《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》出臺——
硬約束助力國企降杠桿

國有企業(yè)降杠桿是結構性去杠桿工作的重中之重。近年來，我國經(jīng)濟總體杠桿率保持基本穩(wěn)定，但國有企業(yè)杠桿率依然較高。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），打破了國有企業(yè)的預算“軟約束”，讓國有企業(yè)資產(chǎn)負債有了“硬約束”，為解決國有企業(yè)債務問題建立了長效機制。

根據(jù)《指導意見》，“國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點”?！皩脮r，大部分國有企業(yè)的資產(chǎn)負債率將接近行業(yè)平均值，基本回歸合理水平。”國家發(fā)展改革委經(jīng)濟研究所副研究員李世剛說。

短期內利于降杠桿、防風險，長遠將為國有企業(yè)預算約束建立長效機制

近年來，黨中央、國務院高度重視國有企業(yè)債務風險問題，對企業(yè)降杠桿作出一系列重大決策部署，并取得了顯著效果。經(jīng)過多方努力，一度高企的國有企業(yè)資產(chǎn)負債率已經(jīng)出現(xiàn)下降。

“2018年7月，全國國有企業(yè)資產(chǎn)負債率為64.93%，較去年同期下降約1個百分點?！眹医鹑诎l(fā)展實驗室特聘研究員欒稀告訴記者，與此同時，國有企業(yè)的資產(chǎn)負債率依然高于同期民營企業(yè)。2018年7月，我國工業(yè)企業(yè)中國有企業(yè)的平均資產(chǎn)負債率為59.4%，高出同期私營企業(yè)近4個百分點，而在2018年以前，這一差距曾達10個百分點左右。據(jù)介紹，當前我國不同部門之間，杠桿率最高的是企業(yè)部門，而企業(yè)部門的債務2/3以上又聚集在國有企業(yè)，降低國有企業(yè)資產(chǎn)負債率成為結構性去杠桿的重要攻堅任務。

“長期以來，由于國有企業(yè)內部治理結構不完善、外部約束機制不健全，國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束較少，舉債融資時通常不會過多考慮杠桿率或資產(chǎn)負債率的高低，過度融資、規(guī)模沖動問題比較嚴重，造成債務規(guī)模無效擴張和各類債務風險交叉?zhèn)魅??！崩钍绖偙硎尽?/p>

對此，《指導意見》堅持全面覆蓋和分類管理相結合、完善內部治理與強化外部約束相結合、提質增效與政策支持相結合這三個原則，從指標約束、自我約束、外部約束三方面打破了國有企業(yè)的預算軟約束。“短期內，這將有助于降低國有企業(yè)杠桿率、防范化解國有企業(yè)債務風險；長遠看，它會強化國有企業(yè)的公司治理，建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的長效機制?！睓柘≌f。

因業(yè)施策、有扶有控，分行業(yè)設置約束指標標準

有效的資產(chǎn)負債約束，既需要全面覆蓋，也需要分類管理。

“一方面，建立完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束必須‘無死角、無盲區(qū)’，把所有行業(yè)、所有類型國有企業(yè)都納入到資產(chǎn)負債約束管理體制中來。另一方面，也要考慮到不同行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負債特征不盡相同、資產(chǎn)負債率差異較大?！崩钍绖偨榻B道，目前高負債率的國有企業(yè)主要集中在原材料、電力煤炭能源、重化工、鋼鐵、有色、公路鐵路等行業(yè)，而制藥、皮革制品、食品飲料等輕工業(yè)和醫(yī)藥、生物、消費、高科技等行業(yè)國有企業(yè)的高負債率問題則并不突出。

為此，《指導意見》提出要根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負債特征，分行業(yè)設置國有企業(yè)資產(chǎn)負債率基準線、警戒線和重點監(jiān)管線等各類約束指標標準，以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為基準線，基準線加5個百分點為預警線，加10個百分點為重點監(jiān)管線，從而避免了設置單一標準而出現(xiàn)過松或過嚴問題。

