一、國內(nèi)外排放召回的背景和實施情況介紹

（一）國際排放召回情況

機動車環(huán)境保護召回是防治機動車排放污染的重要手段之一。20世紀(jì)70年代，美國最早建立并開始實施環(huán)境保護召回，隨后，歐盟、日本、韓國等國家和地區(qū)陸續(xù)展開。這些國家和地區(qū)通過法律（指令）建立了機動車環(huán)境保護召回制度，例如美國《清潔大氣法案》、《歐盟機動車排放指令》（70/220/EEC及88/77/EEC）、日本《環(huán)境基本法》和《大氣污染防止法》等。

美國《大氣清潔法》規(guī)定，如果主管部門發(fā)現(xiàn)一定數(shù)量的某一等級或類型的機動車產(chǎn)品，在正常保養(yǎng)和使用的情況下，在規(guī)定的使用壽命內(nèi)不符合該法案相關(guān)的排放標(biāo)準(zhǔn)，主管部門將通知制造商采取有效的補救措施計劃，相關(guān)費用由制造商承擔(dān)。20世紀(jì)70年代，環(huán)境保護召回制度在美國剛剛確立，且機動車排放控制技術(shù)處于早期發(fā)展階段，因排放不合規(guī)而召回的車輛占年度生產(chǎn)車輛的30%-40%，且多為主管部門強制召回。到20世紀(jì)80年代，隨著排放控制技術(shù)的進步和排放標(biāo)準(zhǔn)的加嚴(yán)，上述比例下降至5%-10%。之后，隨著機動車排放檢測技術(shù)的進一步發(fā)展，尤其新車及在用車測試、PEMS測試、I/M制度以及遙感測試等技術(shù)為開展高排放車輛的篩查和敦促排放召回的實施提供了有效的數(shù)據(jù)支撐，也推動了由政府強制召回向受調(diào)查影響召回和主動召回的轉(zhuǎn)變。1991年到2009年期間，美國共實施機動車排放召回599次，其中，制造商主動召回和受調(diào)查影響召回占全部排放召回的99.67％?？梢哉f，歐美環(huán)境保護召回制度自實施以來成效顯著，近幾年鬧得沸沸揚揚并仍在發(fā)酵的大眾汽車“柴油門”事件，就是該制度最具代表性的實踐之一。

（二）國內(nèi)排放召回情況

出臺《機動車排放召回管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）既是上位法的要求，同時也有現(xiàn)實需要的考慮。

從法律依據(jù)上來講，2015年8月第十二屆全國人大常務(wù)委員會第十六次會議審議通過《大氣污染防治法》。該法第五十八條規(guī)定：“國家建立機動車和非道路移動機械環(huán)境保護召回制度。生產(chǎn)、進口企業(yè)獲知機動車、非道路移動機械排放大氣污染物超過標(biāo)準(zhǔn)，屬于設(shè)計、生產(chǎn)缺陷或者不符合規(guī)定的環(huán)境保護耐久性要求的，應(yīng)當(dāng)召回；未召回的，由國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令其召回?！?/p>

我國已于2015年10月22日發(fā)布《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》（以下簡稱《條例》），但《條例》規(guī)定的召回為汽車產(chǎn)品安全召回。雖然排放召回與汽車產(chǎn)品安全召回的基本程序一致，但召回管理涉及的主管部門、適用范圍、召回條件、排放信息收集途徑、調(diào)查與認(rèn)定規(guī)范、召回監(jiān)督管理、排放相關(guān)零部件信息報告義務(wù)等內(nèi)容均不相同。

從現(xiàn)實生活來看，出臺機動車排放召回規(guī)定符合當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。當(dāng)前我國移動源（主要包括機動車和非道路移動機械）污染問題日益突出，已成為空氣污染的重要來源。特別是北京、上海、深圳等大中型城市，移動源已經(jīng)成為細(xì)顆粒物（PM2.5）污染的重要來源。而且機動車大多行駛在人口密集區(qū)域，尾氣排放直接威脅人民群眾身體健康。召回能夠有效消除已售出機動車和非道路移動機械存在的排放問題。

自2016年1月1日《大氣污染防治法》實施以來，我國共實施排放召回6次，涉及車輛5164輛。涉及品牌包括大眾、奔馳、斯巴魯、寶馬和飛碟等，涉及部件包括催化轉(zhuǎn)化器、燃油加注管軟管、排氣歧管和OBD診斷軟件等。

