從邏輯上講，任何制度的建立都應當先設計再建設，至少在建設之前應該有一個框架性的思路。但是，中國社會保障制度的建設，在原有設計被明顯放棄的情況下，卻始終缺乏長遠性的總體考慮。在一定程度上，對整個中國社會保障制度進行宏觀審視，已經成為當前中國社會政策的當務之急。
一、存在問題與原因分析
簡單觀照，近十幾年尤其是明確提出經濟體制轉型任務之后的十年，中國社會保障制度的整體設計曾經出現過一個比較明顯的變化過程。
1993年，中共十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中第一次就新時期中國社會保障制度的構成進行了闡述，指出：我國的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和個人儲蓄積累。以后1995年、1996年中共中央和全國人大關于經濟社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的文件中，又重申了這樣的觀點。但是，1998年開始，隨著勞動和社會保障部的組建，官方文獻中“社會保障”一詞的內涵和外延均發(fā)生了很大變化，過去“六部分”的說法不僅再也沒有在官方文件中出現，實際上被完全放棄，而且代之以“要使社會保險制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補充，不斷完善社會保障體系”（見中發(fā)[1998]10號文件《中共中央、國務院關于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》）的提法，以后又進一步演化為“三條保障線”的說法。由于“三條保障線”被認為只是“目前條件下有中國特色社會保障制度的重要組成部分”，還不是社會保障制度的全部，官方文件中又再也沒有就完整的社會保障體系的構成發(fā)表過任何論述，所以，關于整個中國特色社會保障制度的總體框架問題，便被懸置起來。
由于關于中國社會保障制度總體框架這個帶有根本性的問題被長期懸置，目前在我國社會保障制度建設的實踐中，已經出現了一些明顯的問題。這些問題概括起來，主要是：一、概念使用和某些提法相當混亂，不少保障項目定性不清、目標不準，沒有具體的實施步驟。比如，社會保障與社會福利、社會保險內涵交叉，經?；煊茫弧叭裏o”對象和“五?！惫B(yǎng)實質是社會救助卻名之為社會福利；住房救助在實踐中演變成部分人新的社會福利；社會保險的福利色彩十分濃厚；發(fā)行彩票被定義為彌補政府財政不足的重要手段；有人提出社會福利產業(yè)化、老齡事業(yè)產業(yè)化口號等等。二、部門之間、制度之間、上下級之間缺乏溝通、缺乏協調，導致整個社會保障制度層次性不強，支離破碎，甚至出現某項保障制度受重視的程度隨著不同社會群體政治呼聲的大小、部門勢力的大小或者某領導人個人影響的大小而發(fā)生變化的情況。類似的例子不勝枚舉。三、非制度化特征十分明顯。集中表現在：法制化水平不高，即使已有法規(guī)也嚴重缺乏執(zhí)法力度，保障制度難以落實；有些保障項目中政府、社會、家庭、個人責任不清，保障效果難以到位；政府職能錯位，不同部門、不同層次的政府責任不明確，同時出現越位和缺位現象；資金籌措不規(guī)范，對地方財政的社會保障出資缺乏有效監(jiān)督；發(fā)動社會力量不充分與過分依賴社會力量的情況并存。同時，整個社會保障制度建設具有明顯的應急特征，突出表現為頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，比如在解決下崗職工、退役軍人的問題上，在解決拖欠公務人員工資的問題上等等。四、整個社會保障制度存在明顯的結構性缺陷。比如所謂社會保障只覆蓋城市而不包括農村，社會救助制度未得到足夠重視，社會保險保障水平過高而保險層次單一，職業(yè)福利未納入政府視野，家庭福利制度付諸闕如，社區(qū)保障作用被過分夸大，等等。五、社會保障工作的專業(yè)化水平有待提高，突出表現為沒有形成一支從研究到操作的專業(yè)化隊伍。不少保障項目的立法缺乏研究成果的鋪墊，很多新的措施缺少前期論證（如時間儲蓄制度、志愿者制度），對現有政策法規(guī)實行情況的評估難以進行，社會工作職稱體系難以建立，大學社會保障專業(yè)、學科設置不盡合理，等等。
