì)依據(jù)，以縣級(jí)以上財(cái)政為投入主體，以經(jīng)?；?、制度化、動(dòng)態(tài)化、公開透明為實(shí)施特征，部門相互配合，城鄉(xiāng)一體推進(jìn)的，與長沙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的新型城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。通過這一體系，全市常年救助對(duì)象近30萬人，年投入救助資金近3億元。
一、基本情況
城市低保應(yīng)保盡保。我市現(xiàn)行保障標(biāo)準(zhǔn)為，5區(qū)200元/人、月，4縣（市）150元/人、月。2005年10月，全市共有城市低保對(duì)象5.2萬戶11.7萬人，占全市非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.6%，月發(fā)保障金924萬元。今年1—10月，全市累計(jì)發(fā)放保障金9014萬元，月人均補(bǔ)差80元。從今年開始，地方財(cái)政安排資金，對(duì)城市低保對(duì)象發(fā)放節(jié)日（元旦、春節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國慶節(jié)）生活補(bǔ)助費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為每人每節(jié)40元，全市年總金額約2000萬元。
農(nóng)村低保全面實(shí)施。從2005年1月起，根據(jù)《長沙市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》，農(nóng)村低保制度在全市9個(gè)區(qū)、縣（市）全面實(shí)施。月救助標(biāo)準(zhǔn)按不同地區(qū)、不同對(duì)象分別確定。至2005年10月，全市共有農(nóng)村低保對(duì)象8.9萬戶17.7萬人，占全市農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的4.3%，月發(fā)保障金560萬元，月人均補(bǔ)差32元。其中“三無人員”應(yīng)保盡保，共3.42萬戶3.67萬人，月人均補(bǔ)差72.3元。2005年1—10月，全市累計(jì)發(fā)放農(nóng)村低保金5351萬元。
醫(yī)療救助城鄉(xiāng)一體推進(jìn)。2004年底和2005年初，市本級(jí)和9個(gè)區(qū)（縣、市）政府均出臺(tái)了特困家庭醫(yī)療救助實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則，確定了救助對(duì)象（以城鄉(xiāng)低保戶為主體）、救助病種、救助標(biāo)準(zhǔn)（最高不超過3000元或4000元）和申報(bào)審批程序。資金投入以縣級(jí)財(cái)政為主，市財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼。五區(qū)財(cái)政按轄區(qū)總?cè)丝谌司坏陀?元、四縣財(cái)政按總?cè)丝谌司坏陀?元（長沙縣為3元），市本級(jí)按全市總?cè)丝谌司?元的標(biāo)準(zhǔn)安排預(yù)算。2005年全市地方財(cái)政醫(yī)療救助資金預(yù)算總額為2117萬元。從全面啟動(dòng)醫(yī)療救助以來，全市共計(jì)發(fā)放醫(yī)療救助資金963萬元，救助人數(shù)為5113人。
住房保障制度。2004年11月，市政府下發(fā)了《長沙市城市最低收入家庭住房保障管理辦法》，對(duì)城市低收入家庭實(shí)行住房保障。保障對(duì)象為城市低保對(duì)象中的無房戶，保障方式以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，租金核減、實(shí)物配租為輔。至2005年10月，全市共對(duì)164戶390人發(fā)放了每人每月50元的住房補(bǔ)貼，1-10月累計(jì)發(fā)放金額為15.6萬元；共對(duì)46戶300多人實(shí)行了實(shí)物配租，配租面積為1500多平方米；共對(duì)1130戶2968人實(shí)行了租金核減，每月核減金額3萬余元，1-10月累計(jì)核減26萬余元。
高等教育救助。從2004年開始，市財(cái)政每年安排500萬元，由長沙慈善會(huì)對(duì)考入高等院校的城鄉(xiāng)低保家庭和特困家庭子弟進(jìn)行專項(xiàng)救助，每人一次性救助1000—3000元，幫助他們順利入學(xué)。2004年共救助1834人。2005年第一批已救助1913人，發(fā)放救助金451萬元。
此外，市政府有關(guān)部門和單位，如教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)、司法、公用事業(yè)、電力等部門分別在各自職責(zé)范圍內(nèi)制定實(shí)施了針對(duì)城鄉(xiāng)低保戶和其他特困對(duì)象的救助政策和優(yōu)惠減免辦法，從不同方面為困難群眾排憂解難。
二、主要做法