（三）典型案例

1.第一個受主管部門影響實施的排放召回。2017年1月26日，大眾汽車（中國）銷售有限公司根據(jù)原國家質(zhì)檢總局2015年2號風(fēng)險警示通告，召回部分進口途威、邁騰系列汽車1950輛。召回范圍內(nèi)車輛由于安裝了特定的發(fā)動機控制模塊軟件，會導(dǎo)致部分車輛的尾氣排放檢測數(shù)值在實驗室檢測時與實際道路行駛時存在差異。

2.第一個企業(yè)主動實施的排放召回。2019年7月31日，梅賽德斯-奔馳（中國）汽車銷售有限公司召回部分進口GLE SUV和GLS SUV汽車，共計308輛。召回范圍內(nèi)車輛存在尾氣催化轉(zhuǎn)化器混裝情況，導(dǎo)致無法滿足機動車排放標(biāo)準(zhǔn)及車載診斷系統(tǒng)的相關(guān)要求，可能導(dǎo)致車載診斷系統(tǒng)報警。

3.第一個同時涉及排放召回與安全召回的案例。2019年10月15日，斯巴魯汽車（中國）有限公司召回部分進口森林人、力獅、傲虎系列汽車，共計667輛。召回范圍內(nèi)車輛由于變更了發(fā)動機排氣歧管襯墊式樣，以及圖紙上對把排氣歧管安裝至氣缸蓋上的螺母的緊固扭力指示不合理，造成排氣歧管緊固螺母扭力低于規(guī)定值。車輛行駛過程中的震動等因素可能導(dǎo)致發(fā)動機排氣歧管松動，造成未經(jīng)凈化的尾氣泄漏，不符合機動車排放標(biāo)準(zhǔn)要求；泄漏的尾氣可能損壞排氣歧管附近的發(fā)動機支架、線束等部件，存在安全隱患。

4.第一個市場監(jiān)管總局聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的召回。2020年8月28日，浙江飛碟汽車制造有限公司召回部分奧馳系列載貨汽車，共計458輛。召回范圍內(nèi)車輛由于配裝的柴油發(fā)動機存在OBD系統(tǒng)標(biāo)定問題，導(dǎo)致車輛存在超標(biāo)排放的風(fēng)險。

二、《機動車排放召回管理規(guī)定》內(nèi)容解讀

（一）《規(guī)定》適用范圍

《大氣污染防治法》規(guī)定環(huán)境保護召回的適用范圍包括機動車和非道路移動機械。根據(jù)GB7258《機動車運行安全技術(shù)條件》，機動車包括汽車及汽車列車、摩托車、拖拉機運輸機組、輪式專用機械、掛車等。根據(jù)GB20891《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法》，非道路移動機械主要包括工程機械、農(nóng)業(yè)機械、林業(yè)機械、材料裝卸機械、機場地勤設(shè)備等。

二十多年來，生態(tài)環(huán)境部門不斷健全機動車環(huán)境管理體系，通過制定和實施機動車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，從設(shè)計、定型、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)加強環(huán)境監(jiān)管，保證機動車能夠穩(wěn)定達到排放標(biāo)準(zhǔn)的要求。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、燃煤和機動車污染防治力度的加大，近年來非道路移動機械排放問題才逐步凸顯，相關(guān)的環(huán)境管理制度體系才初步建立。但由于非道路移動機械量大面廣，管理體系與機動車差異較大，目前尚不具備對非道路移動機械實施環(huán)境保護召回的條件。

因此，《規(guī)定》明確，在中華人民共和國境內(nèi)開展機動車排放召回及其監(jiān)督管理，適用本規(guī)定；同時非道路移動機械的環(huán)境保護召回及其監(jiān)督管理參照本規(guī)定執(zhí)行。這與國外狀況基本一致。雖然美國《清潔大氣法案》規(guī)定了機動車和非道路移動機械環(huán)境保護召回制度，但從具體實施情況看，美國每年因排放風(fēng)險召回汽車100-300萬輛, 而非道路移動機械環(huán)境保護召回案例偶有發(fā)生。

（二）管理部門與職責(zé)分工

同汽車產(chǎn)品安全召回由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)不同，機動車排放召回由市場監(jiān)管總局與生態(tài)環(huán)境部共同管理。

市場監(jiān)管總局和生態(tài)環(huán)境部根據(jù)工作需要，委托各自的下一級行政機關(guān)承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)機動車環(huán)境排放召回監(jiān)督管理有關(guān)工作。市場監(jiān)管總局和生態(tài)環(huán)境部可以委托相關(guān)技術(shù)機構(gòu)承擔(dān)排放召回的技術(shù)工作。

在信息收集、缺陷調(diào)查與認(rèn)定、責(zé)令召回、召回實施監(jiān)督等召回管理各環(huán)節(jié)，市場監(jiān)管總局與生態(tài)環(huán)境部建立聯(lián)合工作機制，同時又有不同分工。