簡要分析造成整個社會保障體系缺乏總體設計和框架性關照的原因，大致有以下三點：
首先，各有關方面對社會保障制度重要性的認識尚未達到應有的高度。之所以出現這種情況，根源在于對效率優(yōu)先、兼顧公平原則的片面理解，在于重視經濟發(fā)展而輕視社會發(fā)展的認識，在于對西方福利國家教訓的懼怕，在于付諸實施的經濟轉型設計方案中缺乏對社會保障制度的足夠重視，在于政府權利本位和公民義務本位而不是政府責任本位和公民權利本位的行政意識和行政習慣，也在于作為大國的中國任何問題都會有較大回旋余地的偏見。
其次，不少人對社會保障制度的了解和認識存在某些偏差、錯誤，甚至誤區(qū)。表現在具體實踐中，不少人用社會保險代替了整個社會保障制度的建設，有的人誤將應急式的基本生活保障當成整個社會保障制度的建設，也有人用就業(yè)就是最大的保障的觀點看待社會保障制度建設問題，從而使社會保障制度的整體設計受到了不應有的沖擊。
再次，有的人對社會保障制度專業(yè)化、規(guī)范化建設的必要性、緊迫性認識不足。比如，有人認為，中國有社會互助的傳統(tǒng)，有仍然在發(fā)揮作用的傳統(tǒng)的社會救濟制度，有政府一再增加的生活保障資金，所以絕對不會出現餓死人、凍死人的情況，嚴格按照制度要求進行規(guī)范化、標準化管理沒有必要；有人認為，社會不公平的出現相對于經濟發(fā)展要滯后一個時期，所以再過幾年再抓社會保障制度建設還來得及；還有人認為，中國社會不公平的程度遠沒有達到可怕的程度，有學者甚至認為國際通用的吉尼系數可以擴大，所以強調完整、規(guī)范的社會保障制度建設是大驚小怪。
二、目標模式與制度設計
在對當前中國社會保障制度建設中的主要問題進行了簡要分析之后，本文認為，中國特色社會保障制度的目標模式和制度框架應當是：以“補救模式”為目標，以社會救助為基礎，以社會保險為主體，以社會福利為補充。
以“補救模式”為目標，就是在充分發(fā)揮市場、社會、單位、家庭和個人作用的基礎上，政府只在社會保障制度建設中發(fā)揮拾遺補缺的作用，而且保障水平只限定在維持基本生活的水平上，保障制度的設計以不損害市場機制有效運作為必要前提。按照“補救模式”的要求，無論在社會救助、社會保險還是社會福利制度方面，政府都只發(fā)揮最小的、迫不得已的作用。選擇這樣的社會保障目標模式，是與中國經濟發(fā)展階段、國家財政能力、中國社會的具體國情等因素密切相關的。
以社會救助為基礎，就是把社會救助體系的建立和維護放在整個社會保障制度建設的優(yōu)先位置，努力建立以維持最低生存為目標，以國有企業(yè)下崗職工、貧困人口、災民、“三無”和“五?！比藛T等特殊困難群體為重點，以最低生活保障制度為核心，以災民緊急救助制度、救助性福利服務制度、社會互助制度、扶貧開發(fā)制度為主要內容，以醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助和臨時救濟為補充，以統(tǒng)一的社會救助服務網絡為基本載體的具有中國特色的社會救助體系。以社會救助為基礎構筑中國社會保障制度，既是我國國情所決定的，也是我國現有的社會保障制度發(fā)展水平的具體體現。
以社會保險為主體，就是把社會保險制度的建立和正常運行作為整個社會保障制度是否已經建立并良好運行的根本標志，努力建立以維持溫飽水平為目標，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷和護理保險為主要內容，以多樣化、可選擇的補充保險為重要輔助的符合中國國情的社會保險制度。以社會保險作為整個社會保障制度的主體，是社會保險制度廣闊的保障面所決定的，沒有這個網絡作為屏障，政府的社會救助制度將不堪重負。而基本社會保險制度把保障水平定位在維持溫飽的水平上，是“補救模式”的基本要求，也是與中國政府的財政承受能力相符合的。
