氣候變化會(huì)引起自然環(huán)境變化，進(jìn)而影響社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在全球氣候變化中，北極氣候變化最為明顯?；诖耍陙?，越來越多的國家加入了對(duì)北極環(huán)境變化特別是海冰變化的研究。為規(guī)范我國北極考察活動(dòng)的行政許可，促進(jìn)北極考察活動(dòng)有序開展，國家海洋局近日印發(fā)《北極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》，記者就此采訪了國家海洋局黨組成員、副局長林山青。

記者：請(qǐng)介紹一下北極考察對(duì)我國的意義和重要性。

林山青：由于北極獨(dú)特的自然條件和地理位置，尤其是近年來，北極溫度快速上升帶來的一系列環(huán)境變化，對(duì)全球氣候變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響?？梢哉f，北極關(guān)乎人類社會(huì)的未來發(fā)展。

我國是北半球國家，也是北極的近鄰，非常需要了解北極快速變化對(duì)我國氣候與環(huán)境變化、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和減災(zāi)防災(zāi)等帶來的重要影響，從而采取有效的應(yīng)對(duì)措施，保障國家安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。這是我國開展北極科學(xué)考察的重要內(nèi)容。

我國是北極《斯匹次卑爾根群島條約》的締約國，也是北極理事會(huì)的觀察員國，愿與國際社會(huì)一道，加強(qiáng)考察合作，提高對(duì)北極的認(rèn)知，保護(hù)好北極的脆弱生態(tài)，為北極全球治理提供更多的公共產(chǎn)品，承擔(dān)負(fù)責(zé)任大國的責(zé)任。

記者：此次出臺(tái)《許可管理規(guī)定》目的是什么？

林山青：北極地理位置特殊，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，國際社會(huì)越來越重視保護(hù)北極環(huán)境。北極理事會(huì)近期通過了《加強(qiáng)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》，北極8國將進(jìn)一步加強(qiáng)北極事務(wù)的合作。我國是北極理事會(huì)觀察員國，開展北極活動(dòng)、參與北極事務(wù)日益頻繁。作為負(fù)責(zé)任大國，我國有必要在法制層面加強(qiáng)建設(shè)，保護(hù)北極環(huán)境，維護(hù)我國權(quán)益，促進(jìn)國際合作。

根據(jù)國務(wù)院賦予的職能，國家海洋局負(fù)責(zé)組織履行《聯(lián)合國海洋法公約》《南極條約》等國際海洋公約、條約和協(xié)定，承擔(dān)極地、公海和國際海底相關(guān)事務(wù)。根據(jù)國務(wù)院第412號(hào)令，國家海洋局負(fù)責(zé)南、北極考察活動(dòng)的審批。為維護(hù)我國北極考察活動(dòng)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)北極考察活動(dòng)許可的管理和實(shí)施，切實(shí)保護(hù)北極脆弱的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。本著面向社會(huì)和公開、公正、公平的原則，我們系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外有關(guān)規(guī)定，研究分析各類情況，廣泛組織調(diào)研論證，向社會(huì)公開征求意見，依據(jù)《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國行政許可法》《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》等規(guī)定，參照《聯(lián)合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約，最終形成了《北極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》，目前該規(guī)定已經(jīng)施行。

中國是北極的利益攸關(guān)方，出臺(tái)《許可管理規(guī)定》，體現(xiàn)了中國加強(qiáng)自身北極考察活動(dòng)管理，提升考察質(zhì)量，避免重復(fù)無序、造成浪費(fèi)行為的目的；也體現(xiàn)了中國尊重北極周邊國家主權(quán)、管轄權(quán)，保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境的良好愿望，為進(jìn)一步開展北極國際合作打下基礎(chǔ)。

中國在北極考察中本著“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享” 的五大理念，相信《許可管理規(guī)定》的出臺(tái)，能更進(jìn)一步促進(jìn)中國北極考察活動(dòng)健康發(fā)展，促進(jìn)北極國際合作。

記者：請(qǐng)介紹一下我國的北極考察活動(dòng)開展情況。

林山青：目前，我國已在挪威斯瓦爾巴島建立了黃河站，開展了13個(gè)年度的考察。雪龍船完成了7次北冰洋綜合科學(xué)考察，第8次北冰洋考察正在執(zhí)行中，并在前不久成功穿越了北極中央航道和北極西北航道。連同第5次北極考察穿越東北航道，這些活動(dòng)不僅為我國了解北極氣候變化獲取了大量第一手資料，也為我國探索和利用北極航道、參與北極經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。在科學(xué)考察方面，我國在黃河站主要開展了空間物理、冰川、生態(tài)環(huán)境變化監(jiān)測(cè)工作，在北冰洋主要開展了海洋環(huán)流、海冰和生態(tài)系統(tǒng)變化監(jiān)測(cè)和海洋地質(zhì)、地球物理調(diào)查。目前考察總?cè)舜螢?388人次，參加考察的單位包括教育部、國土資源部、中科院、中國氣象局和國家海洋局等系統(tǒng)的高校和科研院所。

