國務(wù)院常務(wù)會議確定——
加快專項(xiàng)債發(fā)行使用力促有效投資

加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用、提前下達(dá)明年專項(xiàng)債部分新增額度等舉措，有利于專項(xiàng)債更快使用見效，促進(jìn)地方政府優(yōu)化安排項(xiàng)目進(jìn)度，進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資。專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，則意味著更多的基建、民生項(xiàng)目可獲得專項(xiàng)債的支持——

9月4日，國務(wù)院常務(wù)會議部署精準(zhǔn)施策加大力度做好“六穩(wěn)”工作，確定加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用的措施，明確提前下達(dá)明年部分新增額度并擴(kuò)大使用范圍。

作為重要的逆周期調(diào)節(jié)政策工具，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用備受關(guān)注。專家認(rèn)為，下一階段，新政策將推動專項(xiàng)債更好發(fā)揮帶動有效投資、支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

發(fā)行量占全年額度超九成

國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)，要著眼補(bǔ)短板、惠民生、增后勁，進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資，今年限額內(nèi)地方政府專項(xiàng)債券要確保9月底前全部發(fā)行完畢，10月底前全部撥付到項(xiàng)目上，督促各地盡快形成實(shí)物工作量。

今年以來，根據(jù)積極的財(cái)政政策加力提效的要求，各地加快地方政府債券發(fā)行使用。財(cái)政部最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至8月底，各地已組織發(fā)行地方政府債券39626億元，其中，新增地方政府債券28950億元，占全年新增債券發(fā)行額度的94.8%（一般債券占98.4%、專項(xiàng)債券占93.3%）?！翱梢哉f，新增債券發(fā)行已漸入尾聲，為在9月底完成全年預(yù)定發(fā)行任務(wù)奠定了基礎(chǔ)?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示。

對于今年以來地方債發(fā)行使用，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮評價，“債券管理措施得當(dāng)，債券發(fā)行平穩(wěn)有序，市場交易日趨活躍，有力支持了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長”。

我國地方政府債券包括一般債券和專項(xiàng)債券，前者是為沒有收益的公益性事業(yè)舉借一般債務(wù)，后者是針對有一定收益的公益性事業(yè)舉借專項(xiàng)債務(wù)。在這兩種債券中，專項(xiàng)債券是“主力”，今年新增地方政府債務(wù)限額3.08萬億元，其中專項(xiàng)債券2.15萬億元。

“地方政府專項(xiàng)債券已成為撬動基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的重要資金來源，各級財(cái)政部門積極探索通過發(fā)行專項(xiàng)債保障重點(diǎn)領(lǐng)域融資需求，項(xiàng)目投資領(lǐng)域不斷拓寬?！编嵈簶s說。

在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增速下行壓力中，積極財(cái)政政策一直受到高度重視。7月30日，中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，“財(cái)政政策要加力提效，繼續(xù)落實(shí)落細(xì)減稅降費(fèi)政策?！?月31日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會召開會議指出，要加大宏觀經(jīng)濟(jì)政策的逆周期調(diào)節(jié)力度，實(shí)施積極的財(cái)政政策，把財(cái)政政策與貨幣金融政策更好地結(jié)合起來。

評級機(jī)構(gòu)中誠信國際認(rèn)為，在穩(wěn)增長仍舊面臨壓力，逆周期調(diào)節(jié)力度仍需加強(qiáng)的背景下，在實(shí)施積極財(cái)政政策以及“穩(wěn)增長”“穩(wěn)投資”方面，地方政府新增專項(xiàng)債是重要抓手，需繼續(xù)支持專項(xiàng)債發(fā)行相關(guān)工作。

提前下達(dá)額度助更快發(fā)行

“隨著今年地方政府新增債券發(fā)行工作接近尾聲，如何進(jìn)一步改進(jìn)債券發(fā)行和使用管理也成為工作重點(diǎn)?！壁w全厚表示。為加快發(fā)行使用地方政府專項(xiàng)債券，國務(wù)院常務(wù)會議確定了三方面措施，包括提前下達(dá)明年部分新增額度并擴(kuò)大使用范圍、擴(kuò)大專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍、加強(qiáng)項(xiàng)目管理。

會議明確，根據(jù)地方重大項(xiàng)目建設(shè)需要，按規(guī)定提前下達(dá)明年專項(xiàng)債部分新增額度，確保明年初即可使用見效，并擴(kuò)大使用范圍，重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

