“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃專家系列解讀之五：
加大體制機(jī)制創(chuàng)新 為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)保障

在各種規(guī)劃中，“保障措施”旨在為規(guī)劃實(shí)施提供支撐，以防出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的結(jié)果?！丁笆濉泵撠毠?jiān)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃》”） 中的“保障措施”，以扶貧供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革為核心，確定了“五重機(jī)制”、“五項(xiàng)政策”、“三大措施”構(gòu)成的支撐體系。

一、“五重機(jī)制”破解扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性難題

《規(guī)劃》確定的第一層次“保障措施”是機(jī)制創(chuàng)新：

一是精準(zhǔn)扶貧脫貧機(jī)制。扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)偏離、扶貧項(xiàng)目“名實(shí)分離”，一直是扶貧開(kāi)發(fā)面臨的深層挑戰(zhàn)。這種局面與扶貧對(duì)象基礎(chǔ)能力差、利用機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)力不足有關(guān)，也與自上而下、自外而內(nèi)開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)面臨信息不對(duì)稱等約束條件有關(guān)。《規(guī)劃》提出通過(guò)建檔立卡、正向激勵(lì)等措施，健全貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、精準(zhǔn)施策機(jī)制、駐村幫扶機(jī)制和貧困退出機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧。這些措施抓住了現(xiàn)代信息技術(shù)為克服信息不對(duì)稱問(wèn)題帶來(lái)的機(jī)遇，也抓住了通過(guò)正向激勵(lì)改變扶貧資源競(jìng)爭(zhēng)行為這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

二是扶貧資源動(dòng)員機(jī)制。推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，既要重視投入資金，更要重視用好資金。投入方面，《規(guī)劃》抓住貧困問(wèn)題的“公共性”，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮政府投入的主導(dǎo)作用，廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，確保投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)。使用方面，《規(guī)劃》聚焦競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)力量的作用，明確了推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等實(shí)現(xiàn)途徑，提出要鼓勵(lì)社會(huì)組織承接?xùn)|西部扶貧協(xié)作等渠道具體項(xiàng)目的實(shí)施，抓住了扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，即發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自的優(yōu)勢(shì)。

三是貧困人口參與機(jī)制。沒(méi)有貧困人口的參與，扶貧供給就不可能有效回應(yīng)需求。但自上而下推進(jìn)的脫貧攻堅(jiān)工程很容易出現(xiàn)“上面動(dòng)而下面不動(dòng)”的情形，上面越急，這個(gè)問(wèn)題就越容易出現(xiàn)。為此，《規(guī)劃》提出了構(gòu)建貧困人口參與機(jī)制的四條措施：充分發(fā)揮村組干部的引領(lǐng)作用和致富帶頭人的示范作用，大力弘揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗精神；加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)的培育；健全貧困人口利益表達(dá)機(jī)制；強(qiáng)化貧困人口參與的組織保障機(jī)制。每條措施都包含很大探索空間。

四是資金項(xiàng)目管理機(jī)制。貧困問(wèn)題成因復(fù)雜，對(duì)癥干預(yù)非常重要，須給予地方政府特別是縣級(jí)政府更多靈活施策的權(quán)利?！兑?guī)劃》提出，一方面要優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，支持貧困縣圍繞突出問(wèn)題整合使用相關(guān)資金；另一方面要加強(qiáng)扶貧資金項(xiàng)目監(jiān)管，保障其在陽(yáng)光下運(yùn)行。以貧困縣為單元，放開(kāi)資金使用權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合，是扶貧資源配置體制的重大突破。

五是考核問(wèn)責(zé)激勵(lì)機(jī)制。早在《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中，中央就提出貧困縣要把扶貧開(kāi)發(fā)作為中心任務(wù)。但由于缺乏有效激勵(lì)機(jī)制，這個(gè)要求一直沒(méi)有得到落實(shí)，地方官員競(jìng)相追逐的是GDP等對(duì)個(gè)人升遷更有用的政績(jī)?！兑?guī)劃》多管齊下，提出實(shí)施脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制、落實(shí)貧困縣約束機(jī)制、建立健全第三方評(píng)估機(jī)制、建立年度脫貧攻堅(jiān)逐級(jí)報(bào)告和督查巡查制度等重大措施，為地方官員轉(zhuǎn)變政績(jī)觀、切實(shí)以貧困治理為第一要?jiǎng)?wù)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

二、“五項(xiàng)政策”推動(dòng)扶貧資源精準(zhǔn)有力供給

《規(guī)劃》提出的第二層次“保障措施”是支持政策：

一是財(cái)政政策。財(cái)是政的基礎(chǔ)，對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)尤其如此。就增加投入，《規(guī)劃》提出中央和省級(jí)要發(fā)揮更大作用。就分配資金，《規(guī)劃》要求農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等涉農(nóng)資金要明確一定比例用于貧困村；各部門(mén)安排相關(guān)政策項(xiàng)目要最大限度向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。

