國務院關于印發(fā)推進財政資金
統(tǒng)籌使用方案的通知
國發(fā)〔2015〕35號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　現(xiàn)將《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》印發(fā)給你們，請認真貫徹落實。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2015年6月16日
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推進財政資金統(tǒng)籌使用方案

　　為全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，落實國務院決策部署，進一步優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效益，完善預算管理制度，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，按照預算法和國務院有關規(guī)定，制定本方案。
　　一、總體目標和主要原則
　　推進財政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領域和優(yōu)先保障民生支出，增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式的重要內(nèi)容，也是用足用活積極財政政策的關鍵舉措。
　　（一）總體目標。
　　推進財政資金統(tǒng)籌使用要與深化財稅體制改革結合起來，統(tǒng)籌考慮預算管理制度、中期財政規(guī)劃、事權與支出責任劃分等改革。以問題為導向，堅持改革創(chuàng)新，大力推進財政資金統(tǒng)籌使用，不斷提高財政資金使用效益，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。近期目標是：盤活各領域財政沉淀資金取得明顯進展，初步建立財政資金統(tǒng)籌使用機制，促進穩(wěn)增長、調(diào)結構。長遠目標是：財政資金統(tǒng)籌使用機制更加成熟，將所有預算資金納入財政部門統(tǒng)一分配，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，促進財政資金優(yōu)化配置，推動建立現(xiàn)代財政制度。
　　（二）主要原則。
　　全面統(tǒng)籌。通過統(tǒng)籌使用各類資金、盤活用好結轉(zhuǎn)結余資金、加快預算資金下達執(zhí)行等，構建起推進財政資金統(tǒng)籌使用的總體框架。
　　分層推進。以項目、科目、部門、政府預算體系、跨年度預算、各類收入、增量與存量、編制與執(zhí)行等為切入點，有序推進財政資金統(tǒng)籌使用。
　　遠近結合。既要立足當前，解決目前預算執(zhí)行偏慢、財政存量資金規(guī)模居高不下的突出問題，把盤活的資金統(tǒng)籌安排使用；又要著眼長遠，進一步加大各類資金整合力度，完善政府預算體系。
　　改革創(chuàng)新。既要善于總結和推廣已有的成功經(jīng)驗和做法，用改革創(chuàng)新方法推進財政資金統(tǒng)籌使用；又要通過推進財政資金統(tǒng)籌使用，促使各級政府和部門主動作為，推進簡政放權、放管結合、轉(zhuǎn)變政府職能。
　　依法依規(guī)。既要嚴格按照預算法及有關法規(guī)規(guī)定，推進財政資金統(tǒng)籌使用；又要對地方先行先試予以必要授權，推動修改相關的預算資金管理辦法。
　　二、具體措施
　　（一）推進項目資金的統(tǒng)籌使用。
　　做好項目前期準備。提前做好項目可行性研究、評審、招投標、政府采購等前期準備工作，確保預算一旦批復或下達，資金就能實際使用。
　　加快項目預算批復和下達。預算經(jīng)同級人大批準后，要按照規(guī)定時間及時批復、下達并撥付資金。加快據(jù)實結算項目下達進度，一般采取當年列入部門預算或上半年預撥、下年清算的方式。強化年度預算理念，項目跨年度實施的，要根據(jù)資金需求情況分年下達預算。
　　建立項目動態(tài)調(diào)整機制。實時跟蹤了解項目執(zhí)行情況，項目預算執(zhí)行進度較慢的，同級財政可按一定比例收回資金，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需資金支持的領域。
　　加強項目庫管理。發(fā)揮項目庫的基礎支撐作用，對沒有進入項目庫的項目一般不得安排預算；規(guī)范項目設置，做細做實項目庫，全面反映項目的執(zhí)行單位、歷年預算安排、結轉(zhuǎn)結余資金、績效評價結果等情況；實施項目全周期滾動管理，逐步完善項目退出機制。
　　（二）推進重點科目資金的統(tǒng)籌使用。
　　重點推進科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點科目資金的統(tǒng)籌，既要統(tǒng)籌安排當年預算資金，也要加快消化歷年結轉(zhuǎn)結余資金。
　　加快推進科技資金優(yōu)化整合。建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，加快推進將目前分散在各部門實行公開競爭方式的科技計劃（專項、基金等），優(yōu)化整合為國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術創(chuàng)新引導專項（基金）、基地和人才專項等五類。
　　推進教育資金優(yōu)化整合。按照事權與支出責任相匹配的原則，優(yōu)化各級政府教育資金支出方向。新增教育經(jīng)費主要向邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，促進教育公平。