近年來，隨著北極區(qū)域的不斷開放，我國的北極考察活動(dòng)逐漸出現(xiàn)了新的主體和形式。由于北極自然環(huán)境的特殊性和北極海域管轄的敏感性，以及國內(nèi)個(gè)別單位對(duì)北極沿岸國家法律法規(guī)的不了解，其自行組織開展的北極考察活動(dòng)引起爭議，造成國際影響和資源浪費(fèi)，亟須加強(qiáng)對(duì)考察活動(dòng)的管理。

一是加強(qiáng)制度建設(shè)，厘清責(zé)任義務(wù)。國家組織的北極考察活動(dòng)是有著嚴(yán)格的管理程序和要求的，但這主要是作為主管部門的內(nèi)部規(guī)定，而對(duì)社會(huì)沒有一個(gè)明確的要求。隨著北極考察需求的不斷增強(qiáng)和北極考察組織的多元化，社會(huì)參與程度不斷提高，這一狀況不利于我國北極考察活動(dòng)的總體發(fā)展。因而需要國家依法出臺(tái)相關(guān)管理制度，明確相關(guān)程序和有關(guān)責(zé)任與義務(wù)，維護(hù)北極考察活動(dòng)的正常秩序。

二是加強(qiáng)綜合管理，優(yōu)化資源配置。北極考察具有成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、技術(shù)裝備要求高等特點(diǎn)。以往北極考察主體僅有國家海洋局組織的國家北極考察隊(duì)，對(duì)于考察資源可以有效進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，確保資源合理配置和使用。但隨著北極考察主體的增加，需要不斷提高和完善北極考察的管理模式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)北極考察資源的優(yōu)化配置，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。因此，亟須通過統(tǒng)一的規(guī)范對(duì)北極考察資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，進(jìn)一步促進(jìn)我國北極事業(yè)有序發(fā)展。

三是實(shí)施監(jiān)管，維護(hù)活動(dòng)秩序。當(dāng)前北極考察活動(dòng)的形式呈多樣化發(fā)展趨勢(shì)，除了科學(xué)考察，還出現(xiàn)探險(xiǎn)、旅游、文化、科普等多種形式的活動(dòng)，活動(dòng)人員數(shù)量大，構(gòu)成也比較復(fù)雜。原有管理方式只針對(duì)國家科考隊(duì)，導(dǎo)致這些活動(dòng)缺乏監(jiān)管，一方面可能影響有關(guān)區(qū)域的正?？瓶蓟顒?dòng)秩序，另一方面也對(duì)北極環(huán)境構(gòu)成威脅，其產(chǎn)生的負(fù)面影響甚至?xí)?duì)國家形象造成損害。

四是嚴(yán)格審核，保障活動(dòng)安全。開展北極考察對(duì)于安全保障和應(yīng)急救援條件要求較高。在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的情況下，國家考察隊(duì)以外的考察活動(dòng)無需經(jīng)過審核即可組織開展，無法確保其具備相應(yīng)的安全保障條件和應(yīng)急預(yù)案，因此難以保障考察人員、財(cái)產(chǎn)等的安全，再加上北極地區(qū)救援條件有限，一旦發(fā)生安全事故，可能造成重大損失。

出臺(tái)這一規(guī)定，體現(xiàn)了我國參與北極國際治理和打造人類命運(yùn)共同體的良好意愿，將自身公民的北極活動(dòng)主動(dòng)管理起來，也是我國主動(dòng)承擔(dān)大國責(zé)任的體現(xiàn)。

記者：《許可管理規(guī)定》在北極國際治理中有什么影響？

林山青：《許可管理規(guī)定》本身是一部規(guī)范性文件，就其適用范圍而言，有行使“域外治權(quán)”之處，但《許可管理規(guī)定》在適用范圍上明確是“屬人管轄”，即只對(duì)我國公民、法人和組織有效，符合國際法和立法原理。類似的規(guī)范，在國內(nèi)外法律規(guī)章制度中比比皆是，例如涉外旅游相關(guān)法律制度對(duì)于游客在境外行為的規(guī)范等。

此外，《許可管理規(guī)定》僅是對(duì)于考察活動(dòng)加以規(guī)范，不影響北極國家對(duì)于其管轄區(qū)域的主權(quán)、管理權(quán)等相關(guān)權(quán)益，并且明確規(guī)定我國北極考察活動(dòng)涉及到在其他國家管轄范圍內(nèi)進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)遵守該國的規(guī)定。

因此，《許可管理規(guī)定》既是我國內(nèi)部行使管理權(quán)的行為，也是我國在北極國際治理和環(huán)境保護(hù)中的制度建設(shè)，有利于促進(jìn)我國北極考察健康、有序開展，消除國際上尤其是北極國家的誤解，體現(xiàn)我國負(fù)責(zé)任大國的形象。

