文津圓桌論壇系列之存款保險(xiǎn)制度:意義與未來(lái)
主題:文津圓桌內(nèi)部研討會(huì):存款保險(xiǎn)制度:意義與未來(lái)
時(shí)間:2015年4月27日下午2點(diǎn)到5點(diǎn)
地點(diǎn):中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院602會(huì)議室
主持人劉英:尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家,下午好!特別感謝大家百忙之中抽出時(shí)間來(lái)參加由中國(guó)政府網(wǎng)與人大重陽(yáng)金融研究院合辦的“存款保險(xiǎn)制度推出的意義與未來(lái)”文津圓桌論壇。
下面有請(qǐng)各位嘉賓針對(duì)存款保險(xiǎn)條例的推出進(jìn)行政策解讀,并就于金融改革的影響及意義進(jìn)行研討。存款保險(xiǎn)條例的推出實(shí)際上是劃定了政府和市場(chǎng)的邊界,讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體現(xiàn)。存款保險(xiǎn)條例推出對(duì)于加強(qiáng)存款人權(quán)益的保護(hù),國(guó)家金融安全網(wǎng)的構(gòu)建,利率市場(chǎng)化的推進(jìn)等,以及我國(guó)深化金融改革都具有重要意義。本次會(huì)議議程上面列出了存款保險(xiǎn)制度的三個(gè)議題,分別是存款保險(xiǎn)制度推出來(lái)的政策背景及內(nèi)容解讀,存款保險(xiǎn)制度推出的意義及發(fā)展,以及存款保險(xiǎn)制度對(duì)于金融改革的關(guān)系和影響,為了更加深入解讀和探討存款保險(xiǎn)制度,剛才也商量了一下,是否可以把這三個(gè)議題合在一起講,以便深入闡述和探討。
下面有請(qǐng)劉司長(zhǎng)給我們針對(duì)存保制度出臺(tái)的背景和內(nèi)容等方面進(jìn)行解讀。謝謝。
劉長(zhǎng)春:從1993年中央開始提出來(lái)以后,這項(xiàng)工作就在人民銀行牽頭之下,也有多個(gè)相關(guān)的部門來(lái)參與這項(xiàng)制度的研究。
為什么從1993年提出直到今年才正式建立這個(gè)制度?應(yīng)該還是多種因素決定的。其中的重要因素是跟咱們整個(gè)金融的發(fā)展進(jìn)程和改革的進(jìn)程密切相關(guān)的。走到今天,通過制度的安排,使問題金融機(jī)構(gòu)能夠在有準(zhǔn)入的情況下真正有制度性的退出機(jī)制,建立相關(guān)的制度,既有對(duì)存款人的保障,同時(shí)又有真正退出的制度安排,是改革和發(fā)展走到了這一步,這恐怕是最大的背景。
在這個(gè)過程當(dāng)中,一開始可能主要側(cè)重理論方面的研究,近些年來(lái)進(jìn)入到實(shí)操的階段,考慮到底怎么來(lái)建立這個(gè)制度。從已經(jīng)推出的條例制度安排來(lái)看,咱們和很多國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度有非常多的共性,比如說(shuō)限額賠付、強(qiáng)制保險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)制度的功能等等,應(yīng)該說(shuō)有非常多的國(guó)際借鑒和共性的內(nèi)容。
建立這個(gè)制度的意義,在國(guó)務(wù)院公布條例的同時(shí)所發(fā)的新聞通稿,還有人民銀行和國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人答記者問,已經(jīng)講到幾個(gè)方面的意義,我覺得還是脫不開這幾個(gè)大的方面。
一是更有力地保護(hù)存款人的制度安排。按照條例規(guī)定的50萬(wàn)元的賠付限額,99.63%的客戶能夠在限額以內(nèi)覆蓋,他們的存款能夠得到全額的保護(hù)。這樣的覆蓋率,跟國(guó)際比較也是非常高的,所以第一點(diǎn)意義還是保護(hù)存款人的存款安全。
二是健全完善了金融安全網(wǎng)。過去有央行最后貸款人和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管制度,相關(guān)的法律制度安排早已有《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等,但是對(duì)于存款人的保護(hù),過去實(shí)際上法律上沒有一個(gè)明確的安排,到底保護(hù)的原則和底線在哪里?咱們的《商業(yè)銀行法〉規(guī)定了對(duì)存款人保護(hù)的基本原則,但沒有明確保護(hù)的程度,加之《企業(yè)破產(chǎn)法》是適用于金融機(jī)構(gòu)的,也就是說(shuō)按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定,金融機(jī)構(gòu)是可以破產(chǎn)的,對(duì)存款人如何保障的問題顯得愈發(fā)迫切和重要。《企業(yè)破產(chǎn)法》附則中規(guī)定,國(guó)務(wù)院可以根據(jù)該法和其他有關(guān)法律的規(guī)定就金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)作一些專門的規(guī)定。過去由于缺乏對(duì)存款人基本保障的制度安排,實(shí)際上是不敢走破產(chǎn)這條路的。過去處置金融風(fēng)險(xiǎn)的過程中,央行從金融穩(wěn)定的角度,銀監(jiān)會(huì)從審慎監(jiān)管的角度,多年來(lái)處置了不少問題金融機(jī)構(gòu),尤其是中小的、以地方為主的金融機(jī)構(gòu)。但是實(shí)際上都沒有真正意義上的走《企業(yè)破產(chǎn)法》的破產(chǎn)渠道,還是行政的介入和救助,這里面最大的顧慮就是對(duì)于存款人的基本保障,如果這個(gè)問題解決不了的話,是不能真正按照市場(chǎng)原則來(lái)使它退出的。存款保險(xiǎn)制度建立以后,完善了金融安全網(wǎng),從制度安排的角度說(shuō),這張網(wǎng)織的更密更健全了。
三是有利于商業(yè)銀行公平競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)民營(yíng)銀行發(fā)展。研究金融危機(jī)的歷史和觀察金融危機(jī)演化過程,大家可以看得非常清楚,“大而不能倒”,這是事實(shí)存在的。金融機(jī)構(gòu)大到影響系統(tǒng)穩(wěn)定和整體經(jīng)濟(jì)安全、金融安全的時(shí)候,實(shí)際上是很難讓它倒的。這樣的預(yù)期,對(duì)于“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)以及其他中小金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),實(shí)際上不太容易處在一個(gè)平等的地位。存款保險(xiǎn)制度建立以后,兼顧風(fēng)險(xiǎn),就是不同機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)又考慮相同的基本保障,不管是把錢存在大銀行還是中小銀行,存款人的保障是統(tǒng)一的、一致的,這樣對(duì)于小銀行、民營(yíng)銀行起到了一個(gè)增信的作用,某種程度上能夠增強(qiáng)存款人對(duì)他們的信心。
在條例推出之前,尤其在起草過程中公開征求意見之前,有關(guān)方面對(duì)于市場(chǎng)會(huì)有什么反應(yīng)還是有不同判斷的,有的判斷覺得會(huì)引起存款搬家。到底怎么搬呢?有的認(rèn)為原來(lái)存在中小銀行的那些儲(chǔ)戶會(huì)有更多的擔(dān)心,可能往大銀行搬。實(shí)際上,從公開征求意見的情況來(lái)看,沒有出現(xiàn)這樣的問題,從去年12月份公開征求意見,1個(gè)月的征求意見期,這一段時(shí)間沒有出現(xiàn)存款搬家的問題。公開征求意見以后,社會(huì)上對(duì)這個(gè)制度大體上是怎樣的安排,以及國(guó)家要建這個(gè)制度已經(jīng)有了預(yù)期,反應(yīng)比較平穩(wěn)。馬上5月1號(hào)這個(gè)條例就正式實(shí)施了,從我們聽到的情況看,這一段時(shí)間以來(lái)也沒有出現(xiàn)存款搬家的問題。實(shí)際上這完全取決于這個(gè)制度是不是充分考慮了絕大多數(shù)存款人的資金安全問題,就是因?yàn)?9.63%的存款人的存款都在50萬(wàn)以下,能夠得到全額的保護(hù),所以反應(yīng)比較平穩(wěn)。這個(gè)制度的推出,從制度角度還是有利于公平競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)銀行發(fā)展的。
四是為未來(lái)金融的進(jìn)一步改革創(chuàng)造了條件。比如像利率市場(chǎng)化的改革,這項(xiàng)改革是審慎進(jìn)行、逐步推進(jìn)的,目前存款利率并沒有完全放開,因?yàn)檫^去有一些相關(guān)的制度安排不是很健全。隨著改革的深入,利率市場(chǎng)化這一步是一定要走的,我們覺得存款保險(xiǎn)制度的推出,為未來(lái)的深化改革奠定了更加堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
關(guān)于條例的內(nèi)容,條款并不是很多,應(yīng)該說(shuō)還是一目了然的,剛才也提到了一些,強(qiáng)制保險(xiǎn);受保的范圍,人民幣、外匯存款都是在受保的范圍,本金、利息都在里面;限額賠付。
對(duì)于繳費(fèi)的主體和費(fèi)用繳納的原則,如何確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),這個(gè)條例也作了原則規(guī)定,基準(zhǔn)費(fèi)率加風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率,起步是從單一費(fèi)率起步,主要的原因還是因?yàn)橐e累相關(guān)的監(jiān)管數(shù)據(jù),確定風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率要有風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),在制度上已經(jīng)作了兩者相結(jié)合的制度安排,起步階段先由易到難??紤]到要防范道德風(fēng)險(xiǎn),尤其是利率市場(chǎng)化改革到位、存款利率放開的情況下,為了防止不惜代價(jià)地吸收存款,而且考慮到有的銀行在經(jīng)營(yíng)過程中有冒險(xiǎn)行為,對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)在存款保險(xiǎn)的費(fèi)率上要體現(xiàn)對(duì)它有一定的約束,這個(gè)制度上也作了安排。
