打造“透明政府”的重要推手
——地方預(yù)決算公開(kāi)情況專項(xiàng)檢查為民眾打開(kāi)“一扇窗”

李克強(qiáng)總理曾指出，“所有使用財(cái)政資金的部門(mén)，全部都要公開(kāi)預(yù)算”，“財(cái)政的錢怎么花的，干了什么事，都要讓老百姓知道，花得合不合理要接受社會(huì)監(jiān)督！”隨著政府信息公開(kāi)制度的建立和完善，老百姓對(duì)政府如何花納稅人的錢這一問(wèn)題越來(lái)越重視。為切實(shí)推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)，財(cái)政部監(jiān)督檢查局（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)督局”）連續(xù)兩年組織全國(guó)35個(gè)專員辦及各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）（以下簡(jiǎn)稱“地方財(cái)政廳局”）聯(lián)合開(kāi)展了地方預(yù)決算公開(kāi)情況專項(xiàng)檢查。從已知情況來(lái)看，這一檢查獲得了較為顯著的效果，有力推動(dòng)了地方預(yù)決算公開(kāi)工作，引起了社會(huì)各方和廣大群眾的高度關(guān)注。

打開(kāi)“窗戶”接受群眾監(jiān)督

預(yù)決算公開(kāi)是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本要求，是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的重要路徑。將財(cái)政資金的來(lái)龍去脈、支出政策及效果公諸于眾，一方面有利于通暢公眾的監(jiān)督渠道，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為公民更好地參與國(guó)家治理提供便利條件；另一方面，有利于推動(dòng)政府管好“錢袋子”，避免預(yù)算資金分配的隨意性,遏制尋租行為，防止暗箱操作，促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約，進(jìn)而從源頭上防治腐敗、推進(jìn)干部清正和政府清廉。

2007年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《政府信息公開(kāi)條例》(國(guó)務(wù)院令第492號(hào))，首次確立國(guó)家預(yù)算應(yīng)該是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。2013年頒布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，明確預(yù)決算信息應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式進(jìn)行公開(kāi)。具有里程碑意義的是，2015年1月1日正式實(shí)施的新《預(yù)算法》首次以立法形式規(guī)定預(yù)決算必須公開(kāi)，明確成為各級(jí)政府和部門(mén)的法定義務(wù)。

“在此背景下，從2015年起監(jiān)督局按照財(cái)政部黨組部署，以預(yù)決算公開(kāi)情況為突破口,監(jiān)督檢查各地貫徹執(zhí)行新《預(yù)算法》情況。”監(jiān)督局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。

連續(xù)兩年檢查覆蓋面達(dá)到100%

據(jù)悉，2015年底首次開(kāi)展的地方預(yù)決算公開(kāi)情況檢查，涉及各?。▍^(qū)、市）、地（市、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)所有負(fù)責(zé)編制政府或部門(mén)預(yù)決算信息的單位或部門(mén)（涉密部門(mén)除外），檢查覆蓋面均達(dá)到100%，涉及預(yù)算單位258296個(gè)。檢查內(nèi)容主要是預(yù)算和決算公開(kāi)情況，包括政府預(yù)決算、部門(mén)預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開(kāi)情況。

為了確保檢查效果，全面反映地方預(yù)決算公開(kāi)的真實(shí)情況，監(jiān)督局?jǐn)M定了詳細(xì)的檢查方案，從預(yù)決算公開(kāi)的完整性、細(xì)化程度、及時(shí)性、公開(kāi)渠道等四個(gè)方面，設(shè)計(jì)了數(shù)十項(xiàng)檢查指標(biāo)，由檢查人員通過(guò)網(wǎng)上查驗(yàn)和現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的方式，逐一對(duì)照檢查。各檢查組提交的檢查表格就達(dá)52萬(wàn)份。

檢查結(jié)束后，財(cái)政部將地方預(yù)決算公開(kāi)情況專項(xiàng)檢查的有關(guān)情況向國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大做了專題匯報(bào)。依據(jù)檢查結(jié)果，對(duì)各省市預(yù)決算公開(kāi)情況進(jìn)行了量化打分，形成了地方預(yù)決算公開(kāi)度排行榜，各省市排名情況向各地黨委、政府進(jìn)行了通報(bào)。28個(gè)省市的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)政部通報(bào)稿上作出批示。

2016年9月，財(cái)政部將地方預(yù)決算檢查的基本情況和典型案例向新聞媒體進(jìn)行通報(bào)，并在財(cái)政部網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)。

2016年12月，財(cái)政部繼續(xù)組織開(kāi)展了第二次地方預(yù)決算公開(kāi)情況專項(xiàng)檢查，檢查方式和檢查范圍與上一年保持一致，檢查覆蓋面仍為100%。檢查內(nèi)容在檢查公開(kāi)的完整性、規(guī)范性、及時(shí)性的基礎(chǔ)上，又增加了對(duì)預(yù)決算信息真實(shí)性的檢查。