　　推進節(jié)能環(huán)保資金優(yōu)化整合。按照加快推進生態(tài)文明建設總體要求，將現(xiàn)有節(jié)能環(huán)保領域資金按照節(jié)能減排、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察、大氣污染防治、水污染防治、土壤環(huán)境修復治理、生態(tài)恢復保護等六類進行統(tǒng)籌整合。
　　推進涉農(nóng)資金優(yōu)化整合。進一步深入推進各個層面的涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，逐步將涉農(nóng)資金整合為農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧開發(fā)等六類，突出創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理使用機制。
　　推進醫(yī)療衛(wèi)生資金優(yōu)化整合。逐步將醫(yī)療衛(wèi)生領域資金整合為醫(yī)療保障、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務等三類。將新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險補助資金整合為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險補助資金，并實行統(tǒng)一管理。盡快推進計劃生育服務和公共衛(wèi)生服務項目資金整合，進一步優(yōu)化支出結構，重點支持基本公共衛(wèi)生、重大疾病預防控制、婦幼健康、計劃生育、食品藥品安全等領域。
　　推動修訂重點支出掛鉤相關法律。推動盡快修訂重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項的相關規(guī)定，對相關領域支出根據(jù)推進改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。
　　（三）推進部門資金的統(tǒng)籌使用。
　　推進統(tǒng)一預算分配權。對中央基建投資、中央科技資金等切塊管理的資金，應加強與其他財政資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照統(tǒng)一的預算管理流程進行編制。對中央基建投資、中央科技資金安排支出的項目，其他財政資金可不再安排或減少安排，避免重復安排支出和固化投向。對少量的中央基建投資、中央科技資金和其他財政資金都安排支出的項目，應制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實行統(tǒng)一的資金分配方式。
　　推進部門內(nèi)部資金的統(tǒng)籌使用。厘清基本支出和項目支出的內(nèi)涵界限，除經(jīng)費自理事業(yè)單位外，逐步取消項目支出中用于本部門編制內(nèi)人員經(jīng)費的支出。嚴格控制每個部門管理的專項資金項目個數(shù)，在調(diào)整優(yōu)化政府支出功能分類科目的基礎上，項級科目下一般不再拆分成不同的專項資金。
　　推進跨部門資金的統(tǒng)籌使用。加強跨部門資金的清理整合，對同一工作事項，原則上應按照部門職責分工，明確由一個部門負責，資金相應列入其部門預算；確需分解為由多個部門負責的，應按照項目和資金性質(zhì)明確牽頭部門，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，并按照部門預算管理規(guī)定分別列入各自部門預算，減少部門間橫向分配資金。
　　推進部門職責調(diào)整和整合。深化機構改革，理順部門間的職責劃分，優(yōu)化政府機構職能配置和工作流程，加強政府監(jiān)管，更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。
　　（四）推進政府預算體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
　　加大政府性基金預算轉(zhuǎn)列一般公共預算的力度。完善政府預算體系，對政府性基金預算中未列入政府性基金目錄清單的收入項目，除國務院批準的個別事項外，三年內(nèi)逐步調(diào)整轉(zhuǎn)列一般公共預算，并統(tǒng)籌使用。從2016年1月1日起，將水土保持補償費、政府住房基金、無線電頻率占用費、鐵路資產(chǎn)變現(xiàn)收入、電力改革預留資產(chǎn)變現(xiàn)收入等五項基金轉(zhuǎn)列一般公共預算。上述基金轉(zhuǎn)列后，支出仍主要用于或?qū)ｍ椨糜诎才畔嚓P支出，且收入規(guī)模增加的，支出規(guī)模原則上相應增加。
　　加大政府性基金預算調(diào)入一般公共預算的力度。暫時保留在政府性基金預算管理的資金，與一般公共預算投向類似的，應調(diào)入一般公共預算統(tǒng)籌使用，或制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實行統(tǒng)一的資金分配方式。對政府性基金預算結轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項基金當年收入30%的部分，應補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)籌使用。
　　推進國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。加大國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的力度，2016年調(diào)入比例達到19%，并逐年提高調(diào)入比例。除調(diào)入一般公共預算外，國有資本經(jīng)營預算支出范圍限定用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題及相關改革成本支出、對國有企業(yè)的資本金注入及國有企業(yè)政策性補貼等方面。一般公共預算安排用于這方面的資金逐步退出。