建存款保險(xiǎn)基金。條例規(guī)定,基金管理機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院來(lái)定,為什么這么寫?在研究過程中就考慮到,目前是先以基金起步,暫不設(shè)機(jī)構(gòu),國(guó)務(wù)院批復(fù)的存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案已經(jīng)明確由人民銀行管理這個(gè)基金,經(jīng)過一定年限的運(yùn)作以后,對(duì)于基金的運(yùn)作和管理要進(jìn)行評(píng)估,不排除以后成立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。目前簡(jiǎn)單起步、盡快起步,把這個(gè)制度先建立起來(lái),先由人民銀行代管這個(gè)基金。按照條例,管理機(jī)構(gòu)怎么定是由國(guó)務(wù)院來(lái)定,未來(lái)什么時(shí)間成立管理機(jī)構(gòu)、成立什么樣的管理機(jī)構(gòu),將來(lái)國(guó)務(wù)院再作出決策。
條例對(duì)于資金運(yùn)用和使用這些也作了一些規(guī)定。
尤其重要的是,這個(gè)基金除了付款箱的職能外,它還有早期糾正的職能。國(guó)際上存款保險(xiǎn)制度的安排是有不同類型的,有的國(guó)家就是單純的付款箱,而以美國(guó)為代表的存款保險(xiǎn)制度不光是單純付款箱,而且在早期的監(jiān)測(cè)、糾正、處置過程中還發(fā)揮著重要的作用。從這一輪國(guó)際金融危機(jī)發(fā)展演化過程中存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮的作用來(lái)看,肩負(fù)早期糾正和一定處置職能的制度安排,更有利于發(fā)揮它的作用,在金融安全網(wǎng)當(dāng)中它的功能發(fā)揮是很有效的。所以說(shuō),咱們所建立的存款保險(xiǎn)制度,賦予它早期糾正職能是非常必要的。
在賦予存款保險(xiǎn)基金職能問題上,需要兼顧到存款保險(xiǎn)基金早期糾正職能與銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)審慎監(jiān)管職能的分工和安排問題。國(guó)務(wù)院確定二者互為補(bǔ)充、互不代替,各自有各自的職能。從相關(guān)條款來(lái)看,當(dāng)發(fā)生一定情形時(shí),存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)有核查權(quán)、建議權(quán),也有一定的處置權(quán),這些不同情形的制度安排,主要就是要銜接現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管職能和所采取措施與存款保險(xiǎn)制度之間的銜接。原來(lái)制定《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的時(shí)候,還沒有存款保險(xiǎn)制度,那時(shí)候需要指定清算組織和指定接管組織,還沒有明確點(diǎn)到存款保險(xiǎn)基金?,F(xiàn)在建立存款保險(xiǎn)制度的情況下如何銜接,在這個(gè)條例和上位法的監(jiān)管制度中也作了安排,同時(shí)跟《企業(yè)破產(chǎn)法》的破產(chǎn)制度也作了銜接性的安排。
考慮到《商業(yè)銀行法》出臺(tái)到現(xiàn)在有20多年的時(shí)間,2003年為適應(yīng)銀監(jiān)會(huì)成立作了一次比較實(shí)質(zhì)性的修訂,目前形勢(shì)又有發(fā)展變化,加之存款保險(xiǎn)制度推出,從各個(gè)角度都有修改《商業(yè)銀行法》的必要。
主持人劉英:非常感謝劉司長(zhǎng)對(duì)存款保險(xiǎn)條例政策的解讀,以及對(duì)《存款保險(xiǎn)條例》出臺(tái)背景的介紹,不僅結(jié)合我們國(guó)家的金融改革,而且介紹了國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),盡管我們是第114個(gè)成立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家,但是我們的確是博采眾長(zhǎng)建立了一個(gè)完善的存款保險(xiǎn)制度,包括在付款箱方面,2007年發(fā)生了比上世紀(jì)大簫條還嚴(yán)重的金融危機(jī),上世紀(jì)三十年代接近九千家的銀行破產(chǎn)倒閉,而這一次金融危機(jī)期間就比較有序,只有幾百家的中小銀行破產(chǎn)倒閉。包括英國(guó)的北巖銀行,它一方面暴露了存款保險(xiǎn)制度不夠完善的地方,但與此同時(shí),正是因?yàn)橛写婵畋kU(xiǎn)制度,它切斷了風(fēng)險(xiǎn)源與其他銀行金融機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系,避免了更大危機(jī)的發(fā)生,確實(shí)我們國(guó)家有必要實(shí)施存款保險(xiǎn)制度,一定程度上還有一個(gè)金融監(jiān)管的作用。
在銀行監(jiān)管方面,我們有請(qǐng)王主任給我們分享一下存款保險(xiǎn)制度在金融監(jiān)管以及其他金融改革方面的影響,尤其在金融監(jiān)管方面有哪些作用,謝謝!
王科進(jìn):
第一,這個(gè)制度出臺(tái)我們是非常擁護(hù)的,我們積極參與到當(dāng)中。我們已經(jīng)等了十多年了,這么多年一直在推進(jìn)個(gè)事情,今天終于出來(lái)了,應(yīng)該是一個(gè)高興的事,應(yīng)該是一個(gè)值得我們記住的事情。不管這個(gè)制度將來(lái)怎么樣發(fā)展,或者將來(lái)還會(huì)遇到哪些困難,但是建立了存款保險(xiǎn)基金這個(gè)基本制度,是完善我國(guó)金融安全網(wǎng)的一個(gè)重大舉措,確實(shí)是改革的一個(gè)重大突破,標(biāo)志著我們開始利用市場(chǎng)化的手段保護(hù)存款人的利益和處置問題銀行了,以維護(hù)銀行體系的安全穩(wěn)健運(yùn)行。
90年代末的時(shí)候,當(dāng)時(shí)在人行銀行監(jiān)管二司,現(xiàn)在農(nóng)行劉士余董事長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)我們做存款保險(xiǎn)制度的研究設(shè)計(jì)工作,組織我們翻譯了一本書叫《危機(jī)管理》,是美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司80年代儲(chǔ)貸危機(jī)時(shí)候的總結(jié)報(bào)告。我們翻譯完在中國(guó)出版時(shí),美國(guó)存款保險(xiǎn)公司前主席還寫了一個(gè)前言,還親自簽了字。
這個(gè)東西我們確實(shí)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的努力,而且無(wú)論是在銀行業(yè)好的時(shí)候,還是困難的時(shí)候,建立這個(gè)存款保險(xiǎn)制度都沒有問題。實(shí)踐證明,存款保險(xiǎn)制度可能在銀行業(yè)危機(jī)的時(shí)候推出,也有在銀行業(yè)比較健康穩(wěn)定的時(shí)期推出的,都是可以的,只是不同時(shí)機(jī)推出的方法有所不同而已。
我們銀監(jiān)會(huì)還需要和人民銀行做一些工作。
一是保持平穩(wěn)的過渡。我們應(yīng)該多做正面宣傳,因?yàn)槟壳拔覀儑?guó)家的銀行業(yè)相對(duì)來(lái)講是比較穩(wěn)健的,盡管現(xiàn)在也有不良貸款上升的問題,隨著經(jīng)濟(jì)下行、產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)性的矛盾出現(xiàn),有一些產(chǎn)業(yè)的問題,企業(yè)經(jīng)營(yíng)的問題,或者個(gè)人借款的問題等等,它反映在銀行業(yè)上是壞賬率的不斷上升,已是連續(xù)多個(gè)季度了,在百分之一點(diǎn)幾的范圍,貸款撥備是比較充足的,風(fēng)險(xiǎn)還是可控的,即便我們打一個(gè)富余量,也可能還有一些沒有暴露出來(lái)的壞賬問題,但我覺得總體還是可控的。在我們銀行體系整體穩(wěn)定的情況下,我們建立存款保險(xiǎn)制度,應(yīng)該能起到該起的保護(hù)作用,只要我們好好引導(dǎo)應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)的過渡。另外,我國(guó)的銀行機(jī)構(gòu)國(guó)有控股或控制的比較多,有政府的信譽(yù)做背書,實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡更沒問題。
二是說(shuō)多少錢,說(shuō)多少保費(fèi),約定的保費(fèi)收取是從銀行機(jī)構(gòu)來(lái)收取的,銀行要交保費(fèi),所以他們也在測(cè)算,也提出來(lái)從低費(fèi)率起步慢慢積累。這個(gè)我們都是支持的,但是這個(gè)保費(fèi)將來(lái)要積累到一定的規(guī)模。
保費(fèi)的積累,大家從低費(fèi)率起步比較好接受,因?yàn)殂y行總得有一個(gè)支出成本。但確實(shí)這個(gè)基金需要積累到一定的規(guī)模,以后還需要加速去積累,確實(shí)要認(rèn)真的考慮。
歷史上我參與過問題銀行的處置,1997年到本世紀(jì)初的幾年中,我們當(dāng)時(shí)體會(huì)是著急,魏部長(zhǎng)當(dāng)時(shí)也參與我們很多工作,著急什么呢?一個(gè)是缺錢,所以為什么我剛才說(shuō),我們還是多累積一些存保資金,當(dāng)時(shí)真的是沒錢。我們當(dāng)時(shí)很羨慕美國(guó)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司,它都有,當(dāng)時(shí)就想如果跟美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司一樣的話就好了,因?yàn)槲覀儺?dāng)時(shí)壓力很大,你既沒有錢,又沒有權(quán)力,又沒有隊(duì)伍,你要想完成這個(gè)處置任務(wù)就可想而知了。