生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)收集和分析機動車排放檢驗檢測信息、污染控制技術(shù)信息和排放投訴舉報信息，并與市場監(jiān)管總局加強信息共享；市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)建立機動車排放召回信息系統(tǒng)、接受生產(chǎn)者召回計劃的報告、向社會公布召回信息，會同生態(tài)環(huán)境部開展信息和技術(shù)會商、缺陷調(diào)查與認(rèn)定、召回實施情況的監(jiān)督以及效果評估、責(zé)令召回等工作。

（三）與現(xiàn)有汽車產(chǎn)品安全召回的關(guān)系

1. 機動車排放召回具有特殊性?！睹穹ǖ洹贰断M者權(quán)益保護法》《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》規(guī)定的召回均為產(chǎn)品安全召回。機動車排放召回與汽車產(chǎn)品安全召回涉及的管理部門、適用范圍、召回條件、排放信息收集途徑、調(diào)查與認(rèn)定規(guī)范、召回監(jiān)督管理、排放相關(guān)零部件信息報告義務(wù)等內(nèi)容均不相同。

2. 召回管理基本程序、企業(yè)責(zé)任以及時限要求與現(xiàn)有汽車產(chǎn)品安全召回基本保持一致。機動車排放召回管理從信息收集、缺陷調(diào)查、召回實施到召回監(jiān)督與汽車產(chǎn)品安全召回管理程序基本一致。機動車生產(chǎn)者信息追溯管理、風(fēng)險信息報告、主動調(diào)查分析與配合、停止生產(chǎn)經(jīng)營、召回計劃報告與發(fā)布、召回總結(jié)等義務(wù)與《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》及其實施辦法規(guī)定生產(chǎn)者義務(wù)基本一致，僅根據(jù)機動車排放召回的特點，規(guī)定了生產(chǎn)者需報告排放風(fēng)險相關(guān)信息。

《規(guī)定》中關(guān)于生產(chǎn)者或經(jīng)營者排放召回的相關(guān)時限要求也與《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》及其實施辦法一致，保證整體召回管理工作的連續(xù)性和協(xié)調(diào)性。

（四）信息收集途徑

與汽車產(chǎn)品安全召回不同，消費者報告不再是采集機動車排放危害信息的主要渠道。具體來說，有以下三種信息收集渠道：

1. 主管部門信息收集和共享。設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)收集和分析機動車排放檢驗檢測信息、污染控制技術(shù)信息和排放投訴舉報信息，并將可能與排放危害相關(guān)的信息逐級上報至生態(tài)環(huán)境部。

市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)建立機動車排放召回信息系統(tǒng)和監(jiān)督管理平臺，與生態(tài)環(huán)境部建立信息共享機制。

2. 生產(chǎn)者信息報告。機動車生產(chǎn)者及時通過機動車排放召回信息系統(tǒng)報告下列信息：（一）排放零部件的名稱和質(zhì)保期信息；（二）排放零部件的異常故障維修信息和故障原因分析報告；（三）與機動車排放有關(guān)的維修與遠(yuǎn)程升級等技術(shù)服務(wù)通報、公告等信息；（四）機動車在用符合性檢驗信息；（五）與機動車排放有關(guān)的訴訟、仲裁等信息；（六）在中華人民共和國境外實施的機動車排放召回信息；（七）需要報告的與機動車排放有關(guān)的其他信息。前款規(guī)定信息發(fā)生變化的，機動車生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)自變化之日起20個工作日內(nèi)重新報告。

3. 經(jīng)營者和零部件生產(chǎn)者信息報告。機動車經(jīng)營者、排放零部件生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)機動車可能存在排放危害的，應(yīng)當(dāng)向市場監(jiān)管總局報告，并通知機動車生產(chǎn)者。

（五）關(guān)于召回條件

根據(jù)《規(guī)定》，機動車存在排放危害的，其生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)實施召回。排放危害具體包括以下三種情形：

