創(chuàng)新工作方法 健全運(yùn)行機(jī)制
構(gòu)筑完備的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系
天津市民政局
近幾年，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)和民政部的指導(dǎo)下，我市對(duì)困難群眾的救助制度逐步完善，資金渠道暢通，運(yùn)行機(jī)制協(xié)調(diào)，管理體制健全的社會(huì)救助體系建設(shè)取得了明顯的成效。
一、我市社會(huì)救助體系的總體狀況
近幾年，我市建立的社會(huì)救助體系的總體目標(biāo)是：建立以最低生活保障、災(zāi)民救助、五保供養(yǎng)為基礎(chǔ)，以特困救助、臨時(shí)救濟(jì)、流浪乞討人員救助為補(bǔ)充，以醫(yī)療、教育、住房、取暖、就業(yè)、法律等專項(xiàng)救助制度和優(yōu)惠政策相配套，以日常捐助、慈善募捐、社會(huì)互助為輔助，政府責(zé)任明確、管理規(guī)范、社會(huì)廣泛參與、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資金落實(shí)、網(wǎng)絡(luò)健全、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、覆蓋城鄉(xiāng)所有困難群眾的救助體系，切實(shí)保障困難群眾的基本生活，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
（一）社會(huì)救助體系的構(gòu)成
經(jīng)過幾年的努力，我市的社會(huì)救助體系由五部分構(gòu)成。
1、生存保障系統(tǒng)。是以保障城鄉(xiāng)所有困難人群最基本生活的救助工作，包括 ① 城鎮(zhèn)低保， ② 農(nóng)村低保， ③ 五保供養(yǎng)工作。
2、生活支撐系統(tǒng)。是對(duì)保障困難群眾基本生活的配套措施，包括7個(gè)方面的專項(xiàng)救助： ① 低保家庭學(xué)生的教育救助； ② 城鎮(zhèn)“雙困”家庭的廉租住房； ③ 城鎮(zhèn)低保家庭的供熱減免； ④ 對(duì)有勞動(dòng)能力的困難者就業(yè)援助； ⑤ 因大病重病影響基本生活的低保、五保家庭的醫(yī)療救助； ⑥ 困難群眾的法律援助； ⑦ 流浪乞討人員救助管理。
3、突發(fā)應(yīng)急救助系統(tǒng)。是對(duì)特殊情況產(chǎn)生貧困的救助，包括： ① 因洪澇、干旱、地震、風(fēng)雹、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害所造成的災(zāi)民生活的緊急救助； ② 突發(fā)疫情、化學(xué)災(zāi)害事故、災(zāi)害性天氣氣象等響應(yīng)預(yù)案中的生活救助； ③ 災(zāi)害預(yù)案的實(shí)施。
4、時(shí)令解困系統(tǒng)。是對(duì)城鄉(xiāng)困難群眾在特殊時(shí)期的救助，包括：①傳統(tǒng)的時(shí)令救濟(jì)工作；②因臨時(shí)變故或重大事件發(fā)生生活困難的臨時(shí)救濟(jì)。
5、補(bǔ)充救助系統(tǒng)。是對(duì)上述各項(xiàng)救助的補(bǔ)充，包括：①各級(jí)捐贈(zèng)點(diǎn)的經(jīng)常性捐贈(zèng)和對(duì)困難群眾的定項(xiàng)捐贈(zèng)；②各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位送溫暖活動(dòng)； ③ 社會(huì)上的幫困互助。
在整個(gè)社會(huì)救助體系中，生存保障系統(tǒng)是社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)，體現(xiàn)的是各級(jí)政府的職責(zé)；生活支撐系統(tǒng)直接配套于生存保障系統(tǒng)，共同構(gòu)成社會(huì)救助體系的主體；突發(fā)應(yīng)急救助系統(tǒng)是社會(huì)救助體系的重要環(huán)節(jié)，主要幫助救助對(duì)象在特殊情況下減少災(zāi)難，度過難關(guān)；時(shí)令解困系統(tǒng)是社會(huì)救助體系是在特殊時(shí)令對(duì)困難家庭的生活保障；補(bǔ)充救助系統(tǒng)可以促進(jìn)和資助其他救助系統(tǒng)的運(yùn)行，是使社會(huì)救助體系更加完善的重要措施。社會(huì)救助體系的建設(shè)，相對(duì)獨(dú)立的各項(xiàng)民政工作，在社會(huì)救助的功能上實(shí)現(xiàn)了相互協(xié)同、相互彌補(bǔ)、相互促進(jìn)的整合，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要措施。
（二）社會(huì)救助體系管理與運(yùn)行機(jī)制
1、健全的組織系統(tǒng)。以市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府為主導(dǎo)，市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實(shí)施管理；從市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）4個(gè)層面提供服務(wù)保障。各級(jí)政府部門和居（村）委會(huì)中專職人員組成有層次的工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類困難群眾的全員覆蓋和屬地化管理，保障及時(shí)有效的社會(huì)救助。
2、良好的運(yùn)行模式。①社會(huì)救助扶貧幫困工作納入市、區(qū)（縣）政府重要議事日程和為群眾辦實(shí)事的范圍。②救助任務(wù)及目標(biāo)科學(xué)分解，在財(cái)政、房管、教育、供暖、工商、勞動(dòng)、衛(wèi)生等部門事權(quán)清晰，職責(zé)明確。③各級(jí)民政部門作為社會(huì)救助工作的主管部門，認(rèn)真組織指導(dǎo)經(jīng)常性和臨時(shí)性的救助工作。④社會(huì)救助體系運(yùn)行的手段和載體進(jìn)一步拓展，形成了社會(huì)化服務(wù)新模式。