三是還需要完善經(jīng)營(yíng)失敗銀行的處置制度,這也是金融安全網(wǎng)的重要組成部分?,F(xiàn)在我們錢開始有了,開始累積處置資金了,我們還希望適當(dāng)?shù)亩嗬鄯e一點(diǎn)。但是處置權(quán)力還不夠,銀行經(jīng)營(yíng)狀況不好,我們有兩種處置的方式,一種是在它經(jīng)營(yíng)狀況惡化的時(shí)候,我們直接采取兼并重組等措施,比如說(shuō)現(xiàn)在我們已經(jīng)成立的這幾個(gè)基金,有證券投資者保護(hù)基金,它好像與存款保險(xiǎn)基金有一定的區(qū)別,因?yàn)樗Wo(hù)的對(duì)象不一樣。還有一個(gè)是保險(xiǎn)保障基金。遇到保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)狀況不好的時(shí)候,或者惡化的時(shí)候,接近資不抵債,清償能力不足的時(shí)候,他們就可能出手,注資重組,然后變成了大股東。也就是說(shuō)當(dāng)銀行經(jīng)營(yíng)狀況惡化,接近資不抵債的時(shí)候,可以由監(jiān)管當(dāng)局接管,動(dòng)用存款保險(xiǎn)基金或政府出資對(duì)其進(jìn)行重組,或者由經(jīng)營(yíng)狀況良好有實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)對(duì)其兼并重組,存款保險(xiǎn)基金可以出資資助,因?yàn)榇婵畋kU(xiǎn)基金有資金,這種兼并重組,包括強(qiáng)制或半強(qiáng)制的性質(zhì)。這樣處置比較穩(wěn)妥,因?yàn)樗窃趩栴}銀行持續(xù)經(jīng)營(yíng)的過程中進(jìn)行的,存款人基本沒有什么損失,可以確保銀行業(yè)的穩(wěn)定。
我們現(xiàn)在這方面法定處置權(quán)力不夠,因?yàn)橹亟M是一個(gè)談判的過程,我們尚沒有強(qiáng)制性權(quán)力?,F(xiàn)在G20提出的金融機(jī)構(gòu)有效處置核心要素中,都提出來(lái)要增加這些權(quán)力,就是能夠?qū)栴}銀行采取強(qiáng)制性的措施,強(qiáng)制轉(zhuǎn)移或出售問題銀行的資產(chǎn)、負(fù)債、核心業(yè)務(wù),強(qiáng)制股東注資,債權(quán)減計(jì)、債轉(zhuǎn)股等等一系列的強(qiáng)制權(quán)力。這個(gè)權(quán)力很重要,接管人要有權(quán)力不需要取得債權(quán)人、股東、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層的同意,就可以由接管人處理它的資產(chǎn)、負(fù)債,甚至債轉(zhuǎn)股,債權(quán)減計(jì),股東股權(quán)的減計(jì)等。沒有這些權(quán)力是不能及時(shí)有效地處置問題銀行的,尤其是系統(tǒng)重要性銀行和大型銀行。
對(duì)于中小問題銀行來(lái)說(shuō),如果它經(jīng)營(yíng)狀況惡化到?jīng)]有兼并重組的價(jià)值了,沒人愿意對(duì)其進(jìn)行兼并重組,那就應(yīng)行政關(guān)閉,或者破產(chǎn),現(xiàn)在我還是傾向于撤銷關(guān)閉的方式,就是行政性的清算。我們已經(jīng)建立了行政性清算的程序,有一個(gè)撤銷條例,也有大量的撤銷清算實(shí)踐,這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)非常積極和了不起的探索和實(shí)踐,但是上位法還沒有授予足夠的權(quán)力,也就是監(jiān)管當(dāng)局宣布對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)撤銷關(guān)閉以后,清算人沒有權(quán)力不經(jīng)過股東、債權(quán)人、董事會(huì)等等的同意,就可以直接把它的資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行出售和轉(zhuǎn)移。另外沒有權(quán)力不經(jīng)過債權(quán)人的同意,就按照經(jīng)監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)的清算方案,把它的清算資產(chǎn)變現(xiàn)分配給股東和債權(quán)人。沒有這兩個(gè)權(quán)力,清算人在撤銷清算過程中比較困難,清算過程會(huì)比較長(zhǎng)。這兩個(gè)權(quán)力美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局都有,聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司法中都有授權(quán),行政關(guān)閉銀行的清算人這兩個(gè)權(quán)力都有,接管人只有第一個(gè)權(quán)力。臺(tái)灣地區(qū)通過修改銀行法也獲得了這二個(gè)權(quán)力,它也效仿美國(guó)對(duì)問題銀行進(jìn)行行政清算。
有了這兩個(gè)權(quán)力,我們才能夠及時(shí)有效的把銀行清算了,或者在關(guān)閉之前把它兼并重組了。我們希望在《商業(yè)銀行法》修改當(dāng)中,專門增加一章,專門規(guī)范銀行市場(chǎng)退出,建立銀行行政清算程序,把需要的行政處置和清算權(quán)力給監(jiān)管當(dāng)局、清算人和接管人。
為什么我們說(shuō)市場(chǎng)退出非常重要呢?實(shí)際上有效的銀行處置機(jī)制是有效銀行監(jiān)管的重要組成部分,從某種意義上也可以這么說(shuō),沒有有效的經(jīng)營(yíng)失敗銀行處置機(jī)制實(shí)際上就沒有有效完善的銀行監(jiān)管體系,監(jiān)管不能缺了這塊,否則就不可能從根本上抑制銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。銀行經(jīng)營(yíng)失敗、沒有盡職的董事會(huì)、管理者就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任,股東就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損失,就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行市場(chǎng)紀(jì)律,受到市場(chǎng)的懲罰。由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行這個(gè)市場(chǎng)紀(jì)律呢?銀行是吸收公眾存款的機(jī)構(gòu),具有脆弱性和傳染性,要保持銀行體系的穩(wěn)定,不能由債權(quán)人向法院申請(qǐng)破產(chǎn)來(lái)執(zhí)行市場(chǎng)紀(jì)律。只能由監(jiān)管當(dāng)局來(lái)處置經(jīng)營(yíng)失敗的銀行,執(zhí)行市場(chǎng)紀(jì)律,使其受到市場(chǎng)的懲罰,才能有效的遏制道德風(fēng)險(xiǎn)。
另外我們整個(gè)銀行業(yè)應(yīng)該是一個(gè)良性的生態(tài)體系,是一個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制,就是有符合條件進(jìn)來(lái)的,經(jīng)營(yíng)的不好就出去?,F(xiàn)在沒有這個(gè)有效的市場(chǎng)退出機(jī)制,我們的民營(yíng)銀行、小銀行的準(zhǔn)入,多多少少會(huì)受到一些影響,因?yàn)槲覀冎贿M(jìn),但是出口不順暢,因?yàn)樗展泊婵?,影響公眾的利益,總?huì)有一些擔(dān)心它經(jīng)營(yíng)失敗了如何退出市場(chǎng)的問題。
美國(guó)處置問題銀行為什么采取行政清算的制度呢?我覺得它有一個(gè)理念在里面,這個(gè)銀行經(jīng)營(yíng)不好,我把它關(guān)閉清算,大部分關(guān)閉后都迅速賣掉,一般的情況下并不采取國(guó)有化的政策。在2001年我參加了一個(gè)技術(shù)援助項(xiàng)目,從歐盟請(qǐng)了一個(gè)專家過來(lái),從美國(guó)FDIC請(qǐng)了兩個(gè)專家,歐盟那個(gè)專家就批評(píng)我們,說(shuō)你們別學(xué)美國(guó)的,說(shuō)那個(gè)存款保險(xiǎn)太浪費(fèi),弄那么多東西,又收那么多保費(fèi),保額那么高,他說(shuō)我們不用這么高成本,他說(shuō)保額按人均GDP的2倍就夠了,我們歐盟兩萬(wàn)歐元就行了,而且應(yīng)該采取共同保險(xiǎn)的形式,存款人也要分擔(dān)一些損失,可以抑制道德風(fēng)險(xiǎn)。兩邊對(duì)比以后,我說(shuō)我不太接受你的觀點(diǎn),我說(shuō)兩萬(wàn)歐元保額在歐洲如何我不好說(shuō),但在中國(guó)是頂不住的,后來(lái)英國(guó)北巖銀行沒頂住,發(fā)生了擠兌,北巖銀行最后的結(jié)果是什么呢?是國(guó)有化,就是最后只好國(guó)家采取救助行動(dòng)。歐洲是有銀行司法破產(chǎn)制度的,它不像美國(guó)銀行經(jīng)營(yíng)失敗只有行政關(guān)閉清算制度,沒有司法破產(chǎn)機(jī)制。但是歐洲銀行經(jīng)營(yíng)失敗幾乎都沒有去破產(chǎn),都走國(guó)有化。實(shí)際上破產(chǎn)是走不易走通的,低的保額也是不行的。我覺得美國(guó)存款保險(xiǎn)制度和行政關(guān)閉清算制度的設(shè)計(jì)有它的好處,它把銀行行政關(guān)閉了,依靠行政清算制度的權(quán)力迅速地把資產(chǎn)、負(fù)債轉(zhuǎn)移出去或賣掉,賣給市場(chǎng),資源仍然配置到市場(chǎng)中去。美國(guó)這個(gè)思路是說(shuō),你經(jīng)營(yíng)失敗了我就不讓你活了,我一槍把你打死,打死之后我立刻把你肢解,然后賣了,賣的速度快到什么程度,他提前準(zhǔn)備一兩個(gè)月,到最后處置的時(shí)候是3天,他經(jīng)常說(shuō)周五宣布關(guān)閉,周六招標(biāo)買家簽約,周日換LOGO,周日晚上告示就出來(lái)了,比如說(shuō)你的存款在ABC銀行,現(xiàn)在變成CDF銀行了。它就這么快,就立即把它還回市場(chǎng)了,當(dāng)然實(shí)在賣不出去,就捏在手里慢慢的清算。這種處置方式存款人損失比較小,甚至幾乎沒有損失。只有行政清算的處置方法才能實(shí)現(xiàn)這么快的處置,把資源迅速重新配置給市場(chǎng),并且還能保持了它的市場(chǎng)體系穩(wěn)定,仍然是一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)市場(chǎng)體系。歐洲只有破產(chǎn)清算沒有行政清算制度,去破產(chǎn)程序會(huì)很漫長(zhǎng),最后只有國(guó)有化比較穩(wěn)妥。
