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上海市突發(fā)公共事件總體應急預案
1 總則
貫徹《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，適應上海特大城市特點和未來發(fā)展需要，提高政府應對突發(fā)公共事件的能力，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
依據(jù)相關法律、法規(guī)、規(guī)章以及《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（以下簡稱《國家總體應急預案》），結合本市實際情況，制定本預案。
本預案所稱突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。
根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類：
?。?）自然災害。主要包括氣象災害，地震災害，地質(zhì)災害，海洋災害，生物災害等。
（2）事故災難。主要包括各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，輻射事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件。
?。?）公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。
?。?）社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，民族宗教事件，經(jīng)濟安全事件，涉外突發(fā)事件和群體性事件等。
上述各類突發(fā)公共事件往往是相互交叉和關聯(lián)的，某類突發(fā)公共事件可能和其他類別的事件同時發(fā)生，或引發(fā)次生、衍生事件，應當具體分析，統(tǒng)籌應對。
各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。《國家總體應急預案》附件包括特別重大、重大突發(fā)公共事件分級標準（試行），較大和一般突發(fā)公共事件按照國務院主管部門制定的分級標準，作為突發(fā)公共事件信息報送和分級處置的依據(jù)。為適應本市突發(fā)公共事件的特點和處置要求，一次死亡三人以上列為報告和應急處置的重大事項。對一些特殊突發(fā)公共事件應加強情況報告并提高響應等級。
本預案適用于本市各類突發(fā)公共事件。
本預案指導全市的突發(fā)公共事件應對工作。
以人為本，預防為主；統(tǒng)一領導，分級負責；依法規(guī)范，加強管理；快速反應，協(xié)同應對；依靠科技，資源整合。
(1)突發(fā)公共事件總體應急預案?？傮w應急預案是應對本市突發(fā)公共事件的整體計劃、規(guī)范程序和行動指南，是指導區(qū)縣政府、相關委辦局和有關單位編制應急預案的規(guī)范性文件。總體應急預案由市政府制定并公布實施。
(2)突發(fā)公共事件專項應急預案。專項應急預案是本市為應對某種類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定的涉及數(shù)個部門職責的計劃、方案和措施。專項應急預案由相關市級協(xié)調(diào)機構負責編制，報市政府批準后實施。
(3)突發(fā)公共事件部門應急預案。部門應急預案是本市為應對單一種類且以部門處置為主、相關單位配合的突發(fā)公共事件，根據(jù)總體應急預案和部門職責制定的計劃、方案和措施。部門應急預案由相關職能部門或責任單位負責編制，報市政府批準后實施。
(4)突發(fā)公共事件區(qū)縣應急預案。區(qū)縣應急預案是各區(qū)縣根據(jù)總體應急預案，為應對本區(qū)域突發(fā)公共事件制定的整體計劃和規(guī)范程序，是區(qū)縣組織、管理、指揮、協(xié)調(diào)相關應急資源和應急行動的指南。區(qū)縣應急預案由區(qū)縣政府制定，報市政府備案。
(5)突發(fā)公共事件基層單元應急預案?；鶎訂卧獞鳖A案是根據(jù)總體應急預案，大型企事業(yè)單位、高危行業(yè)重點單位為應對本單位突發(fā)公共事件制定的工作計劃、保障方案和操作規(guī)程。市、區(qū)縣級基層單元應急預案由各單位組織制定，分別報市、區(qū)縣政府備案。