1. 由于設(shè)計、生產(chǎn)缺陷導(dǎo)致機動車排放大氣污染物超過標(biāo)準(zhǔn)。《規(guī)定》涉及的排放標(biāo)準(zhǔn)主要包括GB18352.6-2016《輕型汽車污染物排放限值及測量方法》和GB17691-2018《重型柴油車污染物排放限值及測量方法》，都是中國第六階段機動車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。其中，GB18352.6規(guī)定了最大設(shè)計總質(zhì)量不超過3500kg的M1類、M2類和N1類輕型汽車污染物排放第六階段型式試驗的要求、生產(chǎn)一致性和在用符合性檢查的要求和判定方法，自2020年7月1日起，所有銷售和注冊登記的輕型汽車應(yīng)符合該標(biāo)準(zhǔn)要求；在2025年7月1日前，第五階段輕型汽車的“在用符合性檢查”仍執(zhí)行GB18352.5-2013相關(guān)要求。GB17691適用于裝用壓燃式、氣體燃料點燃式發(fā)動機的M2、M3、N1、N2和N3類及總質(zhì)量大于3500kg 的M1類汽車及其發(fā)動機的型式試驗、生產(chǎn)一致性檢查、新生產(chǎn)車排放監(jiān)督檢查和在用車符合檢查，自2021年7月1日起，所有生產(chǎn)、進口、銷售和注冊登記的重型柴油車應(yīng)符合該標(biāo)準(zhǔn)要求。《規(guī)定》在執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)時，采用“老車?yán)蠘?biāo)準(zhǔn)、新車新標(biāo)準(zhǔn)”的原則，符合法律要求和管理實際。

2. 由于不符合規(guī)定的環(huán)境保護耐久性要求，導(dǎo)致機動車排放大氣污染物超過標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境保護耐久性要求是指在正常使用條件下和正常壽命周期內(nèi)，整車和污染控制裝置耐久性試驗符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的限值。

3. 由于設(shè)計、生產(chǎn)原因?qū)е聶C動車存在其他不符合排放標(biāo)準(zhǔn)或不合理排放。其他不符合排放標(biāo)準(zhǔn)指機動車排放污染物滿足標(biāo)準(zhǔn)要求，但存在排放控制用車載診斷（OBD）系統(tǒng)、排放系統(tǒng)使用軟管及其接頭、油箱蓋防止燃油蒸發(fā)物排放、排放相關(guān)電控系統(tǒng)等要求不符合標(biāo)準(zhǔn)的情形。例如，第六階段機動車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)明確，所有機動車應(yīng)裝備OBD系統(tǒng)，在產(chǎn)品全壽命周期內(nèi)記錄排放相關(guān)部件故障，且生產(chǎn)者不得對OBD系統(tǒng)進行改造。實際發(fā)現(xiàn)部分生產(chǎn)者通過改變OBD系統(tǒng)標(biāo)定、預(yù)先關(guān)閉功能等方式，致使OBD系統(tǒng)應(yīng)報故障而不報，逃避政府監(jiān)管。

不合理排放情形主要指機動車在標(biāo)準(zhǔn)工況下測試的排放大氣污染物符合標(biāo)準(zhǔn)限值，但在實際工況下污染物排放超過標(biāo)準(zhǔn)限值的違規(guī)排放。2015年德國大眾在所產(chǎn)車內(nèi)安裝非法軟件、故意規(guī)避美國汽車尾氣排放規(guī)定，車輛實際污染物排放量超過法定標(biāo)準(zhǔn)的40倍，被美國罰款43億美元，涉及機動車1100萬輛。

前兩種情形屬于《大氣污染防治法》第五十八條規(guī)定的法定情形。第三種情形是在國外排放召回實踐基礎(chǔ)上的總結(jié)。

（六）調(diào)查與認(rèn)定規(guī)范

《規(guī)定》與《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》及其實施辦法規(guī)定的汽車產(chǎn)品缺陷調(diào)查與認(rèn)定程序相比，雖然基本流程一致，但部分環(huán)節(jié)增加了市場監(jiān)管總局會同生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合開展的要求。主要涉及：

1.共同開展排放危害調(diào)查。有下列情形之一的，市場監(jiān)管總局會同生態(tài)環(huán)境部可以對機動車生產(chǎn)者進行調(diào)查，必要時還可以對排放零部件生產(chǎn)者進行調(diào)查：（一）機動車生產(chǎn)者未按照通知要求進行調(diào)查分析，或者調(diào)查分析結(jié)果不足以證明機動車不存在排放危害的；（二）機動車造成嚴(yán)重大氣污染的；（三）生態(tài)環(huán)境部在大氣污染防治監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)機動車可能存在排放危害的。

市場監(jiān)管總局會同生態(tài)環(huán)境部進行調(diào)查，可以采取下列措施：（一）進入機動車生產(chǎn)者、經(jīng)營者以及排放零部件生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營場所和機動車集中停放地進行現(xiàn)場調(diào)查；（二）查閱、復(fù)制相關(guān)資料和記錄；（三）向有關(guān)單位和個人詢問機動車可能存在排放危害的情況；（四）委托技術(shù)機構(gòu)開展機動車排放檢驗檢測；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的可以采取的其他措施。機動車生產(chǎn)者、經(jīng)營者以及排放零部件生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查。