上次我們大規(guī)模處置我國(guó)問題銀行機(jī)構(gòu)的時(shí)候,我們基本上是采取救助和重組的方式,許多地方政府采取剝離不良資產(chǎn)、注資等措施把城市信用社組建成城商行,由地方政府控股。重組處置的很成功,解決了很多的問題,銀行狀況和經(jīng)營(yíng)管理水平得到了大大改善,盈利還是不錯(cuò)的。但是把資源又重新配給了政府。
但是隨著我們這個(gè)銀行體系發(fā)展,我們將來(lái)還要引入更多的民營(yíng)銀行,是不是我們要發(fā)展一個(gè)更完善的銀行市場(chǎng)體系,這些關(guān)系我覺得都應(yīng)該考慮,這些都需要下一步需要考慮,或者我們?cè)陧攲又贫仍O(shè)計(jì)的時(shí)候,為未來(lái)都要著想一些比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的。我就說(shuō)這些,僅僅是個(gè)人的一些看法,謝謝大家!以上發(fā)言僅代表個(gè)人觀點(diǎn),不代表所在部門。
主持人劉英:我們這次會(huì)議可以說(shuō)是國(guó)內(nèi)存款保險(xiǎn)方面最權(quán)威專家的研討會(huì),在座的各位嘉賓,包括王主任說(shuō)的《危機(jī)管理》的書。
王科進(jìn):我們是翻譯。翻譯那本書時(shí),感覺它FDIC的權(quán)力真的是很大,還有一個(gè)權(quán)力我沒有說(shuō),聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司有一個(gè)權(quán)力,就是有一個(gè)司法的起訴權(quán)力,可以直接不經(jīng)過司法部,州檢察官,直接向法院起訴他們認(rèn)為被關(guān)閉銀行當(dāng)中負(fù)有責(zé)任的董事、高級(jí)管理人員和責(zé)任人員,直接起訴。80年代那次FDIC處置儲(chǔ)貸危機(jī),關(guān)了約3000家機(jī)構(gòu),把2000多名董事或高管送進(jìn)了監(jiān)獄,它就是完全的市場(chǎng)機(jī)制,就是你可以進(jìn)來(lái)經(jīng)營(yíng),但你經(jīng)營(yíng)的不好要負(fù)責(zé)任,你的股東權(quán)益要全部損失掉,因?yàn)橘Y本金接近沒有了,我立即給你關(guān)了,你沒有任何權(quán)益了,你的董事和高管負(fù)有法律責(zé)任的,你要進(jìn)去服刑,所以它這個(gè)邏輯我覺得非常好。
很多人評(píng)價(jià)2008年這次金融危機(jī)當(dāng)中這次美國(guó)存款保險(xiǎn)公司,我個(gè)人評(píng)價(jià)危機(jī)中美國(guó)存款保險(xiǎn)公司非常成功的處置了經(jīng)營(yíng)失敗的中小銀行機(jī)構(gòu),保持了銀行體系的穩(wěn)定運(yùn)行。因?yàn)樗幹玫暮茫C(jī)后,多德-弗蘭克法案又授權(quán)FDIC部門處置經(jīng)營(yíng)失敗的大型金融機(jī)構(gòu)。
主持人劉英:非常感謝王主任,正如您所講的,確實(shí)美國(guó)的存款保險(xiǎn)有可借鑒之處,經(jīng)歷這么嚴(yán)重的金融危機(jī)之后,它的金融機(jī)構(gòu)和體制變得更強(qiáng)壯了,但是歐洲的處置,對(duì)于歐洲存款保險(xiǎn)是個(gè)反思,很多人說(shuō)希臘是因?yàn)檫^渡消費(fèi),其實(shí)這跟過渡消費(fèi)關(guān)系并不大。歐債危機(jī)也一定程度上是由于美國(guó)金融危機(jī)傳導(dǎo)到歐洲,歐洲銀行出現(xiàn)問題,然后政府去救市。政府通過國(guó)有化來(lái)救助銀行,但并沒有把私人債務(wù)解決掉,多數(shù)并沒有將出問題的機(jī)構(gòu),讓它去破產(chǎn)倒閉,讓他去處置掉,而是將私人部門的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁到政府公共部門了,進(jìn)而引發(fā)了歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī),至今還沒有徹底擺脫掉歐債危機(jī)這個(gè)問題。
王科進(jìn):說(shuō)到歐洲,歐洲這次危機(jī)當(dāng)中它比較被動(dòng),許多歐洲國(guó)家是已經(jīng)建了存款保險(xiǎn)制度的,但是存款保險(xiǎn)基金累積的不多,有很多是后收取的,發(fā)生支付之后再收取,沒有事先積累,又沒有行政處置手段,所以這次它基本上都是采用國(guó)有化的路子。
歐洲有兩大問題,一個(gè)是積累不夠,第二是它沒有行政處置的安排,只有破產(chǎn),最后是沒有一個(gè)國(guó)家讓銀行走破產(chǎn),最后都是國(guó)有化了。事實(shí)上危機(jī)之后歐盟也總結(jié)經(jīng)驗(yàn)了,也學(xué)習(xí)美國(guó)的行政處置模式,出了一個(gè)指引,他講什么呢?他講第一大家一定要建立存款保險(xiǎn)制度,要累積更多的資金,而且歐盟要建立一個(gè)大的存款保險(xiǎn)制度。第二各個(gè)國(guó)家要增加法定行政處置權(quán)利,剛才我說(shuō)有兩個(gè)處置權(quán)利,它只增加一個(gè)。就是在危機(jī)當(dāng)中,監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)力處置經(jīng)營(yíng)失敗銀行的資產(chǎn)、負(fù)債,轉(zhuǎn)移你的核心業(yè)務(wù),強(qiáng)制你進(jìn)行重組或并購(gòu)。第二個(gè)權(quán)力不要,因?yàn)樗蛔咝姓逅隳J剑匀蛔咚痉ㄆ飘a(chǎn),但是在破產(chǎn)之前增加前邊這個(gè)權(quán)力。第三他還覺得僅有存款保險(xiǎn)的資金不夠,他還要單獨(dú)建立一個(gè)處置基金。這個(gè)處置基金干什么呢?就是在認(rèn)為必要的時(shí)候?qū)?jīng)營(yíng)失敗銀行進(jìn)行處置時(shí)用的,主要是針對(duì)系統(tǒng)重要性和大型銀行的。就是我不走破產(chǎn)清算,我在你活著的時(shí)候,你銀行持續(xù)經(jīng)營(yíng)的時(shí)候我就用行政手段給你處置了,處置需要錢,到時(shí)候用處置基金來(lái)入股注資,來(lái)強(qiáng)制重組等等,這個(gè)處置基金也是要強(qiáng)制積累的。
因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)家的歷史和司法體制不一樣的,實(shí)踐也是不一樣的,我個(gè)人認(rèn)為它還不到位,還不如美國(guó)的行政處置方式,但是他們的國(guó)情和思路是不一樣。
主持人劉英:下面有請(qǐng)魏部長(zhǎng)講一下,他專門出了一本存款保險(xiǎn)制度的書。
魏加寧:
一、關(guān)于存款保險(xiǎn)談一下自己的看法。
剛才講了20多年磨一劍,早在亞洲金融危機(jī)的頭兩年,1995年我們寫的一個(gè)防范金融危機(jī)的報(bào)告中,就提出了要趕緊建立存款保險(xiǎn)制度。
90年代末我?guī)У牡谝粋€(gè)研究生寫的畢業(yè)論文就是關(guān)于存款保險(xiǎn)的。
2007年我在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表的文章指出,建立存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟了,直到今天才出臺(tái)。所以十分很感慨。
有一種反對(duì)意見一直說(shuō)我們過去有隱形的全額保險(xiǎn)!但我們認(rèn)為,這恐怕是最差的制度安排了。一方面,對(duì)于存款人來(lái)講,它缺乏明確的法律保障,所以照樣會(huì)有擠兌風(fēng)險(xiǎn);而另一方面,對(duì)于銀行經(jīng)營(yíng)者來(lái)講,又存在很大的道德風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)檎聦?shí)上在對(duì)瀕臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行兜底。所以說(shuō),這樣的制度安排是最差的,兩方面的缺點(diǎn)都具備。
所以,建立存款保險(xiǎn)制度無(wú)論是老百姓,還是對(duì)商業(yè)銀行,或者是國(guó)家而言,都一件有利的事情。首先對(duì)老百姓來(lái)講,它能夠給老百姓提供可靠的安全保障,一個(gè)是法律保障,因?yàn)檫^去的法律中,沒有一條明文規(guī)定,金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí),存款人的錢必須還。
再一個(gè)是可靠的資金保障。過去在救助或賠付的時(shí)候,化解風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候,靠什么?要么是國(guó)家財(cái)政掏錢,或者地方財(cái)政掏錢,要么就是中央銀行的再貸款,實(shí)際上,要么是由納稅人來(lái)負(fù)擔(dān),要么是所有的人民幣持有者來(lái)共同負(fù)擔(dān),通過通貨膨脹來(lái)分擔(dān)這些成本。
有了存款保險(xiǎn)制度以后,就可以提供法律保障和資金保障。而且,建立起存款保險(xiǎn)以后,通過加強(qiáng)商業(yè)銀行之間的競(jìng)爭(zhēng),就可以提高金融服務(wù)水平,使廣大百姓受益。
