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堅(jiān)定目標(biāo) 砥礪前行 天然氣價(jià)格改革善作善成
——黨的十八大以來天然氣價(jià)格改革紀(jì)實(shí)

2017-10-22 13:08 來源: 發(fā)展改革委網(wǎng)站
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天然氣是優(yōu)質(zhì)、高效的清潔能源,大力推進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展,是我國(guó)加快建設(shè)現(xiàn)代清潔高效能源體系的必由之路,也是化解環(huán)境約束,改善大氣質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的有效途徑,意義重大。黨的十八大以來,按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路,堅(jiān)持改革與監(jiān)管并重,在加快推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革、快速提高氣源和銷售等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格市場(chǎng)化程度的同時(shí),加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價(jià)格監(jiān)管,著力構(gòu)建起天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從跨省長(zhǎng)輸管道到省內(nèi)短途運(yùn)輸管道、再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等各個(gè)環(huán)節(jié)較為完善的價(jià)格監(jiān)管制度框架。

穩(wěn)步放“兩頭”,天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革快速推進(jìn)

總結(jié)成熟市場(chǎng)發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn),一國(guó)天然氣行業(yè)一般經(jīng)歷初始增長(zhǎng)、快速增長(zhǎng)、穩(wěn)定增長(zhǎng)三個(gè)主要階段,相應(yīng)價(jià)格機(jī)制通常由成本加成、掛鉤油價(jià),最終實(shí)現(xiàn)氣氣競(jìng)爭(zhēng)。借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)天然氣價(jià)格改革伊始,就明確改革最終目標(biāo)是放開氣源和銷售價(jià)格,激發(fā)市場(chǎng)活力,提高資源配置效率。黨的十八大以來,緊緊圍繞改革目標(biāo),通過先易后難的推進(jìn)方式,采取“先非居民后居民”、“先試點(diǎn)后推廣”、“先增量后存量”、“邊理順邊放開”的實(shí)施步驟,又快又穩(wěn)推進(jìn)改革。

——試點(diǎn)先行,方法創(chuàng)新,建立動(dòng)態(tài)調(diào)整新機(jī)制。2011年底,在廣東、廣西開展天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)天然氣行業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售一體化經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況,將天然氣價(jià)格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié),實(shí)行最高上限價(jià)格管理,并將定價(jià)方法由“成本加成”定價(jià)改為“市場(chǎng)凈回值”定價(jià),建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

——確定目標(biāo),分步實(shí)施,全面理順非居民用氣價(jià)格。2013年6月,在總結(jié)廣東、廣西試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,在全國(guó)范圍內(nèi)推廣天然氣價(jià)格形成新機(jī)制。同時(shí),為減少改革阻力,區(qū)分存量氣和增量氣,增量氣價(jià)格一步調(diào)整到與可替代能源價(jià)格保持合理比價(jià)的水平,存量氣價(jià)格計(jì)劃分三步調(diào)整,當(dāng)年每立方米提高0.4元;2014年9月,實(shí)施改革“第二步”,再次將存量氣價(jià)格提高0.4元,縮小與增量氣價(jià)差;2015年4月,根據(jù)可替代能源價(jià)格變化,將增量氣價(jià)格降低0.44元,存量氣價(jià)格提高0.04元,實(shí)現(xiàn)價(jià)格并軌,完成“三步走”計(jì)劃,全面理順非居民用氣價(jià)格。2015年11月,根據(jù)可替代能源價(jià)格大幅下降的情況,將非居民用氣門站價(jià)格每立方米降低0.7元。2017年8月,結(jié)合管道運(yùn)輸價(jià)格降低和增值稅率調(diào)整因素,再次將非居民用氣門站價(jià)格每立方米降低0.1元。

——市場(chǎng)導(dǎo)向,有序放開,縱深推進(jìn)市場(chǎng)化改革。統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)外能源市場(chǎng)供求及價(jià)格變化,有序放開氣源價(jià)格。2013年放開頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣價(jià)格;2014年9月放開液化天然氣氣源價(jià)格;2015年4月放開除化肥企業(yè)外的直供用戶用氣價(jià)格;2016年,先后放開化肥用氣價(jià)格,明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格由市場(chǎng)決定,并在福建省開展門站價(jià)格市場(chǎng)化改革試點(diǎn);2017年,明確所有進(jìn)入交易平臺(tái)公開交易的氣量?jī)r(jià)格由市場(chǎng)交易形成。通過“小步快走”的漸進(jìn)式改革,國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化程度顯著提高。改革前,國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格基本由政府管理;改革后,占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量80%以上的非居民用氣價(jià)格實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)主導(dǎo)形成,其中50%以上完全由市場(chǎng)形成,30%左右實(shí)行“上浮20%、下浮不限”的彈性機(jī)制。