　　推進專項收入統(tǒng)籌使用。三年內(nèi)逐步取消一般公共預算中以收定支的規(guī)定，2016年先行取消城市維護建設稅以及礦產(chǎn)資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款、草原植被恢復費、海域使用金等專項收入?？顚Ｓ?，相應推動修改法律法規(guī)，對相關領域支出統(tǒng)籌安排保障。新出臺的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規(guī)定以收定支、?？顚Ｓ?。
　　（五）推進跨年度預算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
　　建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、化解政府債務或補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預算資金、削減支出等方式彌補，如仍難以平衡，省級以上政府可以在報同級人大或其常委會批準后增列赤字實現(xiàn)平衡，市、縣級政府可以向上級政府申請臨時救助，并在下一年度預算中予以彌補。
　　編制三年滾動財政規(guī)劃。對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。三年滾動財政規(guī)劃要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃相銜接，強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預算的約束。
　　加快推進重點領域三年滾動財政規(guī)劃。在水利投資運營、義務教育、衛(wèi)生、社保就業(yè)、環(huán)保等重點領域開展三年滾動財政規(guī)劃試點。對列入三年滾動財政規(guī)劃的項目資金，因特殊原因無法使用的，各部門要及時調(diào)劑用于規(guī)劃內(nèi)的其他項目，并報同級財政部門備案。
　　編制部門三年滾動財政規(guī)劃。加強部門預算總量約束，在編制2016年部門預算時，同步編制中央部門2016-2018年滾動財政規(guī)劃。
　　國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等，一般不得規(guī)定重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項。部門、行業(yè)規(guī)劃涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。
　　（六）推進規(guī)范各類收入及其統(tǒng)籌使用。
　　加大各類收入統(tǒng)籌使用的力度，進一步理順稅費關系，清理、整合和規(guī)范政府性基金和專項收入，逐步建立稅收收入為主導、非稅收入適當補充的收入體系。
　　清理壓縮政府性基金和專項收入。結合投融資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，取消政策效應不明顯、不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的政府性基金和專項收入項目。歸并征收對象相同、計征方式和資金用途相似、重復設置的政府性基金和專項收入項目。結合稅制改革，依法將具有稅收性質(zhì)的政府性基金和專項收入改為稅收。對決定取消、歸并、調(diào)整的政府性基金，及時推動修訂相關法律法規(guī)。
　　實行目錄清單管理。對政府性基金和專項收入實行目錄清單管理，定期向社會公開項目名稱、設立依據(jù)、征收方式和標準、收入規(guī)模等，提高政策透明度，接受社會監(jiān)督。
　　從嚴控制設立收入項目。一般不新設政府性基金和專項收入項目，如有必要籌集收入或調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為，主要依法通過稅收方式解決。個別需要新設立政府性基金或?qū)ｍ検杖腠椖康?，應有明確的法律、行政法規(guī)依據(jù)或經(jīng)國務院批準，并明確征收期限。
　　（七）推進財政存量資金的統(tǒng)籌使用。
　　貫徹落實國務院關于盤活財政存量資金的各項要求，全面盤活結轉(zhuǎn)結余資金、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預算周轉(zhuǎn)金等各類存量資金。
　　推進結轉(zhuǎn)結余資金的統(tǒng)籌使用。對結余資金和連續(xù)兩年未用完的結轉(zhuǎn)資金，一律收回統(tǒng)籌使用。對不足兩年的結轉(zhuǎn)資金，要加快預算執(zhí)行，也可按規(guī)定用于其他急需領域，不需按原用途使用的，應按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需資金支持的領域。從嚴控制一般公共預算結轉(zhuǎn)項目，可不結轉(zhuǎn)的項目不再結轉(zhuǎn)。地方各級財政除國庫集中支付結余外，一律不得按權責發(fā)生制列支，已按權責發(fā)生制核算的存量資金，要結合當前財政經(jīng)濟形勢在兩年內(nèi)使用完畢。
　　推進預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的統(tǒng)籌使用。根據(jù)實際需要將閑置不用的預算周轉(zhuǎn)金調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。合理控制預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在編制年度預算調(diào)入使用后的規(guī)模一般不超過當年本級一般公共預算支出總額（含對下級轉(zhuǎn)移支付）的5%。
