持續(xù)推進(jìn)政務(wù)公開制度完善
——對(duì)《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》的法理解讀

政務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)政治文明和法治文明的重要途徑，行政行為若缺乏公開性和透明度，必將削弱其合法性，進(jìn)而影響政府機(jī)關(guān)的權(quán)威，反之，則能增強(qiáng)政府權(quán)威，提升公信力。

一、健全的政務(wù)公開制度何以重要？

我國(guó)歷來重視政務(wù)公開制度，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會(huì)議指出，政務(wù)公開是建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要制度。要以制度安排把政務(wù)公開貫穿政務(wù)運(yùn)行全過程，權(quán)力運(yùn)行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里。

1.政務(wù)公開是增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的有效措施

目前，一些基層政府公信力缺失的現(xiàn)象一定程度上依然存在，引發(fā)了一系列社會(huì)問題，增加了政府治理成本。加強(qiáng)政府公信力建設(shè)，對(duì)于緩解社會(huì)矛盾意義重大。政務(wù)公開使政府行為曝露在陽(yáng)光之下，時(shí)刻接受公民監(jiān)督，能消除公民對(duì)政府暗箱操作、秘密行政的懷疑，從而增進(jìn)雙方互信，是加強(qiáng)公信力建設(shè)的最佳途徑。政務(wù)公開客觀上能督促行政主體審慎行使公權(quán)力加強(qiáng)行政執(zhí)行力，從而防范行政不作為，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在監(jiān)督之下自然不敢消極傲慢，其工作人員也不敢怠于政事。

2.政務(wù)公開是轉(zhuǎn)變治理模式，建設(shè)服務(wù)政府的前提

隨著行政法的發(fā)展，平衡論逐漸成為我國(guó)行政法學(xué)的主流思想，合作治理成為現(xiàn)代公共行政的主要范式，行政機(jī)關(guān)不再以管理者自居，打造服務(wù)型政府成為社會(huì)共識(shí)。李克強(qiáng)總理提出政務(wù)公開和簡(jiǎn)政放權(quán)可以說都是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)了政務(wù)公開的重要性。因此，我們要以更有力的舉措推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化政策解讀，及時(shí)應(yīng)對(duì)輿論關(guān)切，建設(shè)服務(wù)型政府。政務(wù)公開是公民迅速知曉政府服務(wù)的主要方式，同時(shí)，還有利于公民深入認(rèn)知服務(wù)流程，提供客觀中肯的改進(jìn)意見，督促政府改進(jìn)服務(wù)方式優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。另外，政府掌握了大量數(shù)據(jù)信息，這些數(shù)據(jù)能夠?yàn)榭茖W(xué)研究提供原始資料，增加科研數(shù)據(jù)的可信度，并為企業(yè)生產(chǎn)提供參考，引導(dǎo)企業(yè)合理產(chǎn)出。

3.政務(wù)公開是促進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)法治政府的關(guān)鍵

行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政建設(shè)法治政府，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要一環(huán)，政府各項(xiàng)權(quán)力在法治的軌道上有序運(yùn)行是法治政府的內(nèi)在要求，政務(wù)公開因其公開透明的特質(zhì)有助于順利實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。第一，使行政權(quán)力受到監(jiān)督，防止公權(quán)力濫用。政務(wù)公開雖不能解決初始層面的權(quán)力分配問題，但能有效監(jiān)督公權(quán)力行使的全過程，糾正其在行使中可能存在的濫用行為。第二，使行政行為公開透明，保障公民權(quán)利。政務(wù)公開要求行政行為的決策、管理、結(jié)果等各項(xiàng)流程全部公開，減少了行政機(jī)關(guān)違反行政程序的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了行政行為結(jié)果的科學(xué)性。

4.政務(wù)公開是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

自十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，各項(xiàng)政策的出臺(tái)制度的構(gòu)建都緊緊圍繞著國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，而治理現(xiàn)代化又隱含許多內(nèi)在要求，政務(wù)公開是其必備條件。第一，治理現(xiàn)代化有賴于公開透明的環(huán)境。若無公開透明的環(huán)境，治理的主體、過程和結(jié)果都無法預(yù)知，呈現(xiàn)一團(tuán)漆黑的亂象。第二，治理現(xiàn)代化需要多種主體共同參與。治理現(xiàn)代化不同于傳統(tǒng)單一管理模式，需要多種主體共同治理，如專家學(xué)者、社會(huì)公眾等，這也是治理現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)所在。

二、對(duì)《實(shí)施細(xì)則》各項(xiàng)政策發(fā)揮作用的法理解讀

《實(shí)施細(xì)則》把握了政務(wù)公開的基本精神，在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生，從六大方面對(duì)如何推進(jìn)政務(wù)公開工作，做出了詳細(xì)部署。