以社會福利為補充，就是把社會福利制度作為完整的社會保障制度不可缺少的組成部分之一，努力建立以國有企業(yè)職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員社會福利為基礎，以職業(yè)福利、家庭福利、公益事業(yè)和社區(qū)福利為基本內容的中國特色的社會福利制度。在此，由國家向國有企業(yè)職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員提供社會福利，是國家義不容辭的基本職責，但由于對這些群體的保障在水平上普遍高于社會保險的一般保障水平，在目的上多數已經成為政府與各種社會力量競爭人力資源的重要手段之一，所以理應成為社會福利制度的基礎。同時，在我國，還要大力發(fā)展以政府和社會支持為主要方式的家庭福利，大力發(fā)展以提高社會競爭力為目的、由單位提供的職業(yè)福利，大力發(fā)展由政府、社會和社區(qū)居民共同提供的社會公益事業(yè)和社區(qū)福利。需要說明的是，目前學術界存在著一種片面夸大社區(qū)福利重要性的現象，有的學者甚至不恰當地提出所謂“社區(qū)保障”的概念，并賦予社區(qū)保障以“第二安全網”的定位（竇玉沛等：《重構中國社會保障體系的探索》，中國社會科學出版社2001年版，第193頁。）應當指出：從理論上講，這種主張也許可以成立，但中國的城市社區(qū)目前還遠遠沒有成熟到可以承載為居民提供保障的地步，而且只要社區(qū)自治是一句空話，社區(qū)服務、社區(qū)保障之類就永遠是無本之木、無源之水，根本不可能持續(xù)發(fā)展。
在整個社會保障制度總體框架的設計中，除了基本目標和保障項目之外，還應當包括三個體系：
（一）法規(guī)體系
主要應當由四個部分構成：一是由全國人大制定的以《社會保障法》為根本，以《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》為主要內容，以某些部門法為補充的社會保障法律體系；二是由國務院和省級人大分門別類地制定的最低生活保障、災民緊急救助、“三無”和“五保”人員供養(yǎng)、社會互助、扶貧開發(fā)和醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷和護理保險及其補充保險，國有企業(yè)職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員社會福利和職業(yè)福利、家庭福利、公益事業(yè)、社區(qū)福利等30多個社會保障項目的法規(guī)；三是由國務院相關部委和地方人大、地方政府制定的旨在上述法律、法規(guī)的實施辦法和具體標準；四是對那些還難以上升成為法律、法規(guī)和規(guī)章的制度、做法和措施通過文件的形式規(guī)定下來，形成政策。從目前的實際情況看，完善社會保障法規(guī)體系需要從兩頭做起，一方面是盡快制定《社會保障法》，以確定基本的制度框架；另一方面是從具體做起，把在實踐中已經成熟的做法通過政策、標準和規(guī)章等固定下來，然后再逐步完善，形成比較完整的社會保障法律法規(guī)體系。
（二）管理體制
根據多年實踐的經驗，結合我國國情，社會保障制度的管理體制應當是：政府統(tǒng)一領導、部門分工協作、社會廣泛參與和分級負責、分級出資、分級管理。這里，有幾個基本要點：
首先，不宜在政府中建立集統(tǒng)一決策與統(tǒng)一操作于一身的社會保障部門，甚至也不宜成立大一統(tǒng)的、領導小組式的協調機構。至于統(tǒng)一設計、統(tǒng)一協調的任務，則應當交由《社會保障法》和《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》組成的社會保障法律體系去完成。之所以反對成立統(tǒng)一的社會保障部門，理由有三：一是從實際情況看，社會保障工作涉及的領域太多，而且相關保障工作在操作上與這些領域的具體管理活動緊密關聯。沒有相關領域的專業(yè)知識，是根本做不了這些保障工作所需要的鑒定取證、調查核實等工作的，只能徒增周折，事半功倍。