1、總體規(guī)劃，分項(xiàng)實(shí)施。困難對(duì)象存在生活、就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等多方面的救助需求，而提供救助服務(wù)的主體也是多方面的。作為一個(gè)系統(tǒng)工程，社會(huì)救助不是單純某一個(gè)部門實(shí)施的某項(xiàng)制度，應(yīng)由政府主導(dǎo)，進(jìn)行總體規(guī)劃，然后按輕重緩急和職能分工，分步驟分部門組織實(shí)施。市政府《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的通知》要求，“凡是與困難群眾生活密切相關(guān)的部門和行業(yè)，都有參與社會(huì)救助的責(zé)任和義務(wù)”。從長沙的實(shí)際出發(fā)，從解決困難群眾最關(guān)心、最迫切的問題入手，重點(diǎn)推出城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)特困家庭醫(yī)療救助制度、城市低收入家庭住房保障制度、特困家庭子女教育救助制度、“三無人員”集中供養(yǎng)制度、城市流浪乞討人員救助制度、法律援助制度、就業(yè)援助制度、應(yīng)急救助制度等十個(gè)方面的救助制度，并明確了相關(guān)部門的具體責(zé)任。目前，這十個(gè)救助制度都已進(jìn)入了實(shí)施階段。社會(huì)救助基本框架建立以后，特困對(duì)象在遭遇各種困難、自身難以走出困境的情況下，都能通過一定的渠道，及時(shí)得到救助，不同程度地緩解困難。
2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整體推進(jìn)。在實(shí)現(xiàn)城市低保應(yīng)保盡保，初步形成人員動(dòng)態(tài)管理、保障標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制以后，我市及時(shí)調(diào)整社會(huì)救助工作思路和階段性工作重點(diǎn)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，統(tǒng)一考慮城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)一安排城鄉(xiāng)社會(huì)救助資金。一是各主要社會(huì)救助制度覆蓋我市城鄉(xiāng)，并盡可能通過一個(gè)辦法實(shí)施。如教育救助、醫(yī)療救助，不論區(qū)縣，都是完全按照同一個(gè)文件執(zhí)行。城鄉(xiāng)低保雖然標(biāo)準(zhǔn)有所不同，具體實(shí)施細(xì)則略有區(qū)別，但主要的政策精神、操作原則和工作措施完全一致。二是在救助資金的籌措和分配上城鄉(xiāng)兼顧。市財(cái)政適當(dāng)分擔(dān)或?qū)^(qū)、縣（市）給予補(bǔ)助。
3、動(dòng)態(tài)管理，進(jìn)出有序。特困對(duì)象的基本生活和應(yīng)急解難的長效保障機(jī)制形成以后，動(dòng)態(tài)管理十分重要。我市堅(jiān)持社會(huì)救助的大門始終敞開，符合條件的，申請一個(gè)按程序?qū)徟粋€(gè)；不符合條件的，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)清退。2005年1-10月，全市累計(jì)新審批城市低保對(duì)象15589人次，累計(jì)退出城市低保9875人次，調(diào)整補(bǔ)助水平7347人次，基本達(dá)到“人員有出有進(jìn)，補(bǔ)助水平有升有降”的要求。農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、教育救助同樣按照動(dòng)態(tài)管理的原則進(jìn)行。農(nóng)村低保和醫(yī)療救助實(shí)行隨時(shí)申報(bào)，按季審批；高等教育救助，實(shí)行定時(shí)申報(bào)、定時(shí)審批；其他配套救助分別采取不同的動(dòng)態(tài)管理方式，至少每年重新確定一次救助對(duì)象和救助金額。
4、信息聯(lián)網(wǎng)，銀行代發(fā)。2003年7月，市、縣兩級(jí)財(cái)政投入1100多萬元，為市、區(qū)（縣、市）、街道、社區(qū)和城市低保戶在50戶以上的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作機(jī)構(gòu)全部配備了網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備（專用電腦、打印機(jī)、電話專線或?qū)拵В?，共?jì)534套，統(tǒng)一使用民政部“全國城市居民最低生活保障管理系統(tǒng)”，成功實(shí)現(xiàn)了城市低保市、區(qū)（縣、市）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)聯(lián)網(wǎng)，各級(jí)低保數(shù)據(jù)的錄入、傳輸、處理，全部通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。今年農(nóng)村低保實(shí)施以后，各區(qū)、縣（市）及時(shí)為空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了電腦設(shè)備，市低保局自主開發(fā)了“長沙市農(nóng)村居民最低生活保障管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保市、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)聯(lián)網(wǎng)管理。城鄉(xiāng)低保信息網(wǎng)絡(luò)的建成使用，大大提高了低保管理的效率和準(zhǔn)確性，為其他社會(huì)救助信息管理提供了平臺(tái)。為了確保社會(huì)救助資金安全運(yùn)行、按時(shí)足額發(fā)放到位，市民政局、市財(cái)政局共同委托長沙市商業(yè)銀行和長沙市農(nóng)村信用合作聯(lián)社代發(fā)城鄉(xiāng)低保金和其他社會(huì)救助資金，實(shí)現(xiàn)了救助資金的封閉運(yùn)行。