1.“五公開”能厘清公開內(nèi)容，規(guī)范政務(wù)運(yùn)作各項(xiàng)流程

“五公開”基本能囊括行政行為的各項(xiàng)流程，既厘清了需要公開的內(nèi)容，又隱含對(duì)各項(xiàng)流程的規(guī)范。第一，將“五公開”落實(shí)到公文和會(huì)議辦理程序。眾所周知，公文和會(huì)議與行政行為密切相關(guān)，公文是傳達(dá)行政行為的重要媒介，會(huì)議是醞釀行政行為的重要方式?！拔骞_”明確了公文的公開形式，防止地方政府隨意判斷，隱藏必須公開的文件。第二，再次重申“以公開為常態(tài)，不公開為例外”?！秾?shí)施細(xì)則》將政務(wù)公開由行政機(jī)關(guān)的權(quán)力變成義務(wù)，使可以公開成為必須公開。第三，對(duì)公開內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)擴(kuò)展。過去有些行政機(jī)關(guān)首次公開政務(wù)后，公開內(nèi)容長(zhǎng)期不更新，缺乏實(shí)際使用價(jià)值，難以達(dá)成政務(wù)公開的目的。

2.政策解讀能明晰責(zé)任，使政策細(xì)化具體易于執(zhí)行

政務(wù)公開不是簡(jiǎn)單的公開上級(jí)政策文件，還需公開政策產(chǎn)生的背景、過程等細(xì)節(jié)，《實(shí)施細(xì)則》要求強(qiáng)化政策解讀，明確第一解讀人，這無疑是破解政策落實(shí)難的良方。第一，有利于明晰職責(zé)將壓力層層傳導(dǎo)。確定部門負(fù)責(zé)人作為第一解讀人，既能督促其深刻領(lǐng)會(huì)政策，增加政策解讀的科學(xué)性，又能使其承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，積極履行義務(wù)。第二，有利于完善政策便于執(zhí)行。解讀政策過程中，配合解讀材料的闡釋說明，能將抽象原則的政策，通過生動(dòng)具體的語(yǔ)言描述出來，便利基層理解和執(zhí)行。解讀政策是合理布置工作的前提，只有明確政策要求，才能有的放矢，提出針對(duì)性的落實(shí)建議。

3.回應(yīng)關(guān)切能穩(wěn)定人心，引領(lǐng)正確輿論導(dǎo)向遏制謠言

以往某些突發(fā)事件之所以迅速升級(jí)，乃至引發(fā)恐慌，多半是缺乏權(quán)威信息，導(dǎo)致各種小道消息不脛而走，引發(fā)種種猜測(cè)扭曲事件真相?！秾?shí)施細(xì)則》要求發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，在5小時(shí)之內(nèi)發(fā)布權(quán)威消息，24小時(shí)之內(nèi)召開新聞發(fā)布會(huì)。政府在第一時(shí)間主動(dòng)發(fā)聲，在危急時(shí)刻既能成為公民有力的依靠，又使公民明晰事態(tài)發(fā)展消除疑惑。普通公民自身專業(yè)知識(shí)有限，出于樸素的認(rèn)知邏輯，對(duì)事物的判斷大多依賴周圍各種信息，若正確權(quán)威的信息不能及時(shí)引導(dǎo)公眾，那么謠言就會(huì)占領(lǐng)輿論的高地。

4.平臺(tái)建設(shè)能分享信息，加強(qiáng)資源整合疏通傳播渠道

《實(shí)施細(xì)則》對(duì)平臺(tái)建設(shè)提出新的要求，希望能大幅擴(kuò)展政務(wù)傳播范圍，整合政府信息資源，充分發(fā)揮新媒體作用。第一，強(qiáng)化政府網(wǎng)站建設(shè)是完善平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)。政府官網(wǎng)是公眾獲取政府信息的首選渠道，官網(wǎng)信息權(quán)威準(zhǔn)確，獲取方式便捷成本較低，相比于傳統(tǒng)方式，如電話咨詢，現(xiàn)場(chǎng)詢問等，具有無法比擬的優(yōu)勢(shì)。第二，加強(qiáng)網(wǎng)站協(xié)同能有效整合資源發(fā)揮集群效應(yīng)。當(dāng)前政府網(wǎng)站都是獨(dú)立運(yùn)作，相互之間缺乏聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。公民查詢同一類型的不同級(jí)別不同地域的政府信息，只能在各個(gè)政府官網(wǎng)的相關(guān)版塊上查詢，雖然最終也能查詢到需要的信息，但耗時(shí)較長(zhǎng)效率較低。第三，發(fā)揮新媒體的傳播作用。政務(wù)公開的形式應(yīng)該更加多樣化，利用微博微信、政務(wù)客戶端等公共平臺(tái)，能有效的傳播政務(wù)信息，擴(kuò)大政務(wù)公開的受眾面和影響力。