二是從行政組織的幅度適中原則看，把30多項社會保障項目統(tǒng)統(tǒng)劃歸一個政府部門去管理，將造成該部門的管理幅度過大、勢力過強，從而不利于整個政府組織的有序運行。三是從已有經驗看，世界上還沒有一個國家把包括社會救助、社會保險、社會福利在內的所有社會保障工作集中到一個政府部門的先例。即使在我國，也從未出現過類似情況。之所以反對成立統(tǒng)一的協調機構，是因為從實踐情況看，我國政府機構中的各種領導小組，往往要設立一個專門的辦事機構，而這個辦事機構所在的部門往往也就成為該項工作的實際決策部門，事實上仍然導致了眾多權力的過分集中，有時還成為這個強勢部門肆意干涉其他相關部門的合法依據，甚至加劇了部門之間的摩擦與扯皮。
其次，在社會保障機構的設置上，應當堅持部門分工協作的原則。具體講，就是在社會救助方面，明確以民政部門為牽頭單位，并負責救助水平的總體把關和具體的協調工作，除了把最低生活保障、災民緊急救助、“三無”和“五保”人員供養(yǎng)、社會互助交給民政部門決策和操作以外，應當把扶貧開發(fā)交給農業(yè)部門，把醫(yī)療救助交給衛(wèi)生部門，把教育救助交給教育部門，把住房救助交給建設部門，把司法援助交給司法部門；在社會保險方面，明確以勞動保障部門為牽頭和協調單位，除了養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險及其補充保險由勞動保障部門繼續(xù)決策和操作以外，應當把醫(yī)療保險、生育保險、護理保險及其補充保險等這些與衛(wèi)生管理工作密切關聯的工作統(tǒng)統(tǒng)交給衛(wèi)生部門去操作；在社會福利方面，則應當成立一個協調機構總負其責，而把國有企業(yè)職工和各類企業(yè)的職業(yè)福利交給勞動保障部門去操作，把退役軍人、見義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內的各種特殊社會群體的社會福利和家庭福利、公益事業(yè)、社區(qū)福利和民間組織的職業(yè)福利等交給民政部門，把各類公務人員包括公務員、事業(yè)單位職工的社會福利及政府機關、事業(yè)單位的職業(yè)福利交給人事部門。這樣分工，一方面考慮的是相關工作在具體操作中與哪個部門關聯度最大，另一方面考慮的是相關業(yè)務的傳統(tǒng)分工。
第三，從責任分工的角度看，要正確區(qū)分國家、社會和家庭與個人的責任。所有的社會救助制度和退役軍人、各類公務人員的社會福利，無疑應當由政府負起從出資到組織落實的完全責任，盡管這些領域的保障工作并不排斥甚至提倡社會的積極參與，這是國家的職能所決定的。在社會保險方面，政府的責任主要是負責組織工作和部分出資，包括建章立制、組織落實和為基本社會保險所需資金負最后的“兜底”責任，社會和個人負有按照規(guī)定交納社會保險費的義務，當然，這里并不排斥在具體服務工作中的社會參與。在社會福利方面，國家的主要責任是建章立制、引導性地出資、政策扶持和管理監(jiān)督，社會力量則是實現社會福利制度的主力。
第四，在社會保障管理體制的建立過程中，必須堅持分級負責、分級出資、分級管理的原則。這是由我國行政管理體制上的中央與地方分工決定的，是我國劃分收支、分級包干的財稅管理體制所決定的，也是社會保障工作本身的特性所決定的，符合我國幅員廣闊，各地經濟社會發(fā)展水平很不平衡和歷史、文化、習俗差異性較大的具體國情。
（三）服務體系
綜合現在的探索思路和已經建立起來的社會救助、社會保險和社會福利服務組織及其運作情況，本文認為，社會保障服務體系的基本格局應當是：以國家辦社會保障服務機構為示范，其他多種所有制形式的社會保障服務機構為骨干、社區(qū)服務為依托、家庭服務為基礎的社會保障服務網絡。以國家辦社會保障服務機構為示范，就是國家舉辦、管理的社會救助服務機構、社會保險服務機構和社會福利服務機構在服務水平、操作規(guī)范、硬件和隊伍建設等方面發(fā)揮示范、標準的作用。以多種所有制形式的社會保障服務機構為骨干，就是各種所有制形式的社會保障服務機構是提供社會保障服務的主體，國家通過向他們購買服務來實現對社會保障對象的服務，通過政策扶持鼓勵他們向社會保障對象提供無償和低償服務。