后4%時代教育投入的新內(nèi)涵
對《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》教育投入內(nèi)容的解讀

2017年12月19日，天津交通職業(yè)學(xué)院的師生在軌道交通實訓(xùn)中心的地鐵車廂內(nèi)上課。新華社發(fā)

2012年，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例歷史性地達(dá)到了4%，現(xiàn)已進(jìn)入“后4%時代”。

2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》（以下簡稱“《意見》”）。這份文件無疑是我國黨和政府關(guān)于當(dāng)前和未來一段時間教育改革和發(fā)展的重要指導(dǎo)意見，在未來數(shù)年甚至十年期內(nèi)具有“綱領(lǐng)”意義，也是重要的工作指南。本文旨在對其中有關(guān)教育投入的部分內(nèi)容做“重點解讀”。

穩(wěn)健務(wù)實的“一般不低于4%”

2012年，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例歷史性地達(dá)到了4%，現(xiàn)已進(jìn)入“后4%時代”。在《意見》中關(guān)于“4%”的表述是“保證國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例一般不低于4%”。

具體分析，我國實際仍面臨繼續(xù)提高“4%”這一比例的壓力。從國際比較的角度來看，很多處于中上收入水平的國家財政性教育經(jīng)費支出都高于4%。但實際上自“4%”作為國家目標(biāo)提出以來，20多年來我國政府為實現(xiàn)這一目標(biāo)進(jìn)行了持續(xù)不斷的艱苦努力，從一個相對較低的水平實現(xiàn)了“躍遷”，筆者認(rèn)為這一過程堪稱“偉大”。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)2016年6月27日出席第十屆夏季達(dá)沃斯論壇開幕式時表示，中國經(jīng)濟(jì)正處于新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，必須從過度依賴自然資源向更多依靠人力資源和創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。無論從教育服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長、改善收入分配（通過教育私人收益和作為直接的轉(zhuǎn)移支付手段）和社會治理，橫向國際比較，以及教育系統(tǒng)自身改革發(fā)展的需要等角度看，都需要持續(xù)、穩(wěn)定增加教育經(jīng)費，這是毫無疑問的。但也正是因為中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”（政府財政收入增速放緩），以及動能轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)型升級在未來存在不確定性，繼續(xù)提高財政性教育經(jīng)費占GDP的比例具有一定的挑戰(zhàn)性。因此，在此背景下“一般不低于”是穩(wěn)健的、理性務(wù)實的提法。

同時需要強(qiáng)調(diào)指出的是，保持財政性教育經(jīng)費持續(xù)、穩(wěn)定增長首先是個嚴(yán)肅的法律問題：“提高兩個比例”和“三個增長”是我國《教育法》所規(guī)定的。依法提高“兩個比例”、保證“三個增長”，是各級政府的法定義務(wù)。在投入機(jī)制部分《意見》也要求“確保一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，確保按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減?！苯Y(jié)合十年以來生均公用經(jīng)費“基準(zhǔn)定額”的確立和“定額基準(zhǔn)”的一再提高，依法穩(wěn)定增加教育財政性經(jīng)費投入是明確和切實的。

“標(biāo)準(zhǔn)”成為關(guān)鍵詞

《意見》中多次提到“標(biāo)準(zhǔn)”，如在“完善義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的體制機(jī)制”部分，要求“統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，加快建立義務(wù)教育學(xué)校國家基本裝備標(biāo)準(zhǔn)”；在“完善提高職業(yè)教育質(zhì)量的體制機(jī)制”部分，要“完善教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”；在“健全教育投入機(jī)制”部分，提出要“合理確定并適時提高相關(guān)撥款標(biāo)準(zhǔn)和投入水平”；在“健全教育宏觀管理體制”部分，首先強(qiáng)調(diào)“要完善教育標(biāo)準(zhǔn)體系”?？梢哉f，在《意見》中，“標(biāo)準(zhǔn)”是一個重要的關(guān)鍵詞。

首先，建立和完善各級各類教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，確定撥款標(biāo)準(zhǔn)，是依法治教的客觀要求。根據(jù)2014年人大修改的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度的決定》的規(guī)定，就財政預(yù)算編制程序來說，應(yīng)先確定各項支出的定額標(biāo)準(zhǔn)或成本，再確定支出數(shù)量和比重。需要“進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。”對教育部門來說，即需要建立和完善各級各類教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上確定各級各類教育生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。