(6)突發(fā)公共事件重大活動應急預案。舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應當制訂應急預案，并報批準舉辦活動的政府部門審定。
各類各級預案應當根據(jù)實際情況變化，由制定單位及時修訂并報上級審定、備案。各類各級預案構成種類應不斷補充、完善。按照“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”和“條塊結合、屬地管理”的要求，逐步建立橫向到邊、縱向到底、網(wǎng)格化、全覆蓋的應急預案體系框架、預案數(shù)據(jù)庫和管理平臺，使應急管理工作進社區(qū)、進農(nóng)村、進企業(yè)。
市突發(fā)公共事件應急管理工作由市委、市政府統(tǒng)一領導。市政府是本市突發(fā)公共事件應急管理工作的行政領導機構。根據(jù)市委、市政府決定，成立上海市突發(fā)公共事件應急管理委員會（以下簡稱市應急委），決定和部署本市突發(fā)公共事件應急管理工作。
上海市應急管理委員會辦公室（以下簡稱市應急辦）是市應急委的日常辦事機構，設在市政府辦公廳,負責綜合協(xié)調(diào)本市突發(fā)公共事件應急管理工作，對“測、報、防、抗、救、援”六個環(huán)節(jié)進行指導、檢查、監(jiān)督。具體承擔值守應急、信息匯總、辦理和督促落實市應急委的決定事項；組織編制、修訂市總體應急預案，組織審核專項和部門應急預案；綜合協(xié)調(diào)全市應急管理體系建設及應急演練、保障和宣傳培訓等工作。
本市具有處置突發(fā)公共事件職責的市級協(xié)調(diào)機構、相關職能部門和單位，作為應急管理的工作機構，承擔相關類別的應急管理工作。負責制定專項及部門應急預案；在突發(fā)公共事件發(fā)生時，按照“誰分管，誰負責”的原則，承擔相應工作；指導和協(xié)助區(qū)縣政府做好突發(fā)公共事件的預防、處置和恢復重建工作。
市應急委和各應急管理工作機構根據(jù)實際需要建立各類專業(yè)人才庫，組織聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發(fā)公共事件的應急處置工作。
各級政府要建立應對突發(fā)公共事件的預測預警、信息報告、應急處置、恢復重建及調(diào)查評估等機制，提高應急處置能力和水平。
市應急辦要會同有關部門，整合各方面資源，充分發(fā)揮工作機構作用，建立健全快速反應機制，形成統(tǒng)一指揮、分類分級處置的應急平臺，提高基層應對突發(fā)公共事件能力。
各級政府及相關部門針對各種可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，完善預測預警機制，開展風險分析，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。
市公安、消防、水務、氣象、地震、建筑、海洋、環(huán)保、交通、安監(jiān)、供電、供氣、海事、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、金融、外事、信息等部門和單位，要做好對各類突發(fā)公共事件的預測預警工作，整合監(jiān)測信息資源，依托政府系統(tǒng)辦公業(yè)務資源網(wǎng)及相關網(wǎng)絡，建立全時段、全覆蓋的突發(fā)公共事件預測預警系統(tǒng)。
根據(jù)預測分析結果，對可能發(fā)生和可以預警的突發(fā)公共事件進行預警。預警級別依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害性、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，一般分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。
各級政府、應急管理工作機構要及時、準確地報告重特大突發(fā)公共事件的有關情況，并根據(jù)突發(fā)公共事件的管理權限、危害性和緊急程度，發(fā)布、調(diào)整和解除預警信息。預警信息包括突發(fā)公共事件的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發(fā)布單位等。涉及跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門的特別嚴重或嚴重預警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除，須報上級批準。