二是投資政策。交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和學(xué)校、醫(yī)院、文化場(chǎng)館等公益設(shè)施不足，使得貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)無(wú)法轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。投資政策聚焦于解決這類問(wèn)題。首先是政府投資，中央和省級(jí)要加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資支持力度。其次是社會(huì)投資，要在扶貧開(kāi)發(fā)中推廣政府與社會(huì)資本合作等模式，引導(dǎo)社會(huì)資本更多投向貧困地區(qū)。

三是金融政策。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，金融政策調(diào)是促進(jìn)貧困地區(qū)形成內(nèi)生發(fā)展能力和長(zhǎng)期發(fā)展活力的有效舉措。《規(guī)劃》提出了四方面相關(guān)措施：運(yùn)用扶貧再貸款等政策工具引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大貧困地區(qū)涉農(nóng)貸款投放，并創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)；支持有關(guān)銀行強(qiáng)化服務(wù)扶貧開(kāi)發(fā)的功能和能力；建立健全扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，以及推動(dòng)開(kāi)展扶貧領(lǐng)域保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；開(kāi)辟扶貧產(chǎn)業(yè)從資本市場(chǎng)獲得低成本融資或便捷融資的渠道。四條措施的組合運(yùn)用，有助于緩解貧困地區(qū)資本短缺和貧困人口融資難、融資貴等問(wèn)題。

四是土地政策。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，土地成為貧困地區(qū)越來(lái)越具有挖掘潛力的資源。在這種背景下，如何保障扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用地需要？如何讓貧困人口分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益？成為扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要議題。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，《規(guī)劃》提出了新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障扶貧開(kāi)發(fā)用地需要、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)通過(guò)專項(xiàng)加以安排等政策。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，《規(guī)劃》指出，貧困地區(qū)可將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

五是干部人才政策。資金、土地和人才是三大發(fā)展資源。對(duì)貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，資金主要靠引入，土地主要靠挖掘，人才則需要引入和挖掘并重。圍繞引入人才，《規(guī)劃》提出要強(qiáng)化引導(dǎo)人才向基層和艱苦地區(qū)流動(dòng)的激勵(lì)政策等措施。圍繞挖掘培養(yǎng)人才，規(guī)劃提出實(shí)施邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃等辦法。這些措施從能力建設(shè)、待遇提升等方面著力，構(gòu)筑起引入和挖掘培養(yǎng)人才的保障體系。

三、“三大措施”確保扶貧工作超常規(guī)推進(jìn)

《規(guī)劃》提出的第三層次“保障措施”是組織實(shí)施：

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)了“一個(gè)基本制度，兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”?！耙粋€(gè)基本制度”是指，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)黨委和政府要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)，層層落實(shí)責(zé)任制?！皟蓚€(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”分別是縣和村?？h環(huán)節(jié)，貧困縣黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行不脫貧不調(diào)整。村環(huán)節(jié)，“村兩委”要強(qiáng)化戰(zhàn)斗堡壘作用，完善村民自治機(jī)制；駐村工作隊(duì)要實(shí)現(xiàn)貧困村全覆蓋，并提高縣以上機(jī)關(guān)派出干部比例；貧困人口要強(qiáng)化能動(dòng)性和進(jìn)取精神。不難看出，“一個(gè)基本制度，兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”蘊(yùn)含的是突出關(guān)鍵、重心下沉的思路。

二是明確責(zé)任分工。這項(xiàng)措施要解決的是層級(jí)之間、部門(mén)之間協(xié)同發(fā)力的問(wèn)題。層級(jí)方面，《規(guī)劃》重申了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，明確了省、市、縣的責(zé)任分工。部門(mén)關(guān)系上，《規(guī)劃》要求各有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，制定扶貧工作行動(dòng)計(jì)劃或?qū)嵤┓桨?，出臺(tái)相關(guān)配套支持政策。

三是加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)估。這項(xiàng)措施規(guī)定，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)《規(guī)劃》組織實(shí)施與監(jiān)測(cè)評(píng)估，回答的是由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)籌推動(dòng)《規(guī)劃》落地實(shí)施并保障實(shí)效的問(wèn)題。

綜上所述，《規(guī)劃》之“保障措施”聚焦扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)核心問(wèn)題，沿著縱橫兩條線索，從“五重機(jī)制”、“五項(xiàng)政策”、“三大措施”等層次，提出了系列重大舉措?？v的線索是中央—地方關(guān)系和國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系，中央主要負(fù)責(zé)目標(biāo)設(shè)定、資源籌措和監(jiān)督考核等任務(wù)，地方特別是縣級(jí)主要承擔(dān)用好扶貧資源的責(zé)任，貧困人口則要發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)主體作用。橫的線索是政府—市場(chǎng)—社會(huì)的關(guān)系，政府要有所為有所不為，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)更好發(fā)揮作用，同時(shí)要充分利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的脫貧攻堅(jiān)格局?？v橫交織，力圖清晰界定扶貧供給側(cè)相關(guān)主體的行為邊界和關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)，型塑出扶貧資源供給的新體制新機(jī)制，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)實(shí)保障和強(qiáng)大支撐。（華中師范大學(xué)減貧與發(fā)展研究院教授 陸漢文）