以社區(qū)服務為依托，就是通過在社區(qū)修建一批社會保障服務的設施和網點、成立一批中介性服務組織、形成一支專兼職相結合的服務隊伍和廣泛動員社區(qū)單位參與社會保障服務，使社會保障服務形成網絡。以家庭服務為基礎，就是堅持家庭在社會保障服務中的基礎地位，通過道德教育、輿論宣傳、制度規(guī)范和政策支持，最大限度地發(fā)揮家庭在社會保障服務中的功能和作用。在此，要特別強調的是，在建設社會保障服務網絡的過程中，一定要把信息化建設放在突出重要的位置，因為實現社會保障服務的信息化，可以大幅度地提高社會保障服務工作的效率，極大地節(jié)省人力、物力和財力，有利于把服務工作落實到家庭，落實到個人。
三、路徑選擇與政策建議
針對上述問題，面對上述任務，要建立健全中國社會保障制度，就需要選擇以法規(guī)建設構建總體框架、以探索實踐完善各項制度的基本路徑，大致要經過制度整合、探索實踐和完善法規(guī)三個步驟。
所謂制度整合，就是在三五年內，以“補救模式”為原則，以制定、出臺《社會保障法》、《社會救助法》、《社會保險法》和《社會福利法》等社會保障制度基本法律的方式，形成社會保障制度的整體框架。制度整合的核心任務，是構筑社會保障制度的項目框架，建立以保障生存水平為目標的社會救助制度、以保障溫飽水平為目標的社會保險制度和提高保障水平為目標的社會福利制度。通過制度整合，要理清中國社會保障制度的基本結構，理清社會救助、社會保險、社會福利的基本內容、保障水平和相互之間的關系，理清政府、社會、家庭、個人尤其是各級政府在各種社會保障項目中的職責分工、責任義務。在這個時期，許多微觀甚至中觀的問題有待于澄清，但經過近十幾年的摸索、實踐，宏觀的框架問題、目標問題、方式問題、責任問題等已經基本弄清，應該說立法的必要條件已經具備。當然，建制時期的法律規(guī)定不可能十分準確，也一定存在諸多漏洞，很多條文的要求肯定會失之原則，失之籠統(tǒng)，但這樣的法規(guī)有總比沒有要好，尤其在當前社會保障制度建設存在缺乏總體設計的嚴重缺陷的情況之下。因此，通過立法構建、明確中國社會保障制度的整體框架，已經成為中國社會保障制度建設的當務之急。
所謂探索實踐，就是用五到十年的時間，結合現實的社會保障制度建設成就，在《社會保障法》等基本法規(guī)的原則和框架內大膽探索，以期對各項社會保障制度的微觀、中觀乃至宏觀層次形成相對成熟的思想觀點和操作規(guī)范。這一時期的主要任務：一是對現有的社會保障制度進行結構性調整和彌補。要盡快理順社會救助、社會保險和社會福利制度之間的關系，大力加強社會救助體系建設，積極穩(wěn)妥地、大幅度地降低社會保險保障水平，建立農村最低生活保障制度、護理保險制度、補充社會保險和家庭福利制度。二是抓住關鍵性、核心性的社會保障項目形成比較完善的制度。要優(yōu)先完善最低生活保障制度，把養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險放到更加突出的位置，并特別關注退役軍人社會福利制度和社區(qū)福利制度。三是對其他社會保障項目逐一進行深入探索，形成一系列相對完整的制度規(guī)范。比如，災民緊急救助、“三無”和“五?！比藛T供養(yǎng)、社會互助、扶貧開發(fā)和醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法援助，各種補充社會保險，國有企業(yè)職工、各類公務人員、見義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內的各種特殊社會群體的社會福利，各種職業(yè)福利和家庭福利、公益事業(yè)等等方面的制度，都還有待于進一步完善。
所謂完善法規(guī)，就是在此前探索、實踐的基礎上，再用三到五年的時間，對以前形成的社會保障基本法律進行修訂，對探索實踐過程中逐步形成的各種法規(guī)、規(guī)章、標準、規(guī)范和政策等進行全面審查、修訂和清理，為形成統(tǒng)一、完整、規(guī)范的社會保障制度奠定法制基礎。