對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)講,有了存款保險(xiǎn)制度,一是可以減少擠兌風(fēng)險(xiǎn),再一個(gè)是可以減少政府干預(yù)。干預(yù)的理由是什么,不就是防范風(fēng)險(xiǎn)嗎?!如果有了存款保險(xiǎn)制度以后,防范金融風(fēng)險(xiǎn)主要任務(wù)就是商業(yè)銀行自己的事了——因?yàn)楦刹缓镁鸵顺鍪袌?chǎng)。所以,有了存款保險(xiǎn)制度以后,對(duì)商業(yè)銀行的干預(yù)就可以大大減少。
建立存款保險(xiǎn)制度還有一個(gè)好處就是有助于公平競(jìng)爭(zhēng),尤其是有利于中小銀行和民營(yíng)銀行的發(fā)展。
對(duì)國(guó)家來(lái)講,首先一個(gè)是完善金融安全網(wǎng)。在金融安全網(wǎng)方面我們一直是二缺一,缺存款保險(xiǎn)這根支柱。其次是可以使得我們的金融監(jiān)管更加有效。如果金融機(jī)構(gòu)自己沒有動(dòng)力去防范金融風(fēng)險(xiǎn),你外部監(jiān)管再多,再努力也是事倍功半。
還有一個(gè)好處就是有助于推進(jìn)國(guó)家治理的法治化,通過法律法規(guī)給存款人以明確的法律保障,符合黨的十八屆四中全會(huì)推進(jìn)依法治國(guó)的基本精神。
再有一點(diǎn),建立存款保險(xiǎn)制度能夠向全社會(huì)征集意見,這是國(guó)家決策民主化的具體表現(xiàn),是開門搞改革的具體實(shí)踐。
法治化加民主化,這正是國(guó)家治理現(xiàn)代化的兩個(gè)最基本的要素和特征,而國(guó)家治理現(xiàn)代化,正是黨的十八屆三中全會(huì)提出的此輪全面深化改革的總目標(biāo)——推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
二、關(guān)于金融基礎(chǔ)性改革。
先擴(kuò)展一下,或者視野放寬一點(diǎn),回過頭去看一下我們的經(jīng)濟(jì)改革。大家知道在80年代,厲以寧老師和吳敬璉老師之間有一個(gè)爭(zhēng)論,應(yīng)當(dāng)是企業(yè)改革優(yōu)先還是價(jià)格改革優(yōu)先?爭(zhēng)論到后來(lái)大家認(rèn)識(shí)到兩個(gè)都很重要,還發(fā)現(xiàn)還有一個(gè)也必須要做的,這就是社會(huì)保障。
同樣這個(gè)概念,縮小的金融領(lǐng)域你就會(huì)發(fā)現(xiàn)同樣的事情,利率市場(chǎng)化改革是什么,不就是價(jià)格改革嘛!發(fā)展民營(yíng)銀行、推進(jìn)股份制改革是什么?不就是企業(yè)改革嘛!但是,如果沒有存款保險(xiǎn)制度,如果金融安全網(wǎng)不健全,利率市場(chǎng)化就得不到保證,一旦發(fā)生了金融風(fēng)險(xiǎn),一夜之間就可以回到原點(diǎn)。所以說(shuō),如果沒有存款保險(xiǎn)做保障,利率市場(chǎng)化就是可逆的。再有一個(gè)就是,如果沒有存款保險(xiǎn)制度做保障,民營(yíng)銀行就發(fā)展不起來(lái),民營(yíng)銀行發(fā)展不起來(lái),存款人不敢把錢放在民營(yíng)銀行,所以從這個(gè)角度來(lái)講,這三件基礎(chǔ)性改革必須同步推進(jìn),至少不能相距太遠(yuǎn)。
存款保險(xiǎn)制度建立以后,一方面利率市場(chǎng)化就可以盡快到位了,該放開的放開。另一方面,就是重點(diǎn)發(fā)展民營(yíng)銀行。
主持人劉英:特別感謝魏老師的講解,下面有請(qǐng)楊濤老師。
楊濤:很高興接受重陽(yáng)研究院的邀請(qǐng)參與討論。剛才各位專家已經(jīng)就這個(gè)問題談得非常全面了。圍繞存款保險(xiǎn)制度本身,我前期也參與了人民銀行的座談會(huì),這里再提幾點(diǎn)感覺重要的問題。另外,剛才劉英老師也說(shuō)了,除了存款保險(xiǎn)之外,也可以此為契機(jī)討論下金融改革的問題,所以我也談一下通過存款保險(xiǎn)制度可以反映出來(lái)的、在金融改革方面值得關(guān)注的東西。
就存款保險(xiǎn)制度本身來(lái)看,首先大家談得最多的還是圍繞風(fēng)險(xiǎn)的問題。存款保險(xiǎn)制度的最大作用,就是使過去銀行體系中的隱形擔(dān)保、剛性兌付,轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的顯性機(jī)制。
隱形擔(dān)保這種東西,理論上有點(diǎn)像“皇帝的新衣”,也是一個(gè)不可置信的承諾,如果在此條件下,風(fēng)險(xiǎn)一旦積累到較大的程度,那么帶來(lái)的短期沖擊和影響確實(shí)不容忽視。
與這種隱形擔(dān)保類似的案例,是我關(guān)注到,前兩天保定天威債券的違約事件。當(dāng)債券違約之后,我們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)上有不同的看法,特別是對(duì)于部分投資者來(lái)說(shuō),似乎認(rèn)為這是個(gè)好事,反而激發(fā)了其對(duì)國(guó)內(nèi)債券的投資熱情。為什么呢?人們可能認(rèn)為這在一定程度上意味著允許產(chǎn)品違約,要打破剛性兌付了,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)健康發(fā)展可能反而有利。所以從根本上來(lái)說(shuō),這些類似的改革,都意味著我們金融體系中的風(fēng)險(xiǎn)容忍度在上升,金融體系的彈性增加,產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)模式有可能更加合理,這些都是非常重要的變革方向。
其次,剛才多位專家都談到一個(gè)感受,就是像存款保險(xiǎn)制度歷經(jīng)這么多年探索才推出,原因之一也是因?yàn)闅v史條件發(fā)生了變化。現(xiàn)在推出存款保險(xiǎn)制度,確實(shí)是到了前提條件比較成熟的時(shí)期,進(jìn)一步究其原因,無(wú)非就是內(nèi)因和外因。內(nèi)因是國(guó)內(nèi)金融體系、金融制度、金融文化等要素條件逐漸具備了。作為同樣重要的外因,例如現(xiàn)在我們要談“一帶一路”,要在國(guó)際上有進(jìn)一步的話語(yǔ)權(quán)權(quán),那么越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行當(dāng)中的規(guī)則,就需要與國(guó)際接軌。除了存款保險(xiǎn)制度之外,我現(xiàn)在重點(diǎn)關(guān)注支付清算領(lǐng)域研究,其中我國(guó)正在著力落實(shí)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則(PFMI),也是類似的國(guó)際化制度接軌的嘗試。
由此來(lái)看,國(guó)際化的外因與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革的內(nèi)因結(jié)合起來(lái),就使得當(dāng)前成為重要的改革節(jié)點(diǎn)。前兩天國(guó)務(wù)院推動(dòng)的銀行卡清算組織準(zhǔn)入改革,也是這一歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)的類似改革體現(xiàn)。值得關(guān)注的一點(diǎn)。
最后第三點(diǎn)想說(shuō)的是,存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立只是一個(gè)起點(diǎn),之后有大量的工作需要做,并不是可以一勞永逸了。因?yàn)?,在我們作為參照系的各個(gè)國(guó)家,面對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)金融情況,這項(xiàng)制度本身也在各國(guó)不斷地進(jìn)行探索完善。
對(duì)此,我同意大家提到的,未來(lái)這個(gè)機(jī)構(gòu)要成為獨(dú)立的、功能多元化的機(jī)構(gòu)。我們看到,以美國(guó)FDIC為代表,存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的功能日趨復(fù)雜和完善。例如FDIC就對(duì)于網(wǎng)絡(luò)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)予以關(guān)注。一方面在危機(jī)當(dāng)中,F(xiàn)DIC開始把對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的處置作為重點(diǎn)之一,未來(lái)我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)保障和處理機(jī)制同樣可能需要綜合考慮,如何在走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)下,更有效地整合銀行、證券、保險(xiǎn)的保障機(jī)制,也是一個(gè)值得思考的挑戰(zhàn)。另一方面,美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)銀行、直銷銀行雖然被很多人所稱道,但其實(shí)在整個(gè)銀行體系中比重非常有限。從FDIC的數(shù)據(jù)來(lái)看,隨便網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展,美國(guó)銀行業(yè)的實(shí)體分支機(jī)構(gòu)近年來(lái)并沒有減少,某些反而在增加。對(duì)此有的研究認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)銀行在防范擠兌風(fēng)險(xiǎn)傳染方面不一定有比較優(yōu)勢(shì)。對(duì)很多美國(guó)的存款人來(lái)說(shuō),如果銀行有看得見的實(shí)體機(jī)構(gòu),可能給存款人更多的信心。即便如此,F(xiàn)DIC還是充分關(guān)注銀行網(wǎng)絡(luò)化、銀行賬戶功能多元化所帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)影響。比較來(lái)看,在我們國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展更加迅速,伴隨著金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢(shì)、銀行賬戶性質(zhì)的復(fù)雜化,那么長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)同樣需要對(duì)此有所考慮,充分研究應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)和提高保障效率。