記者：《許可管理規(guī)定》對(duì)我國北極考察活動(dòng)有哪些主要管理措施？

林山青：《許可管理規(guī)定》針對(duì)在中華人民共和國境內(nèi)組織前往北極開展有關(guān)北極考察活動(dòng)進(jìn)行審批，包括國家統(tǒng)一組織的北極考察活動(dòng)、在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區(qū)域的重大考察活動(dòng)、在北極的公海及其深海海底區(qū)域和上空進(jìn)行的北極考察活動(dòng)、有關(guān)選址及其他對(duì)國家組織的北極考察活動(dòng)產(chǎn)生直接影響的活動(dòng)，合格者頒發(fā)許可證。

其中，對(duì)利用國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)組織開展的北極考察活動(dòng)進(jìn)行審批，可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)國家北極考察資源的統(tǒng)籌管理，達(dá)到資源優(yōu)化配置、數(shù)據(jù)資料共享和高效利用的目的，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

對(duì)在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區(qū)域的重大北極考察活動(dòng)進(jìn)行審批，主要是由于我國目前規(guī)模化的北極科考主要是根據(jù)《斯匹次卑爾根群島條約》，集中于斯瓦爾巴群島的新奧爾松地區(qū)，依托黃河站開展。當(dāng)?shù)卣?、管理機(jī)構(gòu)以及我國科考站區(qū)都設(shè)置了較為細(xì)致的管理規(guī)則。因此，有必要對(duì)這一區(qū)域的重大北極考察活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，在合理安排科研的同時(shí)，遵守當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)管理規(guī)定。

在北極的公海及其深海海底區(qū)域和上空進(jìn)行的北極考察活動(dòng)也在《許可管理規(guī)定》的規(guī)制范圍內(nèi)，這主要也是從國際法治的要求出發(fā)。目前北極國家以及國際社會(huì)對(duì)于北極公共區(qū)域的關(guān)注度越來越高，相關(guān)科考合作規(guī)則已經(jīng)出臺(tái)，環(huán)保規(guī)則也逐步發(fā)展，漁業(yè)談判正在進(jìn)行之中。我國對(duì)于本國在這些區(qū)域開展的考察活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，恰恰說明了我國是負(fù)責(zé)任的北極活動(dòng)大國以及北極治理參與國，也有助于預(yù)防違反相關(guān)國際法的活動(dòng)出現(xiàn)。

此外，《許可管理規(guī)定》也對(duì)我國民間主體組織的北極考察活動(dòng)對(duì)國家科學(xué)考察活動(dòng)的消極影響進(jìn)行預(yù)防和控制。實(shí)踐中，有活動(dòng)者擅自進(jìn)入北極科考站區(qū)，特別是科學(xué)研究區(qū)，違反當(dāng)?shù)毓芾頇C(jī)構(gòu)的管理規(guī)范，觸碰、干擾科研設(shè)備，對(duì)北極科學(xué)考察活動(dòng)造成不良影響，也需要對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。

因此，《許可管理規(guī)定》重點(diǎn)設(shè)置了以下管理制度。

一是許可制度。根據(jù)國務(wù)院對(duì)北極考察活動(dòng)審批的要求，考慮到我國簽訂的有關(guān)國際條約和北極考察活動(dòng)實(shí)際管理需要，為保證活動(dòng)的安全性、科學(xué)性、可行性、規(guī)劃性和環(huán)保性，《許可管理規(guī)定》針對(duì)國家統(tǒng)一組織的北極考察活動(dòng)、在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區(qū)域的重大考察活動(dòng)、在北極的公海及其深海海底區(qū)域和上空進(jìn)行的北極考察活動(dòng)、有關(guān)選址及其他對(duì)國家組織的北極考察活動(dòng)產(chǎn)生直接影響的活動(dòng)進(jìn)行審批，合格者頒發(fā)許可證。

二是環(huán)評(píng)制度。北極環(huán)境對(duì)全球氣候變化具有重要影響，關(guān)系到全人類的生存發(fā)展，因此對(duì)北極環(huán)境的保護(hù)成為北極考察活動(dòng)的重要方面，也是國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。在此要求下，《許可管理規(guī)定》要求對(duì)活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)先評(píng)估。

三是監(jiān)督制度。依據(jù)《行政許可法》有關(guān)監(jiān)督檢查的規(guī)定，《許可管理規(guī)定》也設(shè)置了監(jiān)督制度，對(duì)許可行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)考察活動(dòng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。對(duì)未取得行政許可開展《許可管理規(guī)定》所列考察活動(dòng)的，國家海洋局可不予批準(zhǔn)其再次開展北極考察活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，通報(bào)有關(guān)部門進(jìn)行行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。如果申請(qǐng)者隱瞞情況或虛報(bào)材料，國家海洋局將不予受理或不予行政許可，并給予警告。（記者 趙寧）