一、目前低保管理和再就業(yè)服務(wù)存在的主要問題
第一，收入排查和資格認(rèn)定缺乏直觀、透明的措施和方法。低保對象資格認(rèn)定一直是困擾低保工作的一大難題。目前的普遍做法是，先對申請者進(jìn)行家庭收入調(diào)查，然后對調(diào)查符合條件者在社區(qū)張榜公示（接受群眾監(jiān)督）。但不少調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種辦法兩個環(huán)節(jié)上都存在較大的局限性，一是調(diào)查會受到許多因素的影響而難以保證客觀，無業(yè)、無收入的證明很容易開到；二是居民對張榜公示不一定關(guān)心或即使關(guān)心也不一定對被公示者很了解。因此，調(diào)查和公示關(guān)很容易越過。據(jù)測算，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，超標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取者近1/4，其中主要是下崗失業(yè)人群中的隱形就業(yè)者。
在政策執(zhí)行方面，由于缺乏直觀、透明的方法，不得不依靠低保審查委員會的集體主觀判斷來進(jìn)行最后的資格認(rèn)定，總體上提高了解決疑難申請的效率，但同時為人情保障和干群糾紛埋下了隱患。一方面人情保障普遍存在，有地區(qū)甚至發(fā)生上千人冒領(lǐng)低保津貼的事件；另一方面，低保申請者與低保審查者在資格認(rèn)定上的糾紛屢有發(fā)生，有的甚至產(chǎn)生直接對抗，引發(fā)干群關(guān)系緊張。
第二，一些地區(qū)政府管制思想嚴(yán)重，無償利用低保對象的人力資源，影響低保政策的積極效果。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的原則，國務(wù)院低保管理條例規(guī)定，有勞動能力不在崗的低保對象應(yīng)當(dāng)參加社區(qū)組織的公益勞動。從降低申請低保津貼道德風(fēng)險的角度出發(fā)，民政部在今年3月的全國低保會議上明確提出不參加社區(qū)公益勞動者，原則上不予納入低保。全國不少城市從2001年起相繼開始組織低保對象參加社區(qū)公益勞動。但是，一些地區(qū)曲解了要求低保對象參加社區(qū)公益勞動的性質(zhì)和意義，把它視作了管制手段，給低保對象帶來了額外的精神和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，個別地區(qū)出現(xiàn)了不講原則地要求老年低保對象和未成年人參加義務(wù)掃雪等公益勞動的不良現(xiàn)象，還有一些地區(qū)超負(fù)荷利用低保對象的人力資源，街道等政府機(jī)構(gòu)將原來在市場購買的社區(qū)保潔、區(qū)域運(yùn)輸、甚至一些市政輔助工程的勞務(wù)轉(zhuǎn)嫁給低保對象無償承擔(dān)，低保對象的勞動付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于低保津貼收入，侵犯了低保對象的正當(dāng)權(quán)益，影響了低保政策的積極效果。
第三，許多低保對象常年閑居在家，既不能上崗，也不能正常參加社會交往和社會活動，與社會相排斥，引起社會分化。有勞動能力的低保對象中，25%具有向市場就業(yè)流動的能力，25%在就業(yè)和失業(yè)之間擺動，另外50%可就業(yè)性特別脆弱，基本上不可能按照市場方式再就業(yè)。多年以來，低保政策的重點(diǎn)在于提供補(bǔ)差性經(jīng)濟(jì)援助，對低保對象的社會融入和再就業(yè)顧及不足，一些地區(qū)組織的公益勞動也未能有益于低保對象重新參與社會生活。大批低保對象常年閑居在家，由此引發(fā)了大量家庭矛盾和鄰里糾紛；有的低保對象家庭成員相互埋怨，夫妻關(guān)系、代際關(guān)系緊張；有的低保對象閉門不出，不再與他人交往；有的低保對象三五成群在社區(qū)中游蕩，甚至當(dāng)街喝酒賭博，引起社區(qū)居民的不滿等。這些消極的現(xiàn)象表明，在既不能上崗、也不能正常參加社會活動的低保對象中存在一種消極退化、與社會相排斥的不良傾向，長期以往將可能導(dǎo)致社會分化，應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。
第四，一些地區(qū)對低保對象的再就業(yè)培訓(xùn)和上崗服務(wù)缺乏明確思路，針對性不強(qiáng)，效果不佳。幾年來，各級政府加強(qiáng)了再就業(yè)服務(wù)力度，成績十分顯著。但也應(yīng)該看到，對40 50歲再就業(yè)困難群體的服務(wù)效果并不十分明顯，2003年安排不到100萬人。對低保對象的再就業(yè)服務(wù)整體上水平不高，一是不少地區(qū)對低保對象再就業(yè)不夠重視，認(rèn)為他們有低保津貼托底，對再就業(yè)的壓力不大；二是部門分割導(dǎo)致工作效率降低，民政部門主要負(fù)責(zé)低保對象的管理，和勞動部門對低保對象的再就業(yè)服務(wù)工作缺少溝通；三是各級政府普遍缺乏對再就業(yè)市場的細(xì)分，不能幫助低保對象找到適宜的工作崗位。
二、建立社區(qū)公共服務(wù)組織促進(jìn)低保對象的管理和再就業(yè)