依托于存款保險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的問題,我還想談幾點(diǎn)對(duì)金融改革的看法。
一是這項(xiàng)改革體現(xiàn)為我們的政策思路,從相機(jī)抉擇到越來(lái)越重視內(nèi)在穩(wěn)定器。在政策制定方面,相機(jī)抉擇提得比較多了,直白地說(shuō),就是根據(jù)政策制定者的判斷,在某個(gè)特定時(shí)期選擇特定的政策工具。至于內(nèi)在穩(wěn)定器,最早用于財(cái)政政策的描述,包括社會(huì)保障支出等??偠灾?,內(nèi)在穩(wěn)定器是相對(duì)可持續(xù)的,一定程度上可以有效熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)和變化。
存款保險(xiǎn)制度就是典型的內(nèi)在穩(wěn)定器,之所以需要更多這樣的改革,是因?yàn)橄鄼C(jī)抉擇很可能因?yàn)闆Q策者不夠理性,而使得政策效果不佳甚至南轅北轍。而內(nèi)在穩(wěn)定器雖然可能無(wú)法達(dá)到最佳政策預(yù)期,但是卻是次優(yōu)的政策選擇,可以使得公眾預(yù)期更加穩(wěn)定。當(dāng)然,類似內(nèi)在穩(wěn)定器的改革有很多,例如在貨幣政策操作過程中,進(jìn)一步應(yīng)用“利率走廊”機(jī)制。我們近期做了一個(gè)研究發(fā)現(xiàn),根據(jù)2013年6月的支付清算運(yùn)行指標(biāo)來(lái)看,市場(chǎng)上不應(yīng)該出現(xiàn)“錢荒”,這就需要從技術(shù)的角度考慮這個(gè)問題,以及能否通過支付清算體系的內(nèi)在穩(wěn)定器設(shè)計(jì),來(lái)避免出現(xiàn)短期的流動(dòng)性恐慌。
二是從存款保險(xiǎn)制度的建設(shè),可以看到政府穩(wěn)定公眾預(yù)期和信心的重要性。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中有理性預(yù)期和非理性預(yù)期,都會(huì)對(duì)政策實(shí)際效果產(chǎn)生復(fù)雜影響。實(shí)際上,各種各樣的政策信息只有在適度的、充分的、透明的前提下,向公眾進(jìn)行傳遞,才能夠最終達(dá)到較好的效果。正如,整個(gè)存款保險(xiǎn)制度實(shí)際上就是給公眾以信心,有鑒于此,政策制定者應(yīng)該把管理公眾預(yù)期放到更高的層面上,需要高度關(guān)注政策的有效性、連續(xù)性、政策姿態(tài)的明確性等,而不是長(zhǎng)期使用“積極”、“穩(wěn)健”等內(nèi)涵模糊不定的概念。當(dāng)然也要注意增加政策制定的科學(xué)性,如在美聯(lián)儲(chǔ)體系中有700多名經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同側(cè)面服務(wù)于貨幣政策制定,這些都值得我們思考和借鑒。
第三個(gè)未來(lái)的金融改革重點(diǎn),是把過去偏重于政策和規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)概念,轉(zhuǎn)向法律意義上的制度建設(shè)。具體來(lái)看,一個(gè)是制度補(bǔ)位,一個(gè)是制度創(chuàng)新。
所謂制度補(bǔ)位,就是按照一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),我國(guó)到了當(dāng)前階段,確實(shí)有很多的制度需要補(bǔ),存款保險(xiǎn)制度只是其中的典型之一。另外,比如與存款保險(xiǎn)制度相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)退出制度,還有規(guī)范民間融資的法律制度,再比如對(duì)中小企業(yè)加以支持的法律制度等,這些在我國(guó)都具有迫切需要“補(bǔ)位”的特點(diǎn)。由此,我們?cè)谖磥?lái)的金融改革中,首先需要深入思考和梳理一下,究竟有哪些需要進(jìn)行補(bǔ)位的重要制度。
所謂制度創(chuàng)新,例如現(xiàn)在比較熱的互聯(lián)網(wǎng)金融,在各國(guó)的監(jiān)管制度都在變化當(dāng)中,例如對(duì)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和股權(quán)眾籌的定位。這種需求在我國(guó)更加迫切,未來(lái)在上位法建設(shè)方面,還有很多工作需要盡快做。再如,隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)、支付體系帶來(lái)的沖擊和變化,在電子支付、電子貨幣等方面的上位法建設(shè),同樣變得非常迫切。
最后一個(gè)想談的金融改革重點(diǎn),就是從整體上看,存款保險(xiǎn)制度既是重要的金融安全網(wǎng)之一,也是十八屆三中全會(huì)提出的我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分。這里我想特別指出,無(wú)論從從金融基礎(chǔ)設(shè)施角度,還是金融安全網(wǎng)的角度,還需要進(jìn)一步突出支付清算體系的功能。在2008年金融危機(jī)之后,各國(guó)學(xué)者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始更關(guān)注的系統(tǒng)重要性銀行和投行所帶來(lái)的問題,但是2012年自從金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則發(fā)布之后,大家越來(lái)越關(guān)注系統(tǒng)重要性基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于金融穩(wěn)定和金融風(fēng)險(xiǎn)防范的巨大作用。在我國(guó),伴隨著人民幣國(guó)際化和金融市場(chǎng)的進(jìn)一步開放,對(duì)于支付清算基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)了更高的要求。如果相關(guān)機(jī)制不完善、國(guó)際化對(duì)接不足,服務(wù)效率不足等,那么未來(lái)整個(gè)金融改革也將缺失一個(gè)重要的“安全網(wǎng)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”。
總而言之,未來(lái)中國(guó)的金融改革可能是需要從強(qiáng)調(diào)金融要素轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)功能。因?yàn)?,過去的金融改革重點(diǎn),主要強(qiáng)調(diào)金融組織、產(chǎn)品、市場(chǎng)、價(jià)格、監(jiān)管等,未來(lái)則需要考慮,是否應(yīng)該從服務(wù)功能的角度多強(qiáng)調(diào)一下,比如貨幣功能,以及支付清算、資源的配置、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息管理這些金融市場(chǎng)基本功能,然后再討論圍繞這些功能的完善,需要怎樣的組織創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新等。這就有助于促進(jìn)我國(guó)金融改革從供給推動(dòng)轉(zhuǎn)向服務(wù)實(shí)體的需求推動(dòng),更加注重金融改革對(duì)于企業(yè)和居民的效果,而不僅是金融行業(yè)自身的完善。就此而言,應(yīng)該說(shuō)存款保險(xiǎn)制度改革也是非常重要的起點(diǎn)之一。
主持人劉英:非常感謝楊濤研究員。下面有請(qǐng)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)何平。
何平:前面發(fā)言的各位,一個(gè)方面是很多直接參與制度的制定和決策的領(lǐng)導(dǎo),另外一個(gè)方面是學(xué)者。領(lǐng)導(dǎo)親歷政策的制定過程,而其它學(xué)者對(duì)這個(gè)制度的研究可能比我早,我是2000年才關(guān)注存款保險(xiǎn)制度。當(dāng)時(shí)因?yàn)樵跂|北師大學(xué)日語(yǔ),我是英語(yǔ)出身,但要到東京大學(xué)讀博士后,要學(xué)日語(yǔ)。學(xué)習(xí)資料里有日本一個(gè)著名的雜志社叫《文藝春秋》社的書籍,它一年出了一本論文集,當(dāng)年的叫《2000日本的論點(diǎn)》,其中有兩篇文章談到這個(gè)制度,主題詞是“有限賠償”(payoff)的解禁。結(jié)果,我在日本做博士后的兩年間(2000年10月到2002年9月),正好碰到日本實(shí)行有限賠付,我便成了一個(gè)親歷者。
本來(lái)我的課題是中日金融制度的比較,從明治以來(lái)長(zhǎng)時(shí)段的制度對(duì)比。結(jié)果我天天看報(bào)紙,它都是談這個(gè)問題,而且在2001年的4月份,小泉當(dāng)首相以后,把它作為他當(dāng)首相的三個(gè)支柱之中的一個(gè)支柱。我們知道二戰(zhàn)以后他是第二位任期最長(zhǎng)的首相,與他依托存款保險(xiǎn)制度的措置密不可分。
存款保險(xiǎn)制度,實(shí)際上就是有限賠付,我們翻譯成了“支付”,有點(diǎn)誤導(dǎo),實(shí)際上是有限賠付。這個(gè)在日本當(dāng)時(shí)社會(huì)的具體環(huán)境下特別重要,在日本國(guó)民看來(lái),認(rèn)為有限賠付的實(shí)施是檢測(cè)日本金融體系是不是良好的重要指標(biāo),因?yàn)?997年金融危機(jī)以后有一個(gè)“日本溢價(jià)”,也就是日本向西方借錢是要再加幾個(gè)點(diǎn)位,說(shuō)明日本的信用評(píng)級(jí)不佳。存款的有限賠付,就可以檢測(cè)它經(jīng)濟(jì)是不是好轉(zhuǎn),這是一個(gè)指標(biāo)。順利實(shí)現(xiàn)了有限賠付,就表明經(jīng)濟(jì)金融狀況變好了!