其次，從我國教育財政運(yùn)行的實踐來看（如義務(wù)教育階段的“新機(jī)制”改革），建立各種“標(biāo)準(zhǔn)”（辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、撥款標(biāo)準(zhǔn)）也是實現(xiàn)保障、提高系統(tǒng)運(yùn)行效率的有效手段。目前我國各級各類教育缺乏“標(biāo)準(zhǔn)”特別是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，已成為影響教育質(zhì)量、教育公平和系統(tǒng)運(yùn)行效率的重要因素。例如，在職業(yè)教育領(lǐng)域，一些中等職業(yè)學(xué)校由于辦學(xué)條件的限制，還無法落實高標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)、實訓(xùn)方案；在義務(wù)教育領(lǐng)域，“新機(jī)制”所實現(xiàn)的“全面保障”并不包含學(xué)校的基本建設(shè)和配備（實際只保障修繕費）。由于缺乏嚴(yán)格、細(xì)致的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，很多地方校際辦學(xué)條件出現(xiàn)了較大差異，基本建設(shè)和條件裝備撥款的隨意性強(qiáng)，在教育經(jīng)費短缺的情況下造成了浪費。因此需要強(qiáng)調(diào)指出，在明確“標(biāo)準(zhǔn)”后，一個重要的工作應(yīng)該是治理公辦學(xué)?；窘ㄔO(shè)和條件裝備“超標(biāo)”的問題。

關(guān)于不同層級政府財政投入的責(zé)任區(qū)分

在《意見》的“健全教育投入機(jī)制”部分，強(qiáng)調(diào)“要完善財政投入機(jī)制”；要“合理劃分教育領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任，明確支出責(zé)任分擔(dān)方式，依法落實各級政府教育支出責(zé)任”。這就涉及了不同層級政府的財政投入責(zé)任問題。

眾所周知，在我國地州市（盟）目前仍是一個重要的政府層級，實際也擔(dān)負(fù)著基礎(chǔ)教育（含學(xué)前）、中等職業(yè)教育及部分高等教育投入和管理職責(zé)。但長期以來，“市”一級的教育財政責(zé)任一直是不明確的（《義務(wù)教育法》提出的基本財政供給格局是“以縣為主”加“省統(tǒng)籌”）。在此次頒布的《意見》中，在“學(xué)前教育管理體制和辦園體制”部分，明確要求“建立健全國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主的學(xué)前教育管理體制”；以及“省市兩級政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌，加大對貧困地區(qū)的支持力度”。這是一個重要信號：重新厘定并明確各級政府對各級各類教育的教育管理和投入責(zé)任，正在提上議事日程。

我認(rèn)為，這一工作非常重要。首先，是建立教育投入績效考核標(biāo)準(zhǔn)，完善教育轉(zhuǎn)移支付制度的要求。《意見》也提出“要建立健全教育評價制度，建立貫通大中小幼的教育質(zhì)量監(jiān)測評估制度，建立標(biāo)準(zhǔn)健全、目標(biāo)分層、多級評價、多元參與、學(xué)段完整的教育質(zhì)量監(jiān)測評估體系”。而在明確投入責(zé)任和事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，建立起教育投入和產(chǎn)出（事業(yè)目標(biāo)）之間的基本對應(yīng)關(guān)系即是教育投入績效考核的基本框架（需要著重指出的是“產(chǎn)出”指標(biāo)應(yīng)包含教育公平性指標(biāo)，特別在義務(wù)教育領(lǐng)域應(yīng)有均衡化指標(biāo)）。其次，以此為起點，應(yīng)合理運(yùn)用教育轉(zhuǎn)移支付，將其作為重要的財政杠桿和財政工具。以往我國上級政府給予下級政府的以教育均衡化為目的的財政轉(zhuǎn)移支付，通常并不以下級政府在教育均衡化方面的充分盡職為先決條件，未形成有力導(dǎo)向，甚至出現(xiàn)下級政府對轉(zhuǎn)移支付資金仍舊進(jìn)行非均衡化配置，使均衡化努力事倍功半，甚至南轅北轍。簡單來說，就是應(yīng)提高轉(zhuǎn)移支付中“以獎代補(bǔ)”的力度（但需要有量化指標(biāo)作為評定依據(jù)）。第三，當(dāng)前我國的專項教育轉(zhuǎn)移支付，相當(dāng)一部分是落實在中央與各級政府“分項目、按比例”負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費上，但項目和比例劃分不盡合理。例如，從效率原則、便利性原則出發(fā)，中央政府實際應(yīng)主要投向“一級科目”和“非地方性科目”（比如人員性經(jīng)費，包括教師工資和學(xué)生補(bǔ)助），而盡量避免操作“二級科目”和“地方性科目”（包括學(xué)校建設(shè)和配備、教科書，以及所有的公用經(jīng)費科目），減少長程管理和介入具體項目。第四，與以上問題（投入責(zé)任、經(jīng)費保障、標(biāo)準(zhǔn)制定、績效考核、項目劃分）均相關(guān)的是如何落實《義務(wù)教育法》規(guī)定的“省統(tǒng)籌”：一個比較合理和可行的方案是由省級制定學(xué)校基本建設(shè)和配備的“標(biāo)準(zhǔn)”，由省市兩級共同負(fù)責(zé)經(jīng)費保障，進(jìn)行義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化、一致化建設(shè)。（作者：丁延慶，系北京大學(xué)教育學(xué)院教授）