　　建立健全財政存量資金與預算安排統(tǒng)籌結合的機制。從2016年起，對上年末財政存量資金規(guī)模較大的地區(qū)或部門，適當壓縮下年財政預算安排規(guī)模。其中，對上年末財政存量資金規(guī)模較大的地區(qū)，按一定比例相應核減對其下年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；對上年末財政存量資金規(guī)模較大的部門，按一定比例相應核減其下年公用經(jīng)費或項目支出規(guī)模。
　　（八）推進預算編制和預算執(zhí)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預算編制和預算執(zhí)行工作，既要加強預算編制管理，提高預算編制的科學性和準確性，為預算執(zhí)行打好基礎，又要加強預算執(zhí)行管理，加快預算執(zhí)行進度，為預算編制提供重要參考。
　　嚴格控制代編事項，按照預算法和國務院的規(guī)定，細化預算編制，提高年初預算到位率。各級財政應嚴格控制代編預算，對確需代編預算的事項，應及時報同級政府批準，并在當年6月30日前下達；逾期未下達的，收回同級財政總預算統(tǒng)籌使用。提高地方預算完整性，中央將對地方的轉(zhuǎn)移支付預計數(shù)提前下達地方，地方應足額編入本級預算，并及時組織實施。嚴格預算調(diào)整，硬化預算約束，年度預算執(zhí)行中除救災等應急支出通過動支預備費等解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，必須出臺的政策，應通過以后年度預算安排資金。加快已定政策的預算執(zhí)行，對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革和完善工資制度等已定政策要抓緊出臺實施方案，及時下達預算。
　　（九）推進債務資金的統(tǒng)籌使用。
　　加大存量債務資金和新增債務資金的統(tǒng)籌使用力度。結合地方政府存量債務清理甄別工作，對尚未使用的地方政府存量債務資金，一律納入預算管理，與新增債務資金統(tǒng)籌安排使用。其中，一般債務資金納入一般公共預算，由地方各級財政部門統(tǒng)籌用于沒有收益的公益性項目建設；專項債務資金納入對應的政府性基金，與該項政府性基金統(tǒng)籌用于對應有一定收益的公益性項目建設。探索提前下達地方政府債務新增限額，提高預算編制的完整性，同時加快發(fā)行進度。
　　加強庫款管理與債務發(fā)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。加快地方政府置換債券發(fā)行進度。庫款較高的地區(qū)，可以根據(jù)庫款余額適當控制債務發(fā)行的規(guī)模和節(jié)奏，促進庫款管理與債務發(fā)行有機結合。
　　（十）推進轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用。
　　優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結構。屬于中央事權的，盡可能由中央本級支出安排，中央直接實施，并加強對項目遴選和執(zhí)行的控制；屬于地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持，對少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉(zhuǎn)移支付予以支持，并將具體資金分配權、項目確定權交給地方，中央側(cè)重加強監(jiān)管。
　　清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉(zhuǎn)移支付予以整合。對整合后的專項轉(zhuǎn)移支付，應逐項制定統(tǒng)一的資金管理辦法，做到政策目標明確、分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、審批程序唯一、資金投向協(xié)調(diào)。加強轉(zhuǎn)移支付項目和部門預算項目的統(tǒng)籌，減少執(zhí)行中的預算級次調(diào)整。
　　探索專項轉(zhuǎn)移支付分配新方式。對保留的具有一定外部性的競爭性領域?qū)ｍ椯Y金，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運作模式，鼓勵與金融資本相結合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用。
　　推動地方先行先試。通過對地方予以必要授權或修改相關預算資金管理辦法，允許地方政府在推進財政資金統(tǒng)籌使用方面先行先試。對上級政府下達的專項轉(zhuǎn)移支付，下級政府可在不改變資金類級科目用途的基礎上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結合本級安排的相關專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。
　　三、組織保障
　　（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。各地區(qū)、各部門要高度重視，加強組織領導，切實抓好工作落實。國務院有關部門要發(fā)揮帶頭作用，積極作為、主動配合。財政部要密切關注相關工作進展情況，加強督促指導。各級審計機關要加強審計監(jiān)督，切實推進各項措施落實到位。
　　（二）建立信息定期統(tǒng)計機制。各地區(qū)、各部門要建立信息定期統(tǒng)計制度，認真分析資金整合、預算執(zhí)行、財政存量資金等有關情況，并及時報送財政部。
　　（三）建立健全責任追究機制。建立健全考核指標，對未按規(guī)定完成的，要嚴肅追究相關部門和人員的責任。建立從項目申報到財政資金撥付全過程的權力和責任清單制度，切實明確權責。對虛報冒領、騙取套取、擠占挪用財政資金的問題實行一案雙查，不僅嚴肅查處直接當事人，還要追溯追查申報、審批等環(huán)節(jié)相關部門和人員的責任。
　　（四）建立信息公開機制。除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預決算都要公開，全面接受社會監(jiān)督。