“總的來看，今年債務(wù)項(xiàng)目安排比去年啟動更早，有利于地方政府在穩(wěn)增長方面吃下‘定心丸’，妥善安排項(xiàng)目進(jìn)度。從理念來講，還是堅(jiān)持有保有壓，需要的項(xiàng)目、適合的領(lǐng)域可以放開，適當(dāng)加大杠桿；不當(dāng)?shù)男袠I(yè)和項(xiàng)目，則堅(jiān)決遏制?！编嵈簶s分析。

以往年份，地方政府債券發(fā)行需要在每年3月份全國人大確定債務(wù)限額后開展，再加上額度下達(dá)、預(yù)算調(diào)整等程序，實(shí)際發(fā)行時間則更晚。為加快地方債發(fā)行使用進(jìn)度，2018年底，全國人大常委會決定，授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額，授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。

鄭春榮表示，今年受益于債務(wù)額度提前下達(dá)，地方政府債券提前到1月份開始發(fā)行，前4個月的債券發(fā)行量是去年同期的5倍以上，財(cái)政發(fā)力托底經(jīng)濟(jì)效果顯著，同時也減輕了下半年的發(fā)債壓力。

“今年對提前下達(dá)2020年專項(xiàng)債券部分新增額度的部署，比去年著手更早，便于做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作，促進(jìn)明年專項(xiàng)債券更快速更有效發(fā)行使用?！壁w全厚說。

中信證券明明債券研究團(tuán)隊(duì)也認(rèn)為，提前下達(dá)部分2020年地方債額度用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，表明政策相機(jī)抉擇，地方政府專項(xiàng)債作為積極財(cái)政的重要工具，將發(fā)揮其作用托底基建投資和保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金。

專項(xiàng)債作資本金范圍擴(kuò)大

今年6月份，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，對專項(xiàng)債券政策進(jìn)行完善，提出專項(xiàng)債可做重大項(xiàng)目資本金、鼓勵金融機(jī)構(gòu)加大對基建項(xiàng)目進(jìn)行融資支持等重要措施。對于專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金的范圍，上述通知規(guī)定，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目。

“以往專項(xiàng)債不能作為項(xiàng)目的資本金，很多項(xiàng)目開工要等到資本金到位才能通過發(fā)行專項(xiàng)債為項(xiàng)目融資。根據(jù)新規(guī)，專項(xiàng)債可用于符合條件的重大項(xiàng)目資本金，通過杠桿效應(yīng)可撬動更多基建融資?！编嵈簶s說，在專項(xiàng)債新規(guī)出臺后，從實(shí)踐上看，專項(xiàng)債資金作為資本金并且配套融資的項(xiàng)目數(shù)量較少，對基建投資的撬動效果低于預(yù)期。

此次國務(wù)院常務(wù)會議提出擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍，并劃定了一系列重點(diǎn)領(lǐng)域。同時，將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。

“專項(xiàng)債券募集資金可作資本金的范圍有所擴(kuò)大，財(cái)政杠桿在部分領(lǐng)域可以適當(dāng)擴(kuò)大，不再需要財(cái)政預(yù)算資金作為資本金，可更好吸引社會資金，有利于項(xiàng)目資金更快到位。”鄭春榮分析。

趙全厚也認(rèn)為，在明確專項(xiàng)債券項(xiàng)目范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金的額度比例，便于地方政府實(shí)際操作，也有助于撬動更大規(guī)模的投資。

在著力促進(jìn)專項(xiàng)債發(fā)行使用的同時，嚴(yán)管理、防風(fēng)險(xiǎn)也十分重要。國務(wù)院常務(wù)會議要求，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，防止出現(xiàn)“半拉子”工程；按照“資金跟項(xiàng)目走”的要求，專項(xiàng)債額度向手續(xù)完備、前期工作準(zhǔn)備充分的項(xiàng)目傾斜。

今年一些省份的財(cái)政審計(jì)報(bào)告，反映了部分地區(qū)存在一方面資金緊缺，另一方面?zhèn)Y金又閑置的現(xiàn)象。鄭春榮分析，此次國務(wù)院常務(wù)會議明確的相關(guān)政策，加大了項(xiàng)目資金募集的針對性，強(qiáng)化了項(xiàng)目管理，有利于更好地使用資金，發(fā)揮資金效益。

此外，國務(wù)院常務(wù)會議要求，專項(xiàng)債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。“這項(xiàng)規(guī)定有助于優(yōu)化明年專項(xiàng)債資金使用，增強(qiáng)專項(xiàng)債對基建的支撐力?！壁w全厚說。（記者 曾金華）