預警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除可通過廣播、電視、報刊、通信、信息網(wǎng)絡、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行，對老、弱、病、殘、孕等特殊人群以及學校等特殊場所和警報盲區(qū)應當采取有針對性的公告方式。
突發(fā)公共事件發(fā)生后，各應急機構、事發(fā)地所在區(qū)縣政府、職能部門和責任單位，要按照相關預案和報告制度的規(guī)定，在組織搶險救援的同時，及時匯總相關信息并迅速報告。一旦發(fā)生重大突發(fā)公共事件，必須在接報后一小時內(nèi)分別向市委、市政府值班室口頭報告，在兩小時內(nèi)分別向市委、市政府值班室書面報告。報國家主管部門的重大突發(fā)公共事件信息，應同時或先行向市委、市政府值班室報告。特別重大或特殊情況，必須立即報告。
各相關單位、部門要與毗鄰區(qū)域加強協(xié)作，建立突發(fā)公共事件等信息通報、協(xié)調(diào)渠道，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件影響范圍超出本行政區(qū)域的態(tài)勢，要根據(jù)應急處置工作的需要，及時通報、聯(lián)系和協(xié)調(diào)。
按照“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則，建立上海市應急聯(lián)動中心，設在市公安局，作為本市突發(fā)公共事件應急聯(lián)動先期處置的職能機構和指揮平臺,履行應急聯(lián)動處置較大和一般突發(fā)公共事件、組織聯(lián)動單位對特大或重大突發(fā)公共事件進行先期處置等職責。
公安、衛(wèi)生、安監(jiān)、民防、海事、建設交通、環(huán)保等部門以及各區(qū)縣政府和區(qū)域行政主管機構（以下統(tǒng)稱為聯(lián)動單位），在各自職責范圍內(nèi)負責突發(fā)公共事件應急聯(lián)動先期處置工作。
建立并加強與駐滬部隊、武警上海總隊、國家有關部門駐滬單位、毗鄰省市的協(xié)同應急聯(lián)動機制和網(wǎng)絡。根據(jù)突發(fā)公共事件應急處置實際需要，按照有關規(guī)定協(xié)調(diào)有關部門和單位參與突發(fā)公共事件先期處置工作。
市應急聯(lián)動中心按照《上海市突發(fā)公共事件應急聯(lián)動處置暫行辦法》等有關規(guī)定，通過組織、指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)各方面資源和力量，采取必要的措施，對突發(fā)公共事件進行先期處置，并確定事件等級，上報現(xiàn)場動態(tài)信息。
突發(fā)公共事件發(fā)生單位和所在社區(qū)負有進行先期處置的第一責任，要組織群眾展開自救互救。相關單位必須在第一時間進行即時應急處置。
事發(fā)地所在區(qū)縣政府及有關部門在突發(fā)公共事件發(fā)生后，要根據(jù)職責和規(guī)定的權限啟動相關應急預案，控制事態(tài)并向上級報告。
一旦發(fā)生先期處置仍不能控制的緊急情況，市應急聯(lián)動中心等報請或由市應急委直接決定，明確應急響應等級和范圍，啟動相應應急預案，必要時設立市應急處置指揮部，實施應急處置工作。
各級各類應急預案，應當根據(jù)應急任務與要求，明確責任單位及信息處理、搶險救助、醫(yī)療救護、衛(wèi)生防疫、交通管制、現(xiàn)場監(jiān)控、人員疏散、安全防護、物資調(diào)用、社會動員等工作程序。
需要市政府組織處置的，由市應急委或相關應急管理工作機構統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)有關單位和部門開展處置工作。主要包括：
?。?）組織協(xié)調(diào)有關部門負責人、專家和應急隊伍參與應急救援；
?。?）制定并組織實施搶險救援方案，防止引發(fā)次生、衍生事件；