5、群眾參與，公開透明。為了確保廣大群眾對(duì)社會(huì)救助工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，我市的社會(huì)救助堅(jiān)持自下而上的工作程序，堅(jiān)持入戶調(diào)查、民主評(píng)議和張榜公示三項(xiàng)基本工作制度不放松。不論是城鄉(xiāng)低保，還是醫(yī)療救助，都是先進(jìn)行入戶調(diào)查，然后由社區(qū)、村組織民主評(píng)議、張榜公示，無異議后再逐級(jí)上報(bào)。初審、審核、審批、發(fā)放情況都在專門的公示欄內(nèi)張榜公示，接受監(jiān)督。社會(huì)救助工作全過程公開透明操作，很大程度上保證了救助對(duì)象的準(zhǔn)確性和救助結(jié)果的公正公平。
三、幾點(diǎn)體會(huì)
1、領(lǐng)導(dǎo)重視是前提。市委市政府從構(gòu)建和諧社會(huì)的高度來看待社會(huì)救助工作的重要意義，從轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共服務(wù)的角度來部署社會(huì)救助任務(wù)，從優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、建立公共財(cái)政框架的方向來加大對(duì)社會(huì)救助的資金投入，把社會(huì)救助體系建設(shè)納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。社會(huì)救助工作的大政方針，如《長沙市人民政府關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的通知》、《長沙市城市居民最低生活保障制度實(shí)施辦法（試行）》、《長沙市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》、《長沙市特困家庭醫(yī)療救助制度實(shí)施辦法》等文件及時(shí)出臺(tái)，開展工作所需要的機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)也都得到了較好地保障。市社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立以后，工作中的問題和困難更加便于協(xié)調(diào)解決。
2、財(cái)政投入是關(guān)鍵。在科學(xué)建制、合理測算的基礎(chǔ)上，民政部門和相關(guān)單位提出各項(xiàng)社會(huì)救助年度用款方案，經(jīng)財(cái)政核實(shí)后報(bào)政府審定并明確各級(jí)財(cái)政的投入責(zé)任，是社會(huì)救助能否開展和堅(jiān)持的關(guān)鍵所在。社會(huì)救助的政策一經(jīng)公開，所需資金將成為必須支付的硬性開支，必須要有預(yù)算安排作保障。我市把社會(huì)救助資金投入主體鎖定在市、區(qū)（縣市）兩級(jí)財(cái)政。根據(jù)需求額度和各區(qū)、縣（市）財(cái)力情況，合理確定兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)、補(bǔ)助比例。考慮目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況和農(nóng)村稅費(fèi)改革等因素，所有各項(xiàng)社會(huì)救助均不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）投入救助資金。市、區(qū)（縣、市）兩級(jí)財(cái)政足額預(yù)算救助資金，有效地避免了社會(huì)救助因資金不到位而造成發(fā)放不到位或變相降低發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。
3、基層隊(duì)伍是保證。社會(huì)救助的對(duì)象在基層，工作重心在基層，建立和穩(wěn)定一支高素質(zhì)的基層專干隊(duì)伍至關(guān)重要。為適應(yīng)基層工作需要，2002年年底，市政府出臺(tái)了《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)社會(huì)保障和服務(wù)社會(huì)化工作的通知》(長政發(fā)[2002]33號(hào)文件)，決定在城區(qū)58個(gè)街道、366個(gè)社區(qū)全部建立低保工作機(jī)構(gòu)。街道設(shè)低保管理服務(wù)站，配備專職工作人員2名；社區(qū)設(shè)低保服務(wù)中心，配備專職工作人員1名。此前，市、區(qū)(縣、市)兩級(jí)己全部成立了低保中心，配備了人員編制。全市低保工作機(jī)構(gòu)己形成網(wǎng)絡(luò)，專職工作人員近600名。今年，市、區(qū)（縣、市）兩級(jí)低保中心更名為低保工作局，各級(jí)低保工作機(jī)構(gòu)增加了履行其他社會(huì)救助的職能。從今年開始，我市將陸續(xù)充實(shí)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)救助工作力量，有條件的地方，在村一級(jí)配備社會(huì)救助專干。
長沙的社會(huì)救助工作雖然取得了一些成績，較好地發(fā)揮了保障城鄉(xiāng)特困群眾基本生活、及時(shí)緩解特殊困難的作用，有效地促進(jìn)了長沙的和諧穩(wěn)定，但是與上級(jí)的要求和困難群眾的期望相比，還有相當(dāng)?shù)牟罹?。特別是在救助政策之間的銜接、救助資源的整合、救助主體的協(xié)調(diào)以及農(nóng)村基層救助工作隊(duì)伍的建設(shè)等方面，存在不少問題和困惑。我們將認(rèn)真貫徹中央和民政部的有關(guān)文件精神，充分借鑒先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加大工作力度，打牢基礎(chǔ)，破解難題，不斷完善長沙社會(huì)救助體系，造福于民。