5.公眾參與能集聚民意，監(jiān)督政府依法行政提高效率

公眾參與能直接將公民利益反映在行政決策中，既能增強(qiáng)行政決策的合法性，又能在決策制定后，因?yàn)榉瞎褚庠付岣邎?zhí)行效率。按照《實(shí)施細(xì)則》的要求，擴(kuò)大公眾參與表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，明確公眾參與事項(xiàng)范圍。以往某些政府對(duì)公眾參與抱有抵觸心理，認(rèn)為公眾參與將限制行政權(quán)力行使，降低行政決策的效率，雖然表示歡迎公眾參與行政，卻不明確公眾參與的范圍，實(shí)則是限制公眾參與。第二，規(guī)范公眾參與方式。過去公眾參與的形式較為單一，基本是決策行將頒布時(shí)，簡(jiǎn)單列席政府會(huì)議，以體現(xiàn)政府決策包含公眾參與的因素。須知，這種走過場(chǎng)裝點(diǎn)門面式的參與并不能真正發(fā)揮匯聚民智聽取民意的作用，反倒挫傷了熱心參與公共事務(wù)公民的積極性。第三，完善公眾參與渠道。要積極探索公眾參與新模式，積極利用新媒體搭建公眾參與新平臺(tái)，從而增進(jìn)公眾對(duì)政府工作的認(rèn)同和支持。

6.組織領(lǐng)導(dǎo)能督促落實(shí)，是政務(wù)公開順利推行的保障

在現(xiàn)有執(zhí)行體制下，領(lǐng)導(dǎo)重視明晰責(zé)任理順機(jī)制，加強(qiáng)考核完善培訓(xùn)是提升執(zhí)行效率的關(guān)鍵，健全的組織領(lǐng)導(dǎo)能督促政策制度落地生根發(fā)揮應(yīng)有作用。《實(shí)施細(xì)則》從以下方面加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)：第一，強(qiáng)化地方政府責(zé)任。地方政府負(fù)責(zé)人作為推動(dòng)政務(wù)公開在地方有效落實(shí)的主要領(lǐng)導(dǎo)，只有徹底轉(zhuǎn)變思維理念，認(rèn)識(shí)到政務(wù)公開的重要性，才能提供充足資源保證政務(wù)公開的有效推進(jìn)。第二，理順工作機(jī)制。各地區(qū)各部門應(yīng)該明確由哪個(gè)部門具體負(fù)責(zé)政務(wù)公開工作，只有理順工作機(jī)制，才能明晰職責(zé)，定人定崗定責(zé)，防止不同部門相互推諉人浮于事。第三，加強(qiáng)考核建立評(píng)估機(jī)制。考核評(píng)估是《公務(wù)員法》確定的重要評(píng)價(jià)辦法，對(duì)督促公務(wù)員認(rèn)真履行職責(zé)，鼓勵(lì)先進(jìn)鞭策后進(jìn)，發(fā)揮了重要作用。

三、繼續(xù)完善政務(wù)公開制度的相關(guān)建議

《實(shí)施細(xì)則》要達(dá)到理想的效果，還需其他相關(guān)制度協(xié)調(diào)配合。

1.轉(zhuǎn)變思維理念強(qiáng)化權(quán)利意識(shí)

我國(guó)部分行政人員還沒有擺脫“官本位”思維，當(dāng)下需從思想深處樹立行政權(quán)是服務(wù)公民而不是管理公民的理念，這也暗合我國(guó)憲法的基本精神。行政機(jī)關(guān)擁有一定的管理權(quán)限，但只能是手段而不能是目的。社會(huì)公眾也應(yīng)該增強(qiáng)自身的權(quán)利意識(shí)，強(qiáng)化主人翁的責(zé)任感，積極申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開政務(wù)接受監(jiān)督，須知，憲法規(guī)定公民享有廣泛的政治權(quán)利，如公民享有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的批評(píng)建議權(quán)，如果公民無法獲知相關(guān)政務(wù)信息，又該如何監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。從憲法保障公民權(quán)利的角度來講，政務(wù)公開自然是憲法沒有明示但行政機(jī)關(guān)應(yīng)該履行的義務(wù)。

2.健全政務(wù)公開法律體系建設(shè)

在依法治國(guó)的背景下，確保政務(wù)公開制度的權(quán)威性和持續(xù)性，必須從法治層面予以考量，僅僅依靠政策推進(jìn)政務(wù)公開，仍然無法實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，法律相對(duì)于政策，制定主體的位階更高，穩(wěn)定性更強(qiáng)修改難度較大。完善政務(wù)公開法律體系建設(shè)，可以考慮以下進(jìn)路：第一，在憲法中明確政務(wù)公開的原則。一旦政務(wù)公開入憲，毫無疑問將成為行政機(jī)關(guān)的基本義務(wù)，行政機(jī)關(guān)不得以任何理由阻止政務(wù)公開，公民批評(píng)建議權(quán)的實(shí)現(xiàn)將更有保障。第二，制定統(tǒng)一的《政務(wù)公開法》。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，以《政務(wù)公開法》統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)政務(wù)公開法規(guī)體系，