3、規(guī)范的信息平臺(tái)。以低保管理信息系統(tǒng)為載體的天津市社會(huì)救助網(wǎng)站。記錄了低保家庭的信息，可供隨時(shí)查詢、分析，接受社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)救助通過管理服務(wù)軟件的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)化管理和規(guī)范運(yùn)行。
4、完善的政策法規(guī)體系?，F(xiàn)在，除最低生活保障、救災(zāi)救濟(jì)、農(nóng)村五保等方面的法規(guī)外，在低保戶子女上學(xué)、家庭成員就醫(yī)、住房、取暖、就業(yè)援助、法律援助等方面也出臺(tái)了優(yōu)惠政策?！耙粠鸵弧薄ⅰ敖Y(jié)對(duì)子”的社會(huì)幫困也寫入了區(qū)縣政府的文件，形成了制度。
5、多元的資金保障。以政府投入為主，全市社會(huì)救助資金與財(cái)政收入同步增長。同時(shí)，將社會(huì)捐贈(zèng)、彩票發(fā)行、慈善募集等多種形式籌集的資金，用于社會(huì)救助。
二、主要做法和措施
我局黨組于2001年就在“十五”規(guī)劃中提出，用五年時(shí)間構(gòu)筑全市民政事業(yè)發(fā)展“五個(gè)體系”框架目標(biāo)，并將社會(huì)救助體系擺在“五個(gè)體系”建設(shè)的首位。隨著改革不斷深入，以人為本的執(zhí)政理念進(jìn)一步強(qiáng)化，樹立科學(xué)發(fā)展觀及構(gòu)建和諧社會(huì)帶來民政工作的新變化，我們對(duì)社會(huì)救助體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)也不斷提高，工作不斷深化。
5年來，我們堅(jiān)持進(jìn)中有序、干中有新，重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)。一是抓體系建設(shè)的自覺性。用思路創(chuàng)新促進(jìn)體系建設(shè)，不斷轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)。2001年7月，結(jié)合學(xué)習(xí)落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，局黨組召開了深化體系建設(shè)研討會(huì)，使全市民政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)救助體系的構(gòu)思達(dá)到了共識(shí)。以后每年年初民政工作會(huì)議上，都面對(duì)新的形勢(shì)任務(wù)對(duì)社會(huì)救助體系建設(shè)提出新的要求，推進(jìn)體系的建設(shè)。二是抓理性思維。體系建設(shè)的推動(dòng)要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，需要擺脫就事論事、單純應(yīng)對(duì)的思維方式。我們堅(jiān)持從科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度，去研究社會(huì)救助體系建設(shè)。三是抓工作方式的轉(zhuǎn)變。局黨組堅(jiān)持抓人促事，對(duì)各級(jí)民政干部 “一個(gè)素質(zhì)四種能力” 培養(yǎng)鍛煉，注重民政法制化建設(shè)和政策調(diào)研，強(qiáng)調(diào)工作的主動(dòng)性。民政隊(duì)伍素質(zhì)的增強(qiáng)，為社會(huì)救助體系建設(shè)提供了組織保障。
2004年，社會(huì)救助體系初步建成。結(jié)合半年工作總結(jié)，局黨組專門召開了社會(huì)救助體系建設(shè)研討會(huì)，對(duì)體系建設(shè)進(jìn)行了研討、論證。去年9月份，貫徹“全國推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)工作會(huì)議”精神，學(xué)習(xí)了外省市的經(jīng)驗(yàn)，我們的思路更加清晰。為推動(dòng)我市社會(huì)救助體系建設(shè)，今年市政府召開了社會(huì)救助體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，三位副區(qū)長介紹了經(jīng)驗(yàn)，主管民政工作的副市長在講話中對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)提出了要求。會(huì)后，各區(qū)縣行動(dòng)很快，都在體系建設(shè)上下了更大的力量，使全市社會(huì)救助體系建設(shè)又向前推進(jìn)了一步。
三、我市社會(huì)救助體系取得的成效
（一）最低生活保障制度不斷完善。1998年，我市建立了城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度。2002年，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)低保的應(yīng)保盡保。2003年，我們加大了最低生活保障制度科學(xué)化和規(guī)范化的管理力度，與市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)了“低保與就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保人員再就業(yè)。今年4月，我們又與市財(cái)政局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對(duì)享受最低生活保障待遇人員實(shí)行分類救助的通知》，加大了對(duì)特殊困難低保對(duì)象的救助力度。目前，城鎮(zhèn)低保人數(shù)穩(wěn)定在15萬人左右，月人均救助水平110多元。
（二）實(shí)施了農(nóng)村安居工程。根據(jù)市政府的指示，我市從2000年到2002年，在全市農(nóng)村啟動(dòng)特困戶和災(zāi)民的安居工程。三年中，共為1901戶特困戶和災(zāi)民修建住房6037間，總投資3622萬元。
（三）災(zāi)民救助工作不斷規(guī)范。規(guī)范了救災(zāi)工作分級(jí)管理、救災(zāi)款分級(jí)負(fù)擔(dān)的救災(zāi)管理體制；規(guī)范了村民申請(qǐng)、村委會(huì)初評(píng)、所在村公示、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核、區(qū)縣民政部門審批的工作程序；建立了《災(zāi)民救助卡》管理制度；制定了《天津市災(zāi)民救助應(yīng)急預(yù)案》。投資1600多萬元建設(shè)了建筑面積1萬多平方米的救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫。