黨的十八大以來,國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格改革蹄疾步穩(wěn),不僅全面理順了非居民用氣價(jià)格,且大部分價(jià)格實(shí)現(xiàn)了由市場(chǎng)主導(dǎo)形成,贏得社會(huì)各方面高度評(píng)價(jià),政策效果逐步顯現(xiàn)。一是提高了企業(yè)生產(chǎn)和引進(jìn)海外資源積極性,增強(qiáng)了資源供應(yīng)保障能力,“氣荒”現(xiàn)象基本消除;二是促進(jìn)了天然氣資源合理配置,并推動(dòng)了落后產(chǎn)能淘汰和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。三是理順了產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益關(guān)系,提高了天然氣利用效率。四是市場(chǎng)化改革方向被各界接受和認(rèn)同,市場(chǎng)活力不斷增強(qiáng),為進(jìn)一步推進(jìn)行業(yè)改革和價(jià)格改革奠定了基礎(chǔ)。五是根據(jù)可替代能源價(jià)格變化,按機(jī)制及時(shí)降低非居民用氣價(jià)格,降低用氣企業(yè)成本1200億元以上,促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

精細(xì)管“中間”,輸配價(jià)格管細(xì)管好管到位

天然氣管道運(yùn)輸和配送具有自然壟斷屬性,是產(chǎn)業(yè)鏈不可或缺的重要環(huán)節(jié),其價(jià)格應(yīng)由政府嚴(yán)格監(jiān)管。黨的十八大以來,堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管、健全政府定價(jià)制度的總體要求,在總結(jié)天然氣輸配價(jià)格管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、借鑒市場(chǎng)成熟國(guó)家通常做法的基礎(chǔ)上,快速構(gòu)建起精細(xì)化、制度化、透明化的輸配價(jià)格監(jiān)管體系,取得重要階段性成果。

——改革管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制,率先實(shí)現(xiàn)價(jià)格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法全覆蓋。針對(duì)我國(guó)天然氣管道快速發(fā)展并連接成網(wǎng),原有“一線一價(jià)”的價(jià)格管理方式不能適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需要的實(shí)際情況,2016年10月,印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》,建立起科學(xué)完善的管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管制度。核心內(nèi)容有:一是明晰定價(jià)方法。遵循“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則,對(duì)價(jià)格監(jiān)管的范疇、對(duì)象,價(jià)格管理的方法、程序,以及部分核心指標(biāo)作出細(xì)致規(guī)定。二是從緊核定定價(jià)成本。要求管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)單獨(dú)核算,成本單獨(dú)歸集,明確了構(gòu)成定價(jià)成本主要指標(biāo)的核定標(biāo)準(zhǔn)。三是推行信息公開。要求企業(yè)主動(dòng)公開成本信息,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督;定價(jià)部門公開成本監(jiān)審結(jié)論和定價(jià)依據(jù),提高價(jià)格監(jiān)管透明度。

天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格改革,率先在重要網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)價(jià)格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法的全覆蓋,是新常態(tài)下價(jià)格工作職能創(chuàng)新的重大突破,體現(xiàn)了政府定價(jià)由價(jià)格水平制定向監(jiān)管制度供給的重要轉(zhuǎn)變,標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管向精細(xì)化、制度化邁出實(shí)質(zhì)性步伐,有利于激發(fā)社會(huì)資本投資建設(shè)管道的積極性,并為實(shí)施管道第三方公開準(zhǔn)入、推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革奠定了基礎(chǔ),對(duì)促進(jìn)天然氣行業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要意義。

——強(qiáng)化配氣價(jià)格監(jiān)管,構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格監(jiān)管體系。城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)是天然氣供應(yīng)的“毛細(xì)血管”,天然氣配送是產(chǎn)業(yè)鏈“最后一公里”。我國(guó)天然氣配送環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管相對(duì)滯后,一些地方對(duì)“最后一公里”監(jiān)管不到位,主要體現(xiàn)在配氣價(jià)格尚未單獨(dú)核定、各環(huán)節(jié)成本和價(jià)格沒有清晰界定,監(jiān)管規(guī)則不健全、價(jià)格管理制度化規(guī)范化程度不高,配氣價(jià)格水平差異較大、少數(shù)地方價(jià)格偏高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重。針對(duì)這些情況,2017年6月,印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》),繼2016年建立起管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管規(guī)則后,進(jìn)一步建立起下游城鎮(zhèn)燃?xì)馀渌铜h(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管框架,從而構(gòu)建起天然氣輸配領(lǐng)域全環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管體系。

《指導(dǎo)意見》明確了配氣價(jià)格的制定方法,確定了重要指標(biāo)參數(shù)的選取范圍,提出了加強(qiáng)監(jiān)管的具體要求,特別是有三個(gè)亮點(diǎn)得到社會(huì)廣泛認(rèn)可:一是建立成本約束機(jī)制。對(duì)直接影響配氣價(jià)格的部分核心指標(biāo)參數(shù)如供銷差率、折舊年限、最低配送氣量等規(guī)定了上限標(biāo)準(zhǔn)或作出限制性規(guī)定,促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)成本管理,提高行業(yè)效率。二是建立激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)各地科學(xué)確定標(biāo)桿成本,對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)通過自身努力使實(shí)際成本低于標(biāo)桿成本的部分,建立燃?xì)馄髽I(yè)與用戶利益共享機(jī)制,激勵(lì)企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率,主動(dòng)降低配氣成本。三是推進(jìn)企業(yè)信息公開。要求燃?xì)馄髽I(yè)主動(dòng)公開價(jià)格、成本等相關(guān)信息,便于不同企業(yè)成本對(duì)標(biāo),強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