地方預(yù)決算公開(kāi)實(shí)現(xiàn)飛躍

“從目前掌握的情況看，通過(guò)兩年連續(xù)檢查，有力地促進(jìn)了地方預(yù)決算公開(kāi)工作的全面深入推進(jìn)?！边@位負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了具體的解釋：

其一，對(duì)預(yù)決算公開(kāi)工作形成有效支撐。以往基層政府和部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)的主體意識(shí)不強(qiáng)，工作阻力很大。全國(guó)性檢查以及后續(xù)通報(bào)，對(duì)公開(kāi)工作滯后的地區(qū)和單位起到了有力鞭策，大部分公開(kāi)不及時(shí)的單位在檢查進(jìn)點(diǎn)之前突擊公開(kāi)。在媒體公開(kāi)曝光和中央領(lǐng)導(dǎo)批示后，各地進(jìn)一步加大了整改力度，各項(xiàng)措施迅速到位。

其次，促進(jìn)了預(yù)決算公開(kāi)管理工作進(jìn)一步完善。財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好地方預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》，制定了《地方預(yù)決算公開(kāi)操作規(guī)程》，明確從2017年開(kāi)始縣級(jí)及以上財(cái)政部門(mén)搭建統(tǒng)一公開(kāi)平臺(tái)，將預(yù)決算公開(kāi)情況納入地方財(cái)政工作考核體系。各地也紛紛出臺(tái)措施，對(duì)預(yù)決算公開(kāi)進(jìn)一步規(guī)范。更為重要的是通過(guò)預(yù)決算公開(kāi)檢查，財(cái)政部門(mén)也探索出了對(duì)《預(yù)算法》執(zhí)法檢查的新模式，通過(guò)檢查各級(jí)政府和部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)信息的真實(shí)性，把預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)串起來(lái)，擴(kuò)大各個(gè)專項(xiàng)檢查成果的利用。

通過(guò)連續(xù)兩年的專項(xiàng)檢查，各級(jí)政府和部門(mén)極大地增強(qiáng)了自主公開(kāi)意識(shí)，對(duì)規(guī)范公開(kāi)形式、完善公開(kāi)內(nèi)容、提升公開(kāi)成效等方面起到了極大的推動(dòng)作用，預(yù)決算信息公開(kāi)工作得到了社會(huì)公眾的積極評(píng)價(jià)和認(rèn)可。

預(yù)決算公開(kāi)覆蓋率顯著提升。在公開(kāi)率方面，截至2015年10月31日，全國(guó)有36638個(gè)預(yù)算單位未公開(kāi)2015年預(yù)算，56481個(gè)預(yù)算單位未公開(kāi)2014年決算，占比分別為14.48%和22.27%。而根據(jù)2016年檢查數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，約900個(gè)預(yù)算單位未公開(kāi)2016年預(yù)算，約1000個(gè)預(yù)算單位未公開(kāi)2015年決算，下降幅度近98%。而政府預(yù)決算公開(kāi)率在2016年達(dá)到100%。

預(yù)決算公開(kāi)的規(guī)范化逐步加強(qiáng)。目前，地方各級(jí)政府和部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)的完整性、規(guī)范性和及時(shí)性等各項(xiàng)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)率均超過(guò)90%。已公開(kāi)的預(yù)決算信息全部通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)，90%以上的地方政府搭建了本地區(qū)預(yù)決算公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)，統(tǒng)一方便公眾查詢。在推進(jìn)預(yù)決算信息公開(kāi)的過(guò)程中，各省市均建立了預(yù)決算公開(kāi)信息的定期匯總上報(bào)制度。多個(gè)省市主動(dòng)細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，如按地區(qū)、按項(xiàng)目公開(kāi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，隨部門(mén)預(yù)算一并公開(kāi)項(xiàng)目支出預(yù)算、政府購(gòu)買服務(wù)信息、部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)、繼續(xù)使用的上年結(jié)轉(zhuǎn)資金等內(nèi)容。

預(yù)算公開(kāi)難：難在何處

檢查發(fā)現(xiàn)，不同級(jí)次之間、政府與部門(mén)之間、部門(mén)相互之間在預(yù)決算公開(kāi)的公開(kāi)率、完整性、細(xì)化程度等方面，存在著明顯差異，主要表現(xiàn)為：省級(jí)好于市縣、政府好于部門(mén)、政府部門(mén)好于黨群部門(mén)；公開(kāi)率仍存在“死角”，盡管中央和地方政府三令五申，仍有少數(shù)使用財(cái)政資金的單位未公開(kāi)部門(mén)預(yù)決算；內(nèi)容完整性不夠，主要體現(xiàn)在部分市縣政府未公開(kāi)政府性基金預(yù)決算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算等情況；細(xì)化程度欠缺，主要體現(xiàn)在部門(mén)預(yù)決算未對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因等進(jìn)行說(shuō)明；預(yù)決算信息真實(shí)性有待提高，個(gè)別地方政府存在虛收空轉(zhuǎn)的問(wèn)題，有的部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)不真實(shí)。