（四）農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)得到了制度上的保障。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，我們兩次開展了“五?！惫B(yǎng)情況調(diào)查。2004年4月，副市長孫海麟在我市農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上宣布：農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)每人每年按2500元支出標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，其資金由市財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付資金和區(qū)縣安排的匹配資金解決，使我市農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)資金有了可靠的保障。
（五）調(diào)整了特困救助政策，使更多的“低保”邊緣戶得到了救助。2000年10月，我市對(duì)城鎮(zhèn)特困居民家庭實(shí)行了每戶每月50元的特困救助。今年4月，市民政局、市財(cái)政局將特困救助范圍從家庭月人均收入在241—290元之間擴(kuò)大到266—315元之間，并強(qiáng)調(diào)了對(duì)子女在學(xué)的喪偶單親家庭、成年殘疾人與父母共同生活的家庭的救助。截至6月底，享受特困救助的城鎮(zhèn)居民5722戶，支出201.6萬元。
（六）專項(xiàng)救助政策得到了進(jìn)一步落實(shí)。1999年、2000年，我市相繼出臺(tái)了減免“低?！奔彝プ优畬W(xué)雜費(fèi)、房租費(fèi)、供熱和取暖費(fèi)的優(yōu)惠政策，使困難家庭在子女就學(xué)、住房、取暖等方面的困難得到了有效的緩解。2004年，又建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度、廉租房制度、法律援助制度， 進(jìn)一步充實(shí)專項(xiàng)救助的內(nèi)容。
（七）經(jīng)常性社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。一是市、區(qū)縣、街道建立了常設(shè)接收捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)，除接受社會(huì)各界和群眾的日常捐贈(zèng)外，每年還定期開展定向捐助活動(dòng)。二是建立“愛心（慈善）救助超市”，進(jìn)一步完善了我市經(jīng)常性社會(huì)捐助網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)已有14個(gè)區(qū)、48個(gè)街道和社區(qū)建立了52個(gè)“愛心（慈善）救助超市”。三是每年元旦、春節(jié)期間，各級(jí)黨委、政府、各行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)都到困難群眾家中慰問，送去黨和政府的關(guān)懷。四是大批黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位通過簽訂“包保協(xié)議”、“幫扶責(zé)任書”等形式，采取“一幫一”、“結(jié)對(duì)子”、“愛心助孤”、“愛心助學(xué)”等形式扶貧助困。目前，全市共有2700多個(gè)單位，5.5萬名黨員干部與25000個(gè)困難戶結(jié)成了幫扶對(duì)子，2004年困難戶受益125萬元。
四、幾點(diǎn)體會(huì)
（一）堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持“以民為本，為民解困”的民政工作宗旨，以對(duì)黨、對(duì)人民的高度責(zé)任感，想困難群眾之所想，急困難群眾之所急，辦困難群眾之所需，把保障困難群眾的基本生活貫穿于工作中，是搞好社會(huì)救助體系建設(shè)的根本要求。
（二）主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，緊緊圍繞“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大局，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的全局中找準(zhǔn)位置，努力樹立和落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，解放思想、開拓創(chuàng)新，不斷追求社會(huì)救助體系建設(shè)的新目標(biāo)，是推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)的重要保證。
（三）堅(jiān)持各級(jí)黨委、政府對(duì)社會(huì)救助工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府在社會(huì)救助工作中的主體責(zé)任，充分發(fā)揮民政部門的職能作用，政府各部門的支持與配合，社會(huì)各方面的廣泛參與，是推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)的有效機(jī)制。
（四）堅(jiān)持以制度建設(shè)為核心，扎扎實(shí)實(shí)搞好各項(xiàng)救助制度的建設(shè)，堅(jiān)持依法救助，實(shí)行規(guī)范化管理，建立健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮各項(xiàng)救助制度的作用，是搞好社會(huì)救助體系建設(shè)的基礎(chǔ)。
（五）整合救助資源，發(fā)揮整體合力，搞好各項(xiàng)救助制度的銜接配套，重視社會(huì)救助工作管理體制、運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，努力形成社會(huì)救助長效機(jī)制，是構(gòu)建社會(huì)救助體系的關(guān)鍵所在。
