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????一、關于實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度 ????預算體制是國家預算編制、執(zhí)行、決算以及實施預算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財政管理的主導環(huán)節(jié)。近年來，隨著部門預算管理改革深入推進，九十多個部門公開“三公”經費，各級政府財政預算決算逐步對社會公開，我國預算管理制度改革取得了積極進展。但要看到，我國預算管理制度的完整性、科學性、有效性和透明度不夠，預算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預算約束偏軟，不利于依法治稅和人大監(jiān)督。預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預算管理制度的核心內容。改革預算管理制度，是深入推進財稅體制改革的重要突破口。 ????推進預算管理制度改革，今年的重點是：（1）實行全口徑預算管理。即所有的政府收支都要納入預算管理，這是健全預算管理制度的基礎性環(huán)節(jié)。近年來，政府收支以不同形式全部納入預算，同時科學界定公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍和口徑，基本實現(xiàn)全口徑預算。要繼續(xù)推動建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。明確公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的支出范圍和重點，加強統(tǒng)籌協(xié)調，避免交叉重復。建立將政府性基金中應統(tǒng)籌使用資金調入公共財政預算的機制。進一步加大國有資本經營預算資金調入公共財政預算的力度，完善國有資本經營預算。加強社會保險基金預算管理，做好資金結余的保值增值工作，在精算平衡的基礎上研究社會保險基金預算的可持續(xù)性問題。（2）推進預算公開，打造陽光財政。要深入推進政府和部門預算決算公開。細化公開項目，政府預決算要逐步公開到支出功能分類的項級科目，轉移支付預算公開到具體項目。中央和地方所有使用財政撥款的部門均應公開本部門預決算。所有財政撥款的“三公經費”都要公開，讓群眾看明白、能監(jiān)督。（3）改進年度預算控制方式。根據(jù)現(xiàn)行預算法相關規(guī)定，目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面內容，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這在客觀上容易帶來預算執(zhí)行“順周期”問題。經濟下行時，為了完成收入任務，可能收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；經濟過熱時，完成收入任務后又容易搞“藏富于民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。既不利于依法治稅，也會影響政府逆周期調控政策效果。審核預算的重點應由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。收入預算應從約束性轉向預期性，弱化對收入預算的考核，促進稅收依法征管。（4）建立跨年度預算平衡機制。中央公共財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調整后可分年彌補。預算執(zhí)行中若出現(xiàn)超收，原則上用于消減赤字、化解政府債務、補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金、消減支出或增列赤字并在經全國人大審定的國債余額內發(fā)債平衡。預算執(zhí)行中原則上不出臺新的增支政策。地方財政預算不能編列赤字，執(zhí)行中如果出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金或消減支出解決；如需發(fā)行短期債平衡當年赤字，需通過規(guī)范辦法給予授權，并在下一年度預算中予以彌補。為確保財政的可持續(xù)，全國年度總赤字規(guī)模應設置一定的警戒線。為實現(xiàn)跨年度預算平衡，應抓緊研究實行中期財政規(guī)劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。（5）清理規(guī)范重點支出掛鉤機制。目前與財政收支增幅或生產總值掛鉤的重點支出，涉及教育、科技、農業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類。支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為上述領域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，也是造成專項轉移支付過多、預算管理無法全面公開、資金投入重復低效的重要原因。各級財政部門要實事求是地推進清理規(guī)范工作，并繼續(xù)把這些領域作為重點予以優(yōu)先安排，確保有關事業(yè)發(fā)展的正常投入。 ????二、關于完善轉移支付制度 ????分稅制實行以后，為了平衡地區(qū)間財力差距，我國逐步建立了政府間轉移支付制度，但由于地區(qū)之間差距懸殊，政府職能轉變不到位，項目繁雜，規(guī)模過大，資金分散，配套過多，轉移支付制度亟待完善。中央對地方政府的轉移支付是政府間財政關系的核心內容。轉移支付制度分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩種類型。前者主要是解決基本公共服務均等化問題，后者主要解決外部性、中央地方共同支出責任以及實現(xiàn)中央特定目標等問題。改革的任務主要是：（1）完善一般性轉移支付的穩(wěn)定增長機制。增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，促進地區(qū)間財力均衡，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉移支付。中央出臺減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節(jié)。（2）清理整合規(guī)范專項轉移支付項目。大幅度減少轉移支付項目，清理壓縮、歸并重復交叉的項目，今年要將專項轉移項目數(shù)由2013年的220個減少到150個左右，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務且數(shù)額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，并根據(jù)經濟社會發(fā)展及時清理專項轉移支付項目，避免專項轉移支付財力化傾向。（3）完善省以下轉移支付制度建設。目前中央轉移支付補助只分到省一級，大部分資金需求卻在市縣級，必須進一步完善省以下財政管理體制，建立省對下轉移支付分配體系。促進省級政府加大對下一般轉移支付力度，逐步形成合力的縱向與橫向財力布局，提高基層政府行使職能的財力保障制度。（4）建立監(jiān)督評價體系，促進轉移支付制度規(guī)范化、法制化。對轉移支付資金進行跟蹤問效，加強審計監(jiān)督，對效果進行評估。由于轉移支付關系到國家財力在各級政府間流動，是一項涉及面廣、政策性強的再分配形式，世界各國都很重視轉移支付制度的規(guī)范化和法制化。十分必要對我國轉移支付制度從形式到內容以法律形式加以規(guī)范，賦予這項制度的法律權威性，保障其正常運行，克服隨意性，以提高政府整體公共服務水平。（向東） |