管住任性的“紅頭文件”
——司法部有關(guān)負責(zé)人解讀行政規(guī)范性文件合法性審核機制新規(guī)

“復(fù)婚不準操辦酒席”“為提高市民節(jié)水意識發(fā)文停水”“全縣卷煙銷售必須達到25100箱”……近年來，不時出現(xiàn)的“奇葩文件”既侵害了民眾權(quán)益，也損害了政府公信力。

日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），旨在確保行政規(guī)范性文件合法合規(guī)。12月20日，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，司法部有關(guān)負責(zé)人介紹了《指導(dǎo)意見》有關(guān)情況。

國家層面首次全面規(guī)范“紅頭文件”合法性審核機制

“行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)開展行政執(zhí)法活動的重要依據(jù)，覆蓋行政管理的各個領(lǐng)域，也就是俗稱的‘紅頭文件’。其合法與否，直接關(guān)系政府是否依法行政，直接關(guān)系老百姓的合法權(quán)益和政府形象?！睍?，司法部副部長劉炤如此表示。

據(jù)了解，此次出臺的《指導(dǎo)意見》是首次從國家層面對行政規(guī)范性文件合法性審核機制作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，其連同國務(wù)院辦公廳今年5月印發(fā)的《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）構(gòu)成了確保行政規(guī)范性文件合法有效的基礎(chǔ)性制度。

司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華指出，行政規(guī)范性文件是由行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文（國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章、地方政府規(guī)章除外）。他介紹，《指導(dǎo)意見》此次對行政規(guī)范性文件的范圍作了排除性規(guī)定，明確指出行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機構(gòu)編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件，不納入合法性審核范圍。

近年來，規(guī)范性文件合法性審核工作取得了一定成效，同時也存在一些問題。劉炤指出，比如有的對完善審核機制的重要作用認識還不到位，有的對文件制定主體和范圍不明確，有的審核程序不規(guī)范、審核標準不統(tǒng)一，有的審核工作銜接機制不嚴密，還有一些地方和部門存在審核能力不足等問題。

“這些問題嚴重制約了合法性審核機制作用的發(fā)揮，導(dǎo)致實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)一些違法文件，有些文件還很‘奇葩’，公眾反映強烈?！眲菡f道。對此，《指導(dǎo)意見》提出了建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制的總體目標，并從明確審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責(zé)、強化審核責(zé)任5個方面作出了具體規(guī)定，以解決誰來審、審什么、怎么審的問題。

解決亂發(fā)文、越權(quán)發(fā)文問題

《通知》中要求各個部門嚴格按照法定權(quán)限履職，此次《指導(dǎo)意見》對亂發(fā)文、越權(quán)發(fā)文問題從4個環(huán)節(jié)作了細化明確。

“規(guī)范性文件是除了行政機關(guān)制定行政法規(guī)規(guī)章之外，涉及老百姓權(quán)利義務(wù)最多的一種文件，起草環(huán)節(jié)就要求堅持誰起草誰審核的原則。”趙振華表示，《指導(dǎo)意見》規(guī)定應(yīng)制定規(guī)范性文件制定主體的清單，明確不得以內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名義對外發(fā)文。在行政機關(guān)發(fā)文之前，《指導(dǎo)意見》規(guī)定通過合法性審核環(huán)節(jié)，以保障在簽發(fā)前不存在違法問題，并規(guī)定不得以征求意見、會簽、參加會議的方式代替審核。

在事后備案環(huán)節(jié)，《指導(dǎo)意見》要求制定機關(guān)發(fā)布文件以后向上級機關(guān)進行備案?！巴ㄟ^備案機構(gòu)對文件進行審核，如果發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，該撤銷的撤銷、該修改的修改?！?/p>

當(dāng)老百姓發(fā)現(xiàn)“紅頭文件”違法，侵犯其權(quán)益后應(yīng)該怎么辦？趙振華表示，公民在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以就作出該行為所引用的文件一并提出審查建議，復(fù)議機關(guān)審查時發(fā)現(xiàn)文件有問題，有權(quán)糾正的予以糾正，沒權(quán)力糾正的將轉(zhuǎn)有權(quán)機關(guān)處理。另外，公民到法院提起行政訴訟時，法院也有權(quán)對具體行政行為所引用的文件依據(jù)是否合法進行審查。法院可以向有關(guān)政府提出糾正建議，有關(guān)發(fā)文單位收到建議后該糾正的要馬上糾正。

明確合法性審核的內(nèi)容、標準

為了解決合法性審核標準不統(tǒng)一、職責(zé)不清晰、責(zé)任不到位的問題，劉炤介紹，《指導(dǎo)意見》對合法性審核的內(nèi)容和標準作了統(tǒng)一規(guī)定，審核內(nèi)容具體包括：制定主體是否合法；是否超越制定機關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策；是否違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否違反規(guī)范性文件制定程序等。

同時，《指導(dǎo)意見》要求審核機構(gòu)根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或者補充；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核意見的，應(yīng)當(dāng)在提請制定機關(guān)審議時詳細說明理由和依據(jù)?！吨笇?dǎo)意見》還規(guī)定，不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核，未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的，不得提交集體審議決策，將合法性審核確定為規(guī)范性文件制發(fā)過程中的必經(jīng)程序。

據(jù)了解，《指導(dǎo)意見》還在創(chuàng)新審核方式，發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用，做好與大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的結(jié)合等方面作出規(guī)定，以整合各方資源、提升審核質(zhì)量和效率。全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)工作也已列入2019年法治政府建設(shè)督察任務(wù)。（記者 靳昊）