2. 共同處理生產(chǎn)者異議。機動車生產(chǎn)者認(rèn)為機動車不存在排放危害的，可以自收到通知之日起15個工作日內(nèi)向市場監(jiān)管總局提出書面異議，并提交證明材料。

市場監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)會同生態(tài)環(huán)境部對機動車生產(chǎn)者提交的材料進行審查，必要時可以組織與機動車生產(chǎn)者無利害關(guān)系的專家采用論證、檢驗檢測或者鑒定等方式進行認(rèn)定。

3. 共同實施責(zé)令召回。機動車生產(chǎn)者既不按照市場監(jiān)管總局通知要求實施召回又未在規(guī)定期限內(nèi)提出異議，或者經(jīng)認(rèn)定確認(rèn)機動車存在排放危害的，市場監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)會同生態(tài)環(huán)境部書面責(zé)令機動車生產(chǎn)者實施召回。

（七）其他說明

1. 關(guān)于與排放檢驗工作的銜接。統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，由于車主對消除排放風(fēng)險的積極性不高，國外環(huán)境保護召回完成率普遍低于安全召回完成率。為此，《規(guī)定》創(chuàng)新性地提出了排放召回要與機動車排放檢驗銜接，明確在機動車排放年檢時，檢驗機構(gòu)要對召回范圍的車主予以提醒，督促車主積極配合完成環(huán)境保護召回，切實減少排放污染。

2. 關(guān)于排放零部件生產(chǎn)者信息報告。與《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》及其實施辦法相比，增加機動車排放零部件生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)機動車可能存在排放危害的，向市場監(jiān)管總局報告，并通知機動車生產(chǎn)者的規(guī)定。

三、分析排放召回對機動車產(chǎn)業(yè)的影響

（一）機動車產(chǎn)業(yè)情況

汽車工業(yè)是我國國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)。2020我國汽車銷量繼續(xù)蟬聯(lián)全球第一。汽車制造業(yè)利潤增長4.0%。2020年全國機動車保有量達3.72億輛，其中汽車2.81億輛；全國70個城市汽車保有量超過100萬輛。全國有70個城市的汽車保有量超過百萬輛，同比增加4個城市，31個城市超200萬輛，13個城市超300萬輛，其中北京、成都、重慶超過500萬輛，蘇州、上海、鄭州超過400萬輛，西安、武漢、深圳、東莞、天津、青島、石家莊等7個城市超過300萬輛。

2019年, 全國機動車一氧化碳（CO）、碳?xì)浠衔铮℉C）、氮氧化物（NOx）和顆粒物（PM）等四項污染物排放總量為1603.8萬噸。汽車是機動車大氣污染排放的主要貢獻者，其排放的CO、HC、NOx和PM超過90%。按車型分類，貨車排放的NOx和PM明顯高于客車，其中重型貨車是主要貢獻者；客車CO和HC排放量明顯高于貨車。按燃料分類，柴油車排放的NOx接近汽車排放總量的80%，PM超過90%；汽油車CO和HC排放量較高，CO超過汽車排放總量的80％，HC超過70%。占汽車保有量7.9%的柴油貨車，排放了60.0%的NOx和84.6%的PM，是機動車污染防治的重中之重。

（二）《規(guī)定》實施的預(yù)期影響

排放召回是國際通行做法，在美國、歐洲、日本等發(fā)達國家已經(jīng)實施數(shù)十年，對降低機動車的排放水平，提高環(huán)境保護效果發(fā)揮了重要作用。由于排放召回單車召回成本可能高于汽車安全召回，《規(guī)定》短期內(nèi)會給部分機動車企業(yè)，尤其是排放技術(shù)水平較低的企業(yè)帶來較大的經(jīng)濟和品牌壓力。但從長期來看，實施排放召回是必然趨勢，《規(guī)定》會促使機動車行業(yè)更為重視排放技術(shù)研發(fā)及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)要求，倒逼企業(yè)主動進行技術(shù)升級。比如，機動車企業(yè)要加強排放相關(guān)的研發(fā)與測試，生產(chǎn)符合國家相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)的機動車產(chǎn)品；排放零部件生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)主動創(chuàng)新，開發(fā)高性能、高可靠性的排放零部件產(chǎn)品。實施排放召回是趨勢必然，企業(yè)只有主動對標(biāo)差距，夯實基礎(chǔ)，加強創(chuàng)新，才能由價格優(yōu)勢為主向技術(shù)、品牌、質(zhì)量、服務(wù)為核心的綜合競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，真正成為世界汽車強國。