——輸配價(jià)格監(jiān)管政策落地,價(jià)格監(jiān)管取得實(shí)質(zhì)性成果。2017年上半年,國(guó)家組織12個(gè)成本監(jiān)審組對(duì)13家天然氣長(zhǎng)輸管道運(yùn)輸企業(yè)按照統(tǒng)一方法、統(tǒng)一原則、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了成本監(jiān)審,剔除13家企業(yè)無(wú)效資產(chǎn)185億元,核減比例7%;核減不應(yīng)計(jì)入定價(jià)成本總額46億元,核減比例16%。在成本監(jiān)審基礎(chǔ)上,2017年8月份,核定了長(zhǎng)輸管道運(yùn)輸價(jià)格,核定后的管道運(yùn)輸平均價(jià)格下降15%左右,減輕下游用氣企業(yè)負(fù)擔(dān)100億元左右。地方輸配價(jià)格方面,陜西、江蘇、浙江、河北、云南、江西等地紛紛按照國(guó)家要求,制定省內(nèi)輸配價(jià)格監(jiān)管規(guī)則,并降低省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格,已累計(jì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)40億元以上。

隨著政策效果逐步顯現(xiàn),不僅促進(jìn)了管道運(yùn)輸企業(yè)降本增效,減輕了用氣企業(yè)負(fù)擔(dān),促使產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)收益更趨合理,更為重要的是,有效推動(dòng)了管網(wǎng)公平開放,促進(jìn)天然氣市場(chǎng)化交易。長(zhǎng)輸管道運(yùn)輸價(jià)格核定后,2家管道運(yùn)輸企業(yè)第一時(shí)間主動(dòng)宣布向第三方開放管道。

推動(dòng)建市場(chǎng),價(jià)格改革新平臺(tái)成功搭建

天然氣是全球重要的大宗商品,其價(jià)格話語(yǔ)權(quán)代表了一個(gè)國(guó)家的軟實(shí)力,建立交易市場(chǎng)是推進(jìn)市場(chǎng)化改革、提升國(guó)際影響力的重要手段和途徑。近年來我委積極推動(dòng)天然氣市場(chǎng)建設(shè),成功在上海、重慶搭建了一東一西兩個(gè)市場(chǎng)化改革平臺(tái)。

上海石油天然氣交易中心于2014年12月組建,2015年7月試運(yùn)行,2016年11月正式運(yùn)行。2015年天然氣單邊交易量超過65億方,2016年交易量突破150億方,占全國(guó)天然氣消費(fèi)總量的比重達(dá)到8%左右,預(yù)計(jì)2017年交易量達(dá)到300億立方米。2017年9月,交易中心開展了國(guó)內(nèi)首次管道天然氣競(jìng)價(jià)交易。交易中心運(yùn)行以來,對(duì)銜接供需雙方、形成合理市場(chǎng)價(jià)格發(fā)揮了重要作用,影響力與日俱增,國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。在供需形勢(shì)偏緊的背景下,截至9月27日,中石油五大天然氣區(qū)域銷售公司先后拿出3.8億立方米的增量氣量供下游用戶公開競(jìng)買。雖然交易規(guī)模不大,但是交易中心在其中發(fā)揮的作用得到了廣泛的認(rèn)可。上游企業(yè)通過交易中心實(shí)現(xiàn)了以市場(chǎng)化方式對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置,而下游用戶,特別是一些規(guī)模較小的用戶也紛紛表示交易中心這一平臺(tái)讓他們獲得了與大用戶平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

重慶石油天然氣交易中心2016年8月份啟動(dòng)籌建,2017年1月12日揭牌成立,預(yù)計(jì)2017年底前上線試運(yùn)行。

建設(shè)交易平臺(tái),既是天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的重要成果,也是今后進(jìn)一步深化改革的重要支撐,還是更好地參與國(guó)際能源合作的重要平臺(tái)。上海、重慶兩大交易中心各有側(cè)重、適度競(jìng)爭(zhēng)、互為支撐、協(xié)同發(fā)展,將共同促進(jìn)國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)化改革、加快融入國(guó)際市場(chǎng),提高國(guó)際影響力。

下一步,將在黨中央國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,深入總結(jié)評(píng)估改革效果,認(rèn)真借鑒歷史經(jīng)驗(yàn),審時(shí)度勢(shì),啃骨頭、涉險(xiǎn)灘,適時(shí)邁出天然氣價(jià)格市場(chǎng)化新步伐,充分釋放天然氣市場(chǎng)活力,同時(shí)進(jìn)一步完善輸配價(jià)格監(jiān)管規(guī)則,制度化、精細(xì)化監(jiān)管再上新臺(tái)階,積極推動(dòng)上海、重慶石油天然氣交易中心建設(shè),形成“中國(guó)價(jià)格”,助力天然氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。


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