“對于產(chǎn)能過剩行業(yè)，要嚴格管控國有企業(yè)資產(chǎn)負債率，對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)等，則靈活適度掌握，體現(xiàn)了因業(yè)施策、有扶有控的基本原則。”李世剛同時表示，由于企業(yè)資產(chǎn)負債率存在一定周期波動性，《指導意見》中的資產(chǎn)負債約束標準使用的是可動態(tài)調整的年度值而非固定值，為的是不過多干擾企業(yè)根據(jù)市場變化調整資產(chǎn)負債結構的自主性。

完善內部治理、強化外部約束，提高約束的有效性和可行性

有效的資產(chǎn)負債約束，既需要完善內部治理，也需要強化外部約束。

李世剛表示，我國國有企業(yè)資產(chǎn)負債結構不合理的原因較為復雜，“既有對過度舉債融資行為缺乏日常約束管理、集團對所屬子企業(yè)資產(chǎn)負債約束不到位、內源性資本積累意愿能力不強等內部治理問題，也有缺乏科學規(guī)范的企業(yè)資產(chǎn)負債監(jiān)測及預警體系、對高負債企業(yè)協(xié)同約束和考核懲戒力度不足等外部因素，需要針對不同成因綜合施策，提高政策的有效性?！?/p>

“通過內外部約束相結合，《指導意見》實現(xiàn)了國有企業(yè)、國有資產(chǎn)管理部門、金融機構、社會信用的共同約束，提高了約束的有效性和可行性。”欒稀分兩方面介紹了《指導意見》中的具體舉措：

在自我約束方面，《指導意見》明確國有企業(yè)是資產(chǎn)負債約束的第一責任主體。一是要求企業(yè)根據(jù)相應的預警線和監(jiān)管線結合行業(yè)及自身實際，合理設定企業(yè)資產(chǎn)負債率和資產(chǎn)負債結構；二是將資產(chǎn)負債約束納入國企常規(guī)公司治理的一部分以加強日常管理，如國有企業(yè)管理層要審慎開展債務融資活動等、董事會要對資產(chǎn)負債狀況及未來資負計劃進行審議、主動向債權人通報財務困境依法依規(guī)協(xié)商處置等；三是強化國有企業(yè)集團對子企業(yè)的資產(chǎn)負債約束，避免母子企業(yè)、子企業(yè)之間的風險傳染；四是國有企業(yè)要提高盈利能力，增強內生資本積累能力。

在外部約束方面，《指導意見》對國資管理部門、金融機構提出了相關要求。一方面，相關國有資產(chǎn)管理部門要加強監(jiān)測監(jiān)督。要根據(jù)風險大小列出重點關注和重點監(jiān)管的企業(yè)，同時，對重點監(jiān)管的企業(yè)建立優(yōu)化債務結構、開展股權融資、債轉股、依法破產(chǎn)等降負債機制，此外還要將降杠桿、減負債的成效作為企業(yè)考核和評價的重要內容。另一方面，金融機構也要加強對高負債企業(yè)的協(xié)同約束?！吨笇б庖姟穼χ攸c關注企業(yè)和重點監(jiān)管企業(yè)設置了融資限制，如要求不得對重點監(jiān)管企業(yè)新增債務融資等。此外，《指導意見》還通過國企負責人負全責、中介機構、社會信用體系等強化了企業(yè)財務失信行為的聯(lián)合懲戒機制。

“資產(chǎn)負債約束不僅要建立在機制上，同時也要解決體制衍生出的難題?！睓柘≌J為，地方融資平臺替地方政府融資、國有企業(yè)主動或被動承擔政府職能或公共服務職能是國有企業(yè)債務問題、地方政府債務問題的共同難題，“對此，《指導意見》要求‘厘清政府債務與企業(yè)債務邊界’，以解決政府債務和國企債務互相纏繞的體制難題?！睘榱私o國有企業(yè)降杠桿工作創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境，《指導意見》還提出一些配套措施，如盤活存量資產(chǎn)、完善多渠道資本補充機制、推動兼并重組、依法依規(guī)實施破產(chǎn)等。

“國有企業(yè)降杠桿、減負債是我國經(jīng)濟轉向高質量發(fā)展階段必須過的坎、爬的坡?！崩钍绖傉J為，《指導意見》為建立國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束機制明確了方向、原則和途徑，“下一步要抓好貫徹落實，為我國經(jīng)濟實現(xiàn)長期持續(xù)健康發(fā)展奠定堅實基礎?！保ㄓ浾?劉志強）