摸清自然資源“家底”
我國(guó)全面實(shí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島、探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源……從今往后，這些自然資源的所有權(quán)將統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，我國(guó)全部國(guó)土空間內(nèi)的各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體將得到清晰界定。近日，自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，自然資源確權(quán)登記邁入法治化軌道。

為什么確權(quán)登記？瞄準(zhǔn)資源管理“痛點(diǎn)”

山水林田湖草是一個(gè)生命共同體?！掇k法》的出臺(tái)，有其深刻的政策依據(jù)和時(shí)代背景。

自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的主體構(gòu)成要素、重要空間載體和生態(tài)保護(hù)的主要對(duì)象，它們具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)多種屬性，能滿足人類生產(chǎn)、生活、娛樂(lè)、審美等需要。然而，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)的自然資源管理卻存在著自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊的問(wèn)題。以森林和河流為例，在一些案例中，由于資源產(chǎn)權(quán)不明，使得企業(yè)和個(gè)人在使用森林和河流資源時(shí)的直接成本小于社會(huì)所需付出的成本，從而導(dǎo)致森林被亂砍濫伐、水資源被過(guò)度使用，嚴(yán)重不利于資源保護(hù)和污染治理。

因此，早在2015年，中共中央政治局審議通過(guò)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中就明確指出，“構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問(wèn)題?！薄掇k法》的出臺(tái)，正是針對(duì)現(xiàn)有自然資源管理“痛點(diǎn)”，目的則是清晰界定我國(guó)全部國(guó)土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體。自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《辦法》明確劃清了四個(gè)“邊界”——?jiǎng)澢迦袼泻图w所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源之間的邊界。

劃清所有權(quán)的“邊界”，統(tǒng)一確權(quán)登記，《辦法》也為建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！白匀毁Y源確權(quán)登記的法治化，將推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，這一加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，將有利于實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理?！弊匀毁Y源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

怎么確權(quán)登記？建立自然資源登記簿

要給各類自然資源頒發(fā)所有權(quán)證書，如何落實(shí)？

《辦法》就此提出了明確意見(jiàn)——自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，要建立自然資源登記簿。自然資源登記簿應(yīng)當(dāng)記載自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況；自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體、行使方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況等，并關(guān)聯(lián)國(guó)土空間規(guī)劃明確的用途、劃定的生態(tài)保護(hù)紅線等管制要求及其他特殊保護(hù)規(guī)定等信息。

然而，對(duì)于森林、山嶺、荒地等歸屬于土地之上的自然資源，對(duì)其進(jìn)行資源調(diào)查和范圍劃定較為容易，但像河流、灘涂、海域等自然資源，其范圍廣大、分界較為模糊，如何對(duì)這些特殊的自然資源統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，成為一大難點(diǎn)。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，綜合考慮不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等因素，《辦法》明確，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的基本單位是自然資源登記單元。

“森林、草原、荒地登記單元應(yīng)當(dāng)以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。而其他自然資源，如由國(guó)家批準(zhǔn)的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類自然保護(hù)地按照管理或保護(hù)范圍優(yōu)先作為獨(dú)立登記單元?jiǎng)澏?；水流以管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定登記單元；濕地按照自然資源邊界劃定登記單元；海域依據(jù)沿海縣市行政管轄界線，自海岸線起至領(lǐng)海外部界線劃定登記單元；無(wú)居民海島按照‘一島一登’的原則，單獨(dú)劃定自然資源登記單元；探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源，固體礦產(chǎn)以礦區(qū)，油氣以油氣田劃分登記單元?！弊匀毁Y源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

何時(shí)完成確權(quán)登記？5年基本完成全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域

自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記，也將是對(duì)各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護(hù)要求的全面摸清，并通過(guò)登記的法律手段予以公示明確，落實(shí)到每一個(gè)產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人，為自然資源分類施策、有效保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用提供了重要前提。

《辦法》指出，自然登記機(jī)構(gòu)要充分利用集體土地所有確權(quán)登記發(fā)證、國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證等已有的不動(dòng)產(chǎn)登記成果，開(kāi)展自然資源權(quán)籍調(diào)查，采取疊加的方式，劃清全民所有和集體所有的邊界以及不同集體所有者的邊界；要充分利用全國(guó)國(guó)土調(diào)查、自然資源專項(xiàng)調(diào)查成果等自然資源調(diào)查成果，獲取自然資源登記單元內(nèi)各類自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型、數(shù)量和質(zhì)量等信息，劃清自然資源類型邊界。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在登記數(shù)據(jù)的科技支撐上，自然資源部將在國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)上，開(kāi)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的自然資源登記信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息的統(tǒng)一管理。屆時(shí)，自然資源確權(quán)登記信息將納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動(dòng)產(chǎn)登記信息有效銜接和融合。自然資源確權(quán)登記信息也將與水利、林草、生態(tài)環(huán)境、財(cái)稅等相關(guān)部門管理信息實(shí)現(xiàn)互通共享，服務(wù)自然資源資產(chǎn)的有效監(jiān)管和保護(hù)。

此外，在本次同步印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》中，已明確，從2019年起，將利用5年時(shí)間基本完成全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)補(bǔ)充完善的方式逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)全覆蓋。在確權(quán)登記順序上，將首先對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類自然保護(hù)地，以及江河湖泊、生態(tài)功能重要的濕地和草原、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)等具有完整生態(tài)功能的自然生態(tài)空間和全民所有單項(xiàng)自然資源開(kāi)展統(tǒng)一確權(quán)登記。

“2019年，將重點(diǎn)對(duì)海南熱帶雨林、大熊貓、湖北神農(nóng)架、浙江錢江源、云南普達(dá)措等國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，長(zhǎng)江干流、太湖等開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作?！弊匀毁Y源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。（記者 楊舒）