正好我2000年10月到2002年9月,它原來(lái)說(shuō)2001年要實(shí)施,結(jié)果不敢,又推遲了一年,推遲到2002年4月1號(hào),我就體驗(yàn)了這個(gè)過程。
我想從學(xué)理和制度的淵源上談?wù)勎业南敕?,圍繞剛才會(huì)議擬的三個(gè)主題。
第一個(gè)是最初的,這個(gè)制度很有意思,起源于中國(guó)清朝乾隆時(shí)期廣東十三行的連保制度。前香港證監(jiān)會(huì)主席沈聯(lián)濤在《財(cái)經(jīng)》雜志2013年1月第3期上的短文《誰(shuí)發(fā)明了存款保險(xiǎn)?》,提到兩者的關(guān)系,其來(lái)源就是2010年一個(gè)波士頓律師小弗雷德里克·格蘭特(FredericGrantJr.)贈(zèng)送的自己的歷史學(xué)博士論文,就是《現(xiàn)代銀行制度的中國(guó)基石》,他的導(dǎo)師是荷蘭萊頓大學(xué)的漢學(xué)家歷史學(xué)教授包樂史,他就把這個(gè)博士論文寄給沈聯(lián)濤了。沈聯(lián)濤就發(fā)了這個(gè)短文,就這個(gè)最好的圣誕禮物談了這個(gè)存款保險(xiǎn)制度淵源。
我2008年,正好雷曼公司倒閉的第三天,我到達(dá)哈佛大學(xué)做一個(gè)學(xué)年的博士后研究。這時(shí)候因?yàn)橛腥毡镜慕?jīng)歷,我的題目就叫做美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度研究。在2009年5月份,哈佛大學(xué)費(fèi)正清中國(guó)研究中心舉辦了為期3天的新中國(guó)成立60周年學(xué)術(shù)討論會(huì)。這個(gè)律師碰巧坐在我旁邊,我跟他交流,我說(shuō)我做存款保險(xiǎn)制度與廣東十三行關(guān)系的研究。
然后他給我推薦哈佛大學(xué)商學(xué)院的教授,叫戴維·莫斯(DavidMoss)。莫斯教授對(duì)這個(gè)制度在美國(guó)的歷史淵源,還不僅僅是這個(gè)制度,包括有限責(zé)任制度、社會(huì)保障制度等,今天一系列的美國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的歷史演變,特別是立法演變,透徹的進(jìn)行了解讀。也就是今天送給大家這本專著叫《別無(wú)他法——作為終極風(fēng)險(xiǎn)管理者的政府》(戴維·莫斯著,何平譯,人民出版社,2014年8月),就是干任何事情一定首先要有立法問題,首先確立政府兜底措施的基礎(chǔ)制度建設(shè)。這個(gè)問題解決了,才能讓市場(chǎng)上的主體隨意地跑動(dòng)。
存款保險(xiǎn)制度的最早實(shí)驗(yàn),是1829年美國(guó)紐約州實(shí)行的一個(gè)穩(wěn)定基金制度(SafetyFundSystem)。所以我第一點(diǎn)講這個(gè)制度的意義,它的意義有兩點(diǎn),第一是行業(yè)的互保,是有利于行業(yè)形象的,說(shuō)穿了存款保險(xiǎn)制度不是為了聯(lián)合壟斷,而是希望這個(gè)行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定,越來(lái)越好,增強(qiáng)它的聲譽(yù)。
最初在廣東十三行,外商與任何一家行商進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交往,擔(dān)心它破產(chǎn)后自己錢貨兩空。后來(lái)有了公行基金,是任何一家倒閉,這個(gè)團(tuán)體會(huì)負(fù)責(zé)的,它倒閉了沒有關(guān)系,錢貨會(huì)由基金給你。廣東十三行這個(gè)機(jī)制的要害是它負(fù)無(wú)限責(zé)任,最后搞砸了。但是有限責(zé)任制度的條件下,后來(lái)其穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的功能得到了發(fā)揚(yáng)光大,有限責(zé)任提高了它的價(jià)值。
它還有一個(gè)益處,就是美國(guó)發(fā)展了它的思想后得來(lái)的。當(dāng)時(shí)紐約有一個(gè)實(shí)業(yè)家叫福爾曼(JoshuaFreeman),美國(guó)紐約第一條隧道、雪城都是他建的,就是他在1829年的時(shí)候提出了這個(gè)穩(wěn)定基金制度,并形成州立法)。)這就是穩(wěn)定基金制度的第二個(gè)意圖。就是適應(yīng)美國(guó)的單一銀行制度,它依托穩(wěn)定基金制度眾多中小銀行并存共生,和我們今天利用存款保險(xiǎn)制度作為基礎(chǔ)制度來(lái)發(fā)展民營(yíng)銀行是一樣的。因?yàn)槊绹?guó)現(xiàn)在仍然幾千家的銀行,而不是幾家銀行壟斷。在福爾曼生活的時(shí)代,他說(shuō)這個(gè)制度有利于眾多銀行的并存。這就很有意義的,因?yàn)槊绹?guó)紐約州的銀行是遵循自由市場(chǎng)的原則,最初是特許權(quán)階段,滋生腐敗和銀行信用問題。接著是這個(gè)穩(wěn)定基金制度階段,秉承行業(yè)互保的精神,希望眾多銀行同時(shí)存在,就要分散一點(diǎn),有基金提供的一定保證以后,大家都敢存錢了,所以它是滿足這個(gè)需求,并不是說(shuō)社會(huì)上只有幾個(gè)壟斷性銀行,它們要這個(gè)制度。這個(gè)制度就是保護(hù)更多中小銀行的競(jìng)爭(zhēng)并存,所以我覺得這是很有深意的。
這些制度推出之前,美國(guó)紐約州的銀行制度先后是特許權(quán)制度和雙倍責(zé)任制度,結(jié)果導(dǎo)致大量銀行的壞帳,和對(duì)社會(huì)造成負(fù)面沖擊。這個(gè)制度建立以后,它的風(fēng)險(xiǎn)得到了釋放,因?yàn)殂y行除了經(jīng)營(yíng)收益以外,貨幣穩(wěn)定是關(guān)鍵。紐約州的銀行在它實(shí)施的20多年期間,增長(zhǎng)了160%多,銀行得到了充分的發(fā)展。就像現(xiàn)在我國(guó)有這個(gè)制度了,民營(yíng)銀行自然要發(fā)展。
這是第一點(diǎn),我談的存款保險(xiǎn)制度意圖的問題。
第二點(diǎn)我想談一下這個(gè)制度跟金融安全網(wǎng)整體的關(guān)系。剛才魏加寧老師說(shuō)的是一個(gè)理想的、完全市場(chǎng)化階段的設(shè)想。我覺得制度的演化是有過程的,它和特定的發(fā)展階段相一致,劉長(zhǎng)春局長(zhǎng)也談到了這一點(diǎn)。我特別強(qiáng)調(diào),這一點(diǎn)很關(guān)鍵。
因?yàn)槊绹?guó)最初1934年的時(shí)候FDIC是很樸素簡(jiǎn)單的,慢慢才獨(dú)立,而各階段的權(quán)力和地位,《危機(jī)管理》那本書里面講的很特定。在時(shí)間上特定進(jìn)行分階段描述的原因,是它的勢(shì)力是在形勢(shì)不斷變化的情況下逐漸擴(kuò)張。特別關(guān)鍵的有兩點(diǎn),一是人力資本的積累,再一個(gè)是知識(shí)的積累,它的職能才能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張。這些必須要有實(shí)際的金融危機(jī)出現(xiàn)才可以實(shí)現(xiàn),所以我們現(xiàn)在是零起步,不能期望這樣一蹴而就,一步到位,一定是要等到今后若干年,因?yàn)橛辛诉@些危機(jī)處置的經(jīng)歷以后,我們處置了,比如人民銀行培養(yǎng)了足夠的專家系統(tǒng),積累了長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)才能獨(dú)立,現(xiàn)在還得讓人民銀行來(lái)做。因?yàn)槿嗣胥y行還有一個(gè)更加重要的使命。我們知道上次宋逢明老師說(shuō)了這一點(diǎn),人民銀行作為中央銀行是最后貸款人,它是管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的,放在這兒是最佳的。從這種存款保險(xiǎn)管局部風(fēng)險(xiǎn)到央行管系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),在存款保險(xiǎn)制度的初始階段設(shè)立在央行內(nèi)部,操作起來(lái)方便快捷。
問題是,如何把存款保險(xiǎn)這種技術(shù)性的處理和央行面對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的兜底措置有機(jī)結(jié)合起來(lái)。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在推出存款保險(xiǎn)制度,一般是不要再貸款的支持。只是這種監(jiān)管機(jī)構(gòu)出了問題,才涉及再貸款。所以第一個(gè)階段怎么做,將存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)放在中國(guó)人民銀行,這是很有深意的。另外一個(gè)協(xié)調(diào)是和銀監(jiān)會(huì)的協(xié)調(diào)。這個(gè)條例的征求意見稿,我讀的時(shí)候感覺,已經(jīng)是FDIC的機(jī)制,就是銀監(jiān)會(huì)應(yīng)該與它合二為一了。為什么是這樣?美國(guó)的這種非付款箱式的存款保險(xiǎn)制度,它的事前監(jiān)管比事后處置更加重要。它全是專項(xiàng)檢查,就罰你的,工作人員全是金融專家、律師、會(huì)計(jì)師,全部是專業(yè)人事,而不是一般的公務(wù)員。
但是這種情況,從制度的演化來(lái)看,因?yàn)槲覀兪窃缇驮O(shè)立銀監(jiān)會(huì)的,所以這次條例中,銀行的“日常護(hù)理”放在存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu),銀行的“臨終關(guān)懷放在銀監(jiān)會(huì)了。如果破產(chǎn),王主任剛才說(shuō)權(quán)力不夠,實(shí)際上條例里面說(shuō)了,只要是破產(chǎn),如何處置,都是由存保來(lái)負(fù)責(zé),就是如何細(xì)化這個(gè)問題特別的關(guān)鍵。比如說(shuō)信息的透明問題,我們打開FDIC的網(wǎng)站是可以寫論文的,它公布了充分的商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)信息,但目前銀監(jiān)會(huì)的網(wǎng)站缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù),憑借它是寫不出論文的。任何一家商業(yè)銀行,只要是屬于FDIC保險(xiǎn)的,我們都能查到它的資料,現(xiàn)在銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站是查不到的,這不是一個(gè)商業(yè)秘密的問題。所以,監(jiān)管效率和質(zhì)量的提高需要時(shí)間。中國(guó)的情況是一步步來(lái),等不得,急不得,它有一個(gè)過程。所以制度啟動(dòng)的時(shí)候需要一個(gè)互動(dòng)和進(jìn)展,不是說(shuō)我們一出發(fā),就要完全模擬FDIC,那樣絕對(duì)搞不動(dòng)的。我原來(lái)也是這樣學(xué)究式地追求完美,現(xiàn)在看來(lái)人員和知識(shí)結(jié)構(gòu)與以前同樣,一夜之間不可能變,它需要時(shí)間來(lái)促成各個(gè)方面的變化。美國(guó)是若干次危機(jī)的沖擊變成這個(gè)樣子,它需要現(xiàn)實(shí)的沖擊來(lái)實(shí)現(xiàn)知識(shí)和人力資本的積累,而不是突然送到美國(guó)讀兩天書就具備條件了。
