化妝品是滿足人們對美的需求的消費(fèi)品。在“買買買”世界里，化妝品如果存在質(zhì)量安全問題，一不小心就“美容”變“毀容”。日前公布的將于2021年1月1日起施行的《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》，鼓勵行業(yè)創(chuàng)新，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營全過程管理，并且加大違法行為處罰力度。這些新規(guī)將給安全加碼，美麗加分。

優(yōu)化化妝品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

“賣家說純植物，不過敏！家人使用后過敏”“此單為貨到付款，沒有收費(fèi)憑證”。2020年6月5日，韓女士向黑貓消費(fèi)者服務(wù)平臺投訴，反映某化妝品賣家“虛假宣傳”的問題。

記者瀏覽相關(guān)投訴內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，出售已過期產(chǎn)品、進(jìn)口產(chǎn)品為假貨、宣稱可“換膚”、所發(fā)貨物與實(shí)際物品不符等問題，消費(fèi)者投訴居多。

近年來，我國化妝品產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，但也存在行業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益不高、創(chuàng)新能力不足、品牌認(rèn)可度低、非法添加等問題。

相對于1989年制定的《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》，此次新頒布的《條例》著力完善監(jiān)管制度。如在落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任方面，明確注冊人、備案人對化妝品的質(zhì)量安全和功效宣稱負(fù)責(zé)，要求注冊人、備案人對化妝品和新原料進(jìn)行安全評估。在加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營過程管理方面，要求企業(yè)按照化妝品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范組織生產(chǎn);細(xì)化對原料和包裝材料使用、進(jìn)貨查驗(yàn)和出廠檢驗(yàn)、產(chǎn)品放行、貯存運(yùn)輸?shù)壬a(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理要求；規(guī)范化妝品標(biāo)簽和廣告宣傳。在加強(qiáng)化妝品上市后的質(zhì)量安全管控方面，要求注冊人、備案人開展不良反應(yīng)監(jiān)測，及時(shí)評價(jià)并報(bào)告；對存在問題、可能危害人體健康的化妝品及時(shí)召回;實(shí)施化妝品和原料的安全再評估制度。

“化妝品注冊人、備案人制度強(qiáng)調(diào)了企業(yè)所承擔(dān)化妝品安全的全過程質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，便于落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，利于科學(xué)監(jiān)管，保障產(chǎn)品質(zhì)量安全。”中國香料香精化妝品工業(yè)協(xié)會技術(shù)總監(jiān)董樹芬表示，注冊人、備案人制度設(shè)計(jì)孕育于我國化妝品行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，完善了化妝品閉環(huán)管理中企業(yè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾h(huán)節(jié)，勢必將全面提升我國化妝品的質(zhì)量安全水平。

化妝品監(jiān)管屬于典型的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳表示，化妝品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評價(jià)構(gòu)成化妝品監(jiān)管的科學(xué)基礎(chǔ)。

宋華琳認(rèn)為，通過對影響化妝品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行監(jiān)測和評價(jià)，評判化妝品原料、產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營過程、標(biāo)簽標(biāo)識中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，可以對化妝品安全形勢有總體的把握，了解化妝品質(zhì)量安全中存在的主要問題，來識別和確認(rèn)影響化妝品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)因素，并對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行評價(jià)，對擬選擇的風(fēng)險(xiǎn)控制措施進(jìn)行比較衡量。

化妝品使用安全為底線

炎夏來襲，李女士前往超市購買防曬霜，為了獲得更好的防曬效果，李女士專門選擇了一款標(biāo)注“SPF50，PA++++”的防曬產(chǎn)品。此后，李女士在國家藥品監(jiān)督管理總局網(wǎng)站上查詢得知該款防曬霜的注冊防曬指數(shù)信息為SPF30，PA++，與產(chǎn)品標(biāo)注不符，李女士遂以超市存在欺詐為由訴至法院。

防曬霜屬于哪種化妝品？根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度不同，化妝品分為特殊化妝品和普通化妝品。原先的《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》中將用于育發(fā)、染發(fā)、燙發(fā)、脫毛、美乳、健美、除臭、祛斑、防曬的化妝品規(guī)定為特殊用途化妝品。而《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》中將用于染發(fā)、燙發(fā)、祛斑美白、防曬、防脫發(fā)的化妝品以及宣稱新功效的化妝品規(guī)定為特殊化妝品，相對過去規(guī)定特殊化妝品中的品類有所調(diào)整。特殊化妝品以外的化妝品為普通化妝品。

北京朝陽區(qū)法院望京法庭法官助理王安然指出，案例中，李女士購買的防曬霜屬于特殊化妝品，對于特殊化妝品，我國實(shí)行注冊管理制度，即特殊化妝品應(yīng)當(dāng)由化妝品的注冊人向國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門提交注冊申請，注冊人應(yīng)當(dāng)對其提交的注冊信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)按照化妝品注冊資料載明的技術(shù)要求生產(chǎn)化妝品，超市作為化妝品經(jīng)營者則應(yīng)建立進(jìn)貨查驗(yàn)制度，對化妝品注冊或備案情況進(jìn)行查驗(yàn)。