?。?）協(xié)調(diào)有關單位和部門提供應急保障，調(diào)度各方應急資源等；
?。?）部署做好維護現(xiàn)場治安秩序和當?shù)厣鐣€(wěn)定工作；
（5）及時向市委、市政府報告應急處置工作進展情況；
?。?）研究處理其他重大事項。
事發(fā)地所在區(qū)縣政府負責成立現(xiàn)場應急指揮機構，在市相關機構的指揮或指導下，負責現(xiàn)場的應急處置工作。必要時也可由專業(yè)處置部門負責開設現(xiàn)場應急指揮機構。
突發(fā)公共事件應急處置工作結束，或者相關危險因素消除后，由負責決定、發(fā)布或執(zhí)行機構宣布解除應急狀態(tài)，轉(zhuǎn)入常態(tài)管理。
各級政府、應急管理工作機構和有關職能部門要積極穩(wěn)妥、深入細致地做好善后處置工作。對突發(fā)公共事件中的傷亡人員、應急處置工作人員，以及緊急調(diào)集、征用有關單位及個人的物資，要按照規(guī)定給予憮恤、補助或補償，并提供心理及司法援助。市政府主管部門按照規(guī)定及時調(diào)撥救助資金和物資。有關部門要做好疫病防治和環(huán)境污染消除工作。保險監(jiān)管機構督促有關保險機構及時做好有關單位和個人損失的理賠工作。
市政府有關主管部門會同事發(fā)地單位和部門，對突發(fā)公共事件的起因、性質(zhì)、影響、責任、經(jīng)驗教訓和恢復重建等問題進行調(diào)查評估，并向市政府作出報告。
恢復重建工作按照屬地管理的原則，由事發(fā)地政府負責。
區(qū)縣政府、相關職能部門在對受災情況、重建能力以及可利用資源評估后，要認真制定災后重建和恢復生產(chǎn)、生活的計劃，迅速采取各種有效的措施，明確救助程序，規(guī)范捐贈管理，組織恢復、重建。
突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應當及時、準確、客觀、全面。事件發(fā)生的第一時間要向社會發(fā)布信息，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。
發(fā)生重特大突發(fā)公共事件時，市政府新聞辦人員要配合市有關部門做好信息發(fā)布工作，并做好現(xiàn)場媒體活動管理工作。
市政府有關部門要按照職責分工和相關預案，切實做好應對突發(fā)公共事件的人力、物力、財力、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生及通信保障等工作，保證應急救援工作需要和災區(qū)群眾的基本生活，以及恢復重建工作的順利進行。
公安（消防）、民防救災、醫(yī)療衛(wèi)生、地震救援、海上搜救、防臺防汛、核與輻射、環(huán)境監(jiān)控、危險化學品事故救援、鐵路事故、民航事故、基礎信息網(wǎng)絡和重要信息系統(tǒng)事故處置，以及水、電、油、氣等工程搶險救援隊伍是應急救援的專業(yè)隊伍和骨干力量。市有關部門和單位、區(qū)縣政府要加強應急救援隊伍的業(yè)務培訓和應急演練，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，提高裝備水平；動員社會團體、企事業(yè)單位以及志愿者等各種社會力量參與應急救援工作。
駐滬各部隊和武警上海總隊是處置突發(fā)公共事件的骨干和突擊力量，按照有關規(guī)定參與應急處置和支援搶險救災工作。民兵預備役部隊按照“一專多能、一隊多用、平戰(zhàn)結合”的要求，積極參與突發(fā)公共事件應急處置工作。
用于突發(fā)公共事件應急管理工作機制日常運作和保障、信息化建設等所需經(jīng)費，通過各有關單位的預算予以落實。
全市性特大突發(fā)公共事件應急處置所需經(jīng)費，按現(xiàn)行事權、財權劃分原則，分級負擔；對受突發(fā)公共事件影響較大的行業(yè)、企事業(yè)單位和個人，市政府有關部門要及時研究提出相應的補償或救助政策，報市政府審批。
各級財政和審計部門要對突發(fā)公共事件財政應急保障資金的使用和效果進行監(jiān)管和評估。