為何會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題？這位負(fù)責(zé)人剖析了主要原因：

一是認(rèn)識(shí)不到位，接受社會(huì)監(jiān)督意識(shí)淡薄。個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)決算公開(kāi)在建設(shè)社會(huì)主義民主政治過(guò)程中的重要意義認(rèn)識(shí)不夠，缺乏主體責(zé)任和接受社會(huì)監(jiān)督意識(shí)，甚至對(duì)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督存在抵觸情緒，覺(jué)得主動(dòng)公開(kāi)預(yù)決算是自找麻煩，對(duì)預(yù)決算公開(kāi)抱有“盡量不公開(kāi)、少公開(kāi)”的應(yīng)付態(tài)度，導(dǎo)致預(yù)決算公開(kāi)拖延、失真。

二是對(duì)上級(jí)部門(mén)存在攀比心態(tài)，上行下效問(wèn)題突出。檢查發(fā)現(xiàn)，有的地方預(yù)算單位以“比照上級(jí)部門(mén)”為理由拒絕公開(kāi)預(yù)決算信息，地方政府和財(cái)政部門(mén)對(duì)此也力不從心，影響了預(yù)決算公開(kāi)工作的整體推進(jìn)。

三是社會(huì)關(guān)注度提高和監(jiān)督氛圍的營(yíng)造需要過(guò)程。目前，新聞媒體十分關(guān)注中央預(yù)決算公開(kāi)信息，而對(duì)基層政府、部門(mén)預(yù)決算關(guān)注度較低，社會(huì)公眾對(duì)基層預(yù)決算公開(kāi)的關(guān)注度不高，相當(dāng)一部分基層單位預(yù)決算信息公布后，點(diǎn)擊量?jī)H為個(gè)位數(shù)。社會(huì)關(guān)注度不高導(dǎo)致政府和部門(mén)的主動(dòng)公開(kāi)行為缺乏外部監(jiān)督和動(dòng)力，同時(shí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)預(yù)決算公開(kāi)工作的監(jiān)督力度十分有限，人大、政府、紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政等對(duì)于預(yù)決算公開(kāi)情況未采取有力措施和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

立規(guī)建制 標(biāo)本兼治

通過(guò)分析檢查取得的成績(jī)和暴露的問(wèn)題，這位負(fù)責(zé)人對(duì)于進(jìn)一步做好預(yù)決算公開(kāi)工作提出如下意見(jiàn)和建議：

首先，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府和部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)的主體責(zé)任。建議地方各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)進(jìn)一步加大對(duì)本地區(qū)預(yù)決算公開(kāi)工作的指導(dǎo)和考核力度，進(jìn)一步明確職能部門(mén)和相關(guān)人員主體責(zé)任。地方人大、政府、紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政等應(yīng)形成合力，對(duì)預(yù)決算公開(kāi)情況進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

其次，加強(qiáng)預(yù)決算公開(kāi)的規(guī)范化建設(shè)。建議明確細(xì)化預(yù)算編制的要求，完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系和政府收支分類體系，以全面詳細(xì)地反映預(yù)算收支情況。完善統(tǒng)一預(yù)決算編制軟件，通過(guò)軟件將需要公開(kāi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)取，保證預(yù)決算公開(kāi)的完整性和真實(shí)性。

最后，分層次確定預(yù)決算公開(kāi)的重點(diǎn)。針對(duì)社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，分層次確定預(yù)決算公開(kāi)的側(cè)重點(diǎn)。他舉例說(shuō)，比如省、市兩級(jí)政府應(yīng)著重公開(kāi)對(duì)下級(jí)政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付信息，逐步明確到項(xiàng)目；區(qū)縣一級(jí)政府應(yīng)著重公開(kāi)社保、教育、衛(wèi)生、涉農(nóng)補(bǔ)助等民生方面的預(yù)決算收支明細(xì)，逐步細(xì)化到人頭。各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)著重公開(kāi)“三公”支出、所承擔(dān)的職能以及資金項(xiàng)目分配指南。

這位負(fù)責(zé)人表示，2016年地方預(yù)決算公開(kāi)檢查的情況目前正在審理和匯總當(dāng)中，有關(guān)情況將擇機(jī)向社會(huì)公布。今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政部將堅(jiān)持每年組織開(kāi)展地方預(yù)決算公開(kāi)情況專項(xiàng)檢查，每年定期向地方黨委、政府通報(bào)全國(guó)地方預(yù)決算公開(kāi)度排行榜，向社會(huì)公開(kāi)曝光檢查發(fā)現(xiàn)的典型案例。財(cái)政部將以預(yù)決算公開(kāi)為突破口，著力推動(dòng)建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。（作者 劉明中）