拉美許多國(guó)家二戰(zhàn)以后都是哈佛大學(xué)畢業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)博士當(dāng)財(cái)政部長(zhǎng)或政府首腦,結(jié)果都是暴亂,政府首腦被機(jī)槍打死,拉美國(guó)家都是這樣。
關(guān)于第三個(gè)主題,存款保險(xiǎn)制度如何順暢推行,保持金融穩(wěn)定。這個(gè)制度5月1號(hào)一旦推出以后,它可能對(duì)金融穩(wěn)定帶來(lái)怎樣的影響,測(cè)試一下條例征求意見的第一個(gè)月存款沒有怎么搬家。
我在海淀當(dāng)人大代表,我是財(cái)經(jīng)委員會(huì)的委員,有一次開會(huì),人大常委副主任主持會(huì)議,他給我說(shuō),他說(shuō)何老師我聽到你廣播里面說(shuō)話了。那就是11月1號(hào),中央人民廣播電臺(tái)采訪我,播出了我一句話,就是說(shuō)服公眾,大家不要將存款搬家。我說(shuō)這很重要,我也愿意跟你們溝通一下。他們說(shuō)溝通什么,我們有什么錢,他已經(jīng)去理財(cái)了,不存在這個(gè)問題。
我主張有一個(gè)寬泛期,比如三年之內(nèi)有銀行倒閉,只采用收購(gòu)與兼并的處置辦法,而對(duì)客戶就是五一原則。這樣,銀行可倒閉,而公眾無(wú)損失。寬泛期過后什么都可以,但是這個(gè)寬泛期就是對(duì)你的教育過程,提高國(guó)民對(duì)存款保險(xiǎn)制度的認(rèn)知,它需要對(duì)國(guó)民堅(jiān)持不懈的持續(xù)教育。
再就是設(shè)置過渡銀行來(lái)處置倒閉銀行,通過政府和央行在設(shè)定的短期內(nèi)對(duì)比問題銀行進(jìn)行積極的引導(dǎo)和處置,減少破產(chǎn)銀行的負(fù)面社會(huì)震蕩。
我簡(jiǎn)單說(shuō)這點(diǎn)。
魏加寧:日本的做法是很有意思的,日本在建存款保險(xiǎn)制度的同時(shí),它干了一件什么事,就是用立法來(lái)限制體系外的金融交易,相當(dāng)于我們的民間借貸,我認(rèn)為這是非常聰明的,一方面告訴公眾在銀行體系內(nèi)的存款是能夠得到保證的,同時(shí)又限制體系外面的金融交易,把外系外的資金和交易活動(dòng)趕到體系內(nèi)來(lái),只有到了體系內(nèi)監(jiān)管部門才可以看得見它,監(jiān)管住它,這種做法值得我們參考,因?yàn)榇罅抠Y金在體系外是很危險(xiǎn)的。
主持人劉英:下面有請(qǐng)前外管局副局長(zhǎng)、人大重陽(yáng)金融研究院高級(jí)研究員魏老師。歡迎魏老師對(duì)于存?;鸺捌滟M(fèi)率等方面的闡述。
魏本華:我簡(jiǎn)單說(shuō),不重復(fù)了,關(guān)于發(fā)言人講的成立存款保險(xiǎn)基金發(fā)布這個(gè)條例的正面意義,我全都支持,保護(hù)存款人利益,穩(wěn)定金融市場(chǎng),有利于金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展,是具有里程碑意義的事件,這個(gè)詞用上不過分的。
我想重點(diǎn)講幾個(gè),可以說(shuō)是大家探討的問題,未來(lái)怎么發(fā)展,首先同意王科進(jìn)主任的觀點(diǎn),得有一個(gè)平穩(wěn)的過渡的過程。但是這里面怎么平穩(wěn)過渡,除了王主任講的這些幾點(diǎn)建議之外,排到日程上應(yīng)該緊迫考慮的,就是你的費(fèi)率到底怎么定,雖然有一個(gè)基本費(fèi)率,有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率,剛才劉司長(zhǎng)也專門介紹到,可能一開始從比較低的基本費(fèi)率開始收,但是就即使是基本費(fèi)率,到底是怎么個(gè)基本法,是對(duì)四大銀行按一個(gè)比率收,13家股份制銀行一個(gè)比率,全國(guó)城商行一個(gè)比率,還是打破這些,純粹按資產(chǎn)的規(guī)模來(lái)收,這些問題盡可能盡早的澄清,這一點(diǎn)是非常重要的。
咱們都知道,為什么用了22、23年準(zhǔn)備才看到今天的成立,我相信絕大部分人,從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、央行、到金融機(jī)構(gòu),都會(huì)同意有必要成立。但是建立存款保險(xiǎn)基金,當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論的主要是四個(gè)方面的問題,一個(gè)是參保對(duì)象,一個(gè)是費(fèi)率,一個(gè)就是它的職能,還有機(jī)構(gòu)歸屬如果找到各方能接受的一個(gè)最大公約數(shù)就把這個(gè)事情推進(jìn)解決了。條例共4頁(yè)紙,23條,我認(rèn)真學(xué)習(xí)了,基本上將四大問題原則性地做了回答,但是有些事情還需要細(xì)化。
另外這里面對(duì)存款保險(xiǎn)基金未來(lái)的管理機(jī)構(gòu)的職能,我認(rèn)為說(shuō)得也已經(jīng)比較細(xì)了,這一條和剛才說(shuō)的機(jī)構(gòu)歸屬,我認(rèn)為在條例里都做了很好的回答,在第7條,最后專門有一句話,說(shuō)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院決定。
關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的職能是什么?是僅僅管理存款保險(xiǎn)基金,加上第七條里面寫的職能?還是王主任剛才指出的問題,這個(gè)問題很現(xiàn)實(shí),像證券有證券保障基金,保險(xiǎn)業(yè)有保險(xiǎn)保障基金,現(xiàn)在針對(duì)銀行有一個(gè)銀行存款保險(xiǎn)基金,很明確,但是銀監(jiān)會(huì)還管著財(cái)務(wù)公司,什么消費(fèi)金融公司啊,現(xiàn)在又冒出互聯(lián)網(wǎng)眾籌,那些機(jī)構(gòu)如果發(fā)生問題誰(shuí)管他們,誰(shuí)來(lái)救它們。
但是我覺得大家討論這個(gè)問題,將來(lái)至少除了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)之外,還得有一個(gè)統(tǒng)一的救助機(jī)構(gòu),叫什么名字,或者叫金融機(jī)構(gòu)救助管理委員會(huì),英文名字都想到的FinancialInstitutionRescueCommission,那它的職權(quán)范圍,你得給他界定清楚,現(xiàn)在金融市場(chǎng)是相通的,大家知道有時(shí)候信托公司的業(yè)務(wù),好多從銀行拿,銀行要出了問題,信托公司馬上就會(huì)受到影響,雖然信托不是直接拿存款,但是的確有好多投資人,包擴(kuò)老姓的利益馬上會(huì)受到影響。
關(guān)于存款保險(xiǎn)基金它的資金來(lái)源,這個(gè)條例上也說(shuō)的非常清楚,這一點(diǎn)我可能有一點(diǎn)自己的意見,這四條一個(gè)是叫保費(fèi),另外一方面是清算可以掌握的資產(chǎn),另外一個(gè)就是基金運(yùn)轉(zhuǎn)獲得的利益,第四是其它各項(xiàng)的合法收入。關(guān)于這個(gè)合法收入我也愿意提個(gè)問題,我倒是覺得這個(gè)合法收入來(lái)源盡可能的擴(kuò)大,一個(gè)是基金自己要活,要運(yùn)作,說(shuō)實(shí)話它能夠創(chuàng)造的收入越多越好。另外大家也都談到,王主任也強(qiáng)調(diào),說(shuō)來(lái)說(shuō)去你錢得多一點(diǎn),尤其在初期階段,你積累的過程之中,不管收多少,它需要時(shí)間積累,你3、5年之內(nèi)如果真發(fā)生問題,靠積累肯定是不夠的,如果要有一兩個(gè)中型偏大的機(jī)構(gòu)發(fā)生問題,那些錢肯定不夠用。我覺得,比如像美國(guó)征收特別保費(fèi),未來(lái)的管理機(jī)構(gòu)有沒有這個(gè)功能,能不能像FDIC,有這個(gè)功能。除此之外你能不能根據(jù)特殊情況我發(fā)行特別債券,甚至就干脆說(shuō),我有向中央銀行直接借款的職能。
這次全球金融危機(jī),引起學(xué)者們的深思,總之克服危機(jī)別太傳統(tǒng)或太保守了,要有創(chuàng)新精神。咱們的底線說(shuō)得很清楚,千萬(wàn)不要發(fā)生危機(jī),這就是底線,如果一旦發(fā)生有重大影響的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的事件,會(huì)動(dòng)搖金融市場(chǎng),我覺得為了穩(wěn)定金融市場(chǎng),我們的手段可以特別,可以特殊,應(yīng)該給管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的比較大的功能。
劉英:非常感謝魏老師對(duì)于從存款保險(xiǎn)費(fèi)率和存款保險(xiǎn)條例推出來(lái)的影響方面所做的全面介紹,下面有請(qǐng)王院長(zhǎng)解讀一下存款保險(xiǎn)條例。
王文:
各位專家都講得非常好,存款保險(xiǎn)條例的推出,不僅在于將國(guó)家的“隱性擔(dān)?!弊?yōu)槭袌?chǎng)的“顯性擔(dān)?!?,而且將會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)金融改革的深化。存款保險(xiǎn)條例的推出具有三個(gè)重要意義:
首先,存款保險(xiǎn)條例的推出有助于實(shí)現(xiàn)金融法制化。存款保險(xiǎn)條例歷經(jīng)22年后的推出,是從法律的角度定義了對(duì)存款人的保護(hù),是全面加強(qiáng)金融法制體系建設(shè)的重要體現(xiàn),是十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)精神的重要體現(xiàn)。
其次,存款保險(xiǎn)條例的推出將加速實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)化。存款保險(xiǎn)條例的推出,是在落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定中明確提出的建立存款保險(xiǎn)制度,完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制。推出存款保險(xiǎn)有利于打破剛性兌付,弱化政府擔(dān)保。存款保險(xiǎn)條例的推出是繼續(xù)深入推進(jìn)依法行政和簡(jiǎn)政放權(quán)具體體現(xiàn)。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系看,存款保險(xiǎn)制度明確界定了市場(chǎng)與政府的邊界,界定清楚政府與市場(chǎng)的關(guān)系,該由政府管的歸政府,該由市場(chǎng)管的歸市場(chǎng)。
最后,存款保險(xiǎn)條例的推出將助力實(shí)現(xiàn)金融國(guó)際化。我國(guó)是第114個(gè)建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家,存款保險(xiǎn)制度是我國(guó)金融治理與國(guó)際慣例接軌的體現(xiàn),也是我們國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),有助于從國(guó)家治理的法制化和民主化兩個(gè)方面,提高金融的國(guó)際化水平。
主持人劉英:今天下午的文津圓桌論壇非常精彩,我們收獲特別多。非常感謝今天下午論壇的每一位嘉賓,用極其專業(yè)的理論和實(shí)踐,深入地解讀了存款保險(xiǎn)條例,可以使我們對(duì)存款保險(xiǎn)制度的建立,有一個(gè)權(quán)威的解讀和正確的引導(dǎo)。我們后續(xù)還將針對(duì)這方面的問題進(jìn)行深入研究和探討。非常感謝!