圍繞“明確一個機制，建立一個數(shù)據(jù)庫”的目標，建立科學規(guī)劃、統(tǒng)一建設、平時分開管理、用時統(tǒng)一調(diào)度的應急物資儲備保障體系。由市應急辦會市發(fā)展改革委具體負責全市應急物資儲備的綜合管理工作。市經(jīng)委及有關部門按照職能分工，負責基本生活用品的應急供應及重要生活必需品的儲備管理工作。相關職能部門、區(qū)縣政府根據(jù)有關法律法規(guī)、應急預案和部門職責，做好物資儲備工作。
市民政局等有關部門會同事發(fā)地所在區(qū)縣政府做好基本生活保障工作，確保受災群眾衣、食、住、行等生活需求。
市衛(wèi)生局、區(qū)縣政府和有關單位根據(jù)應急預案和部門職責，建立醫(yī)療衛(wèi)生應急專業(yè)技術隊伍和保障系統(tǒng)，根據(jù)需要及時赴現(xiàn)場開展醫(yī)療救治、疾病預防控制等衛(wèi)生應急工作。市衛(wèi)生局、市食品藥品監(jiān)管局等有關部門要根據(jù)實際情況和事發(fā)地所在區(qū)縣政府提出的需求，及時為受災地區(qū)提供藥品、器械等衛(wèi)生和醫(yī)療設備。必要時，組織動員紅十字會等社會衛(wèi)生力量參與醫(yī)療衛(wèi)生救助工作。
市建設交通委、民航華東管理局、上海鐵路局等有關部門要保證緊急情況下應急交通工具的優(yōu)先安排、優(yōu)先調(diào)度、優(yōu)先放行，確保運輸安全暢通。依法建立應急交通運輸工具的征用程序，確保搶險救災物資和人員能夠及時、安全送達。必要時，要對現(xiàn)場及相關通道實行交通管制，開設應急救援“綠色通道”，保證應急救援工作順利開展。
市公安局、武警上?？傟牥凑沼嘘P規(guī)定，參與應急處置和治安維護工作。要加強對重點地區(qū)、重點場所、重點人群、重要物資和設備的安全保護，依法采取有效管制措施，嚴厲打擊違法犯罪活動。必要時，動員民兵預備役人員參與控制事態(tài)，維護社會秩序。
區(qū)縣政府和相關部門要指定或建立與人口密度、城市規(guī)模相適應的應急避險場所，完善緊急疏散管理辦法和程序，明確各級責任人，確保在緊急情況下的公眾安全和有序的轉(zhuǎn)移或疏散。
政府有關部門要為涉險人員和應急救援人員提供符合要求的安全防護裝備，采取必要的防護措施，嚴格按照程序開展應急救援工作，確保人員安全。
市信息委、市通信管理局、市文廣影視局等有關部門負責建立健全應急通信、應急廣播電視保障工作體系，完善公用通信網(wǎng)，建立有線和無線相結合、基礎電信網(wǎng)絡與機動通信系統(tǒng)相配套的應急通信系統(tǒng)，確保通信暢通。對于已建或擬建專用通信網(wǎng)的單位，應明確應急通信保障工作中各自的職責，確保緊急情況下的協(xié)同運作。
有關部門和科研教學單位，要積極開展公共安全領域的科學研究；加大公共安全監(jiān)測、預測、預警、預防和應急處置技術研發(fā)的投入，不斷改進技術裝備，建立健全公共安全應急技術平臺，提高公共安全科技水平；發(fā)揮企業(yè)在公共安全領域的研發(fā)作用。
市應急辦要會同有關部門加強民眾防護宣傳教育，組織編寫教育培訓教材和通俗讀本。宣傳、教育、文廣影視、新聞出版等有關部門要通過圖書、報刊、音像制品和電子出版物、廣播、電視、網(wǎng)絡等，廣泛宣傳應急法律法規(guī)和預防、避險、自救、互救、減災等常識，增強公眾的憂患意識，社會責任意識和自救、互救能力。
各有關方面要明確應急管理和救援人員上崗前和常規(guī)性培訓等要求。要有計劃地對應急救援和管理人員進行培訓，提高其專業(yè)技能。
市應急辦應當定期組織綜合性應急處置演練。各職能部門組織相應的專項應急演練，明確演練的課題、隊伍、內(nèi)容、范圍、組織、評估和總結等。各區(qū)縣和基層應急管理單元應當積極組織本區(qū)域綜合性應急處置演練和專項演練。演練要從實戰(zhàn)角度出發(fā)，切實提高應急救援能力，深入發(fā)動和依靠市民群眾，普及減災知識和技能。
突發(fā)公共事件應急處置工作實行行政領導負責制和責任追究制。
對在突發(fā)公共事件應急管理工作中作出突出貢獻的先進集體和個人，要給予表彰和獎勵。
對遲報、謊報、瞞報和漏報突發(fā)公共事件重要情況或者應急管理工作中有其他失職、瀆職行為的，依法對有關責任人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
本預案由市應急辦負責解釋與組織實施。市政府有關部門和區(qū)縣政府按照本預案的規(guī)定履行職責，并制定相應的應急預案。
市應急委根據(jù)實際情況的變化，及時修訂本預案。
本預案自發(fā)布之日起實施。
二○○六年一月