根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在社區(qū)建立政府指導(dǎo)下，以有勞動能力低保對象為主體的社區(qū)公共服務(wù)組織，可以有效彌補(bǔ)目前低保政策與管理體制中存在的缺陷，顯著提高對低保對象管理和再就業(yè)服務(wù)的水平。
引導(dǎo)低保對象加入社區(qū)公共服務(wù)組織的方法：一是入戶調(diào)查，重新編制有勞動能力不在崗低保人員登記表，確定政策對象。二是街道和社區(qū)具體幫助低保對象成立社區(qū)公共服務(wù)組織，包括制定組織章程、管理制度、公益和有償服務(wù)制度等，并保證所有政策對象都加入自己的組織。三是社區(qū)公共服務(wù)組織統(tǒng)一安排就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)公益活動和公共服務(wù)，每次活動簽到。對無故不參加活動、無故不接受就業(yè)培訓(xùn)和推薦上崗的低保對象，視為已隱形就業(yè)或有其它收入來源而自愿放棄最低生活保障。四是對社區(qū)公共服務(wù)組織進(jìn)行法人登記，并逐步實(shí)行社區(qū)指導(dǎo)下的自主管理和分組管理、分項管理，充分發(fā)揮低保對象的主觀能動性，增強(qiáng)他們服務(wù)社會和再就業(yè)的信心，逐步提高他們的社會參與和市場競爭能力。五是培育社區(qū)養(yǎng)老等社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，幫助低保對象集體上崗，并逐步實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。
成立低保對象的社區(qū)公共服務(wù)組織，可以有針對性地產(chǎn)生以下積極效果：
第一，社區(qū)公共服務(wù)組織對低保對象具有較強(qiáng)的甄別功能。由于定期舉行活動、上崗培訓(xùn)和職業(yè)介紹，隱性就業(yè)和具有其他收入的申請者會因?yàn)椴荒軈⒓踊虿辉竻⒓蛹w活動而自動放棄低保申請，真正無收入來源者會選擇加入社區(qū)公共服務(wù)組織，享受低保津貼。試點(diǎn)情況表明，因?yàn)橐髤⒓由鐓^(qū)公共服務(wù)組織，近1/4的低保對象主動退出了低保。這種機(jī)制也為試圖搭車者設(shè)置了警示，從而大大減少提出低保申請的可能性，不僅人情保障、干群糾紛從源頭上得到控制，而且收入排查等管理成本顯著減少，工作效率得以提高。
第二，實(shí)現(xiàn)了組織化管理，參加公益勞動的對象被嚴(yán)格限制為有勞動能力者，從而杜絕了侵犯老人和未成年人正當(dāng)權(quán)益的可能性。低保對象通過組織行動獲得維權(quán)，提高了社會談判能力，以公益勞動為借口向低保對象無償轉(zhuǎn)嫁市場性勞務(wù)的行為會受到集體抵制。另外，低保對象可以通過組織和社區(qū)共同擬定參加公益勞動的時間、數(shù)量、方式和監(jiān)督辦法，并對超負(fù)荷承擔(dān)的勞務(wù)要求受益方付費(fèi)，從而有效保護(hù)自己的權(quán)益不受侵犯。
第三，社區(qū)公共服務(wù)組織重新鏈接了低保對象與社會的關(guān)系，為低保對象提供了精神保障，促進(jìn)了不同階層的社會融合。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，低保對象參加社區(qū)公共服務(wù)組織后有了歸屬感，精神面貌煥然一新。統(tǒng)一的組織活動一方面促進(jìn)了低保對象之間的交流和互助，維護(hù)了個體的心理和人格健康；另一方面，低保對象因此與社區(qū)其他成員實(shí)現(xiàn)了互動，贏得了社區(qū)的重新認(rèn)識和尊重，促進(jìn)了社區(qū)融合和基層穩(wěn)定。
第四，社區(qū)公共服務(wù)組織成為低保對象實(shí)現(xiàn)社區(qū)靈活就業(yè)的有效通道。不能指望主要靠市場機(jī)制解決脆弱群體的就業(yè)問題，適合低保對象的就業(yè)崗位集中在社區(qū)公共服務(wù)業(yè)，收入雖然不高，但上崗成本低、就業(yè)靈活。目前社區(qū)公共服務(wù)潛在需求巨大，如全國城市近千萬老人養(yǎng)老服務(wù)不足，政府推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，不但可以緩解老齡化的壓力，而且可以為數(shù)百萬大齡女工提供崗位，雙贏的效果顯著。根據(jù)我們的試點(diǎn)研究，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)尤其適合女性低保人員上崗就業(yè)，她們具有不可替代的優(yōu)勢，如擅長家政、易被老人接納（生活在同一社區(qū)）、上崗成本低（工作在同一社區(qū)）、需要增加的勞動報酬少（可在低保津貼上疊加）等。政府通過扶助社區(qū)公共服務(wù)組織，可以直接提高對再就業(yè)困難群體的服務(wù)水平。
社區(qū)公共服務(wù)組織的建立需要民政、勞動與社會保障、衛(wèi)生等多個部門協(xié)調(diào)行動，才能真正成為政府進(jìn)一步加強(qiáng)對低保群體管理與再就業(yè)服務(wù)的有效平臺。