“當(dāng)出現(xiàn)本案中涉案產(chǎn)品注冊信息與實(shí)際信息不符的情形時(shí)，若產(chǎn)品注冊人未履行保證化妝品標(biāo)簽內(nèi)容真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的義務(wù)，且沒有其他合理的抗辯事由時(shí)，則應(yīng)根據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的規(guī)定，承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！蓖醢踩徽f，若超市未盡到進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，則超市作為化妝品經(jīng)營者不僅應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行政處罰責(zé)任，還應(yīng)根據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法承擔(dān)對消費(fèi)者的民事賠償責(zé)任。

與李女士的遭遇一樣，消費(fèi)者有可能遇到所購化妝品的注冊備案信息與實(shí)際不符，化妝品的廣告宣傳與實(shí)際效果不符，購買的進(jìn)口化妝品未經(jīng)注冊備案等情形。

對此種情況，《條例》都作出了相應(yīng)規(guī)定，如化妝品廣告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)、合法，化妝品廣告不得明示或者暗示產(chǎn)品具有醫(yī)療作用，不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者；特殊化妝品經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門注冊后方可生產(chǎn)、進(jìn)口。進(jìn)口商應(yīng)當(dāng)對擬進(jìn)口的化妝品是否已經(jīng)注冊或者備案以及是否符合本條例和強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行審核；審核不合格的，不得進(jìn)口。

按照風(fēng)險(xiǎn)程度，《條例》不僅將化妝品分為特殊化妝品和普通化妝品，而且將化妝品新原料分為具有較高風(fēng)險(xiǎn)的新原料和其他新原料，分別實(shí)行注冊和備案管理，對產(chǎn)品和原料實(shí)行更加科學(xué)的監(jiān)管。

北京工商大學(xué)教授董銀卯指出，調(diào)整后的特殊化妝品將繼續(xù)以產(chǎn)品安全為底線實(shí)行注冊管理。與《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》相比，對特殊化妝品的范圍進(jìn)行了合理縮減。對新功效產(chǎn)品，一方面給予產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)足夠廣闊的創(chuàng)新發(fā)展空間，另一方面按照相對嚴(yán)格的模式進(jìn)行管理，并要求新功效產(chǎn)品的注冊人在開展創(chuàng)新研究的同時(shí)應(yīng)對產(chǎn)品的功效和安全性負(fù)責(zé)。

“對化妝品實(shí)施分類管理，是監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管的充分體現(xiàn)。這種管理模式以保證化妝品使用安全為根本出發(fā)點(diǎn)，將有限的行政成本最大程度地有效利用，使監(jiān)管的專業(yè)性和有效性得到顯著提升?！倍y卯說。

違法必嚴(yán)懲

專家表示，《條例》通過綜合運(yùn)用事前監(jiān)管方式與事中事后監(jiān)管方式，綜合運(yùn)用命令控制型監(jiān)管方式和激勵型監(jiān)管方式，讓多元主體參與監(jiān)管過程，來規(guī)范化妝品生產(chǎn)經(jīng)營活動，加強(qiáng)化妝品監(jiān)督管理。同時(shí)，《條例》綜合運(yùn)用多種處罰措施，進(jìn)一步加大違法行為處罰力度。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，《條例》用了18條、近三分之一的篇幅，對有關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，整合了《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》和《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定。

其中，《條例》細(xì)化給予行政處罰的情形。根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度，設(shè)置嚴(yán)格的法律責(zé)任，有過必有罰、過罰相當(dāng)。如果違法，將面臨沒收、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證件、市場和行業(yè)禁入等處罰。

對化妝品功效進(jìn)行虛假宣傳誤導(dǎo)了消費(fèi)者，擾亂了市場秩序。為治理這一問題，《條例》在法律責(zé)任一章規(guī)定了相應(yīng)罰則：“化妝品廣告違反本條例規(guī)定的，依照《中華人民共和國廣告法》的規(guī)定給予處罰；采用其他方式對化妝品作虛假或者引人誤解的宣傳的，依照有關(guān)法律規(guī)定給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

《條例》對《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》未明確的美容美發(fā)機(jī)構(gòu)、賓館等擅自配制化妝品、生產(chǎn)經(jīng)營不符合強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范的化妝品、更改化妝品使用期限、虛假申報(bào)注冊備案等行為，均作出了明確處罰規(guī)定?！稐l例》還增加“處罰到人”的規(guī)定，對嚴(yán)重違法的單位法定代表人或主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款，一定期限直至終身禁止從事化妝品生產(chǎn)經(jīng)營活動。

宋華琳指出，《條例》同時(shí)規(guī)定了化妝品信用治理制度，通過建立化妝品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)安全信用檔案，對有不良行為記錄的化妝品生產(chǎn)經(jīng)營者增加監(jiān)督檢查頻次，依法實(shí)施聯(lián)合懲戒，助力形成誠實(shí)守信的化妝品市場環(huán)境；設(shè)置了市場禁入制度，通過在一定期限內(nèi)直至終身禁止違法者從事化妝品生產(chǎn)、經(jīng)營、檢驗(yàn)等活動，或在一定期限內(nèi)不受理其提出的備案或注冊申請，來實(shí)現(xiàn)威懾和懲戒作用，進(jìn)而更好地對違法行為加以制裁，更好地捍衛(wèi)公共利益，保證化妝品質(zhì)量安全和消費(fèi)者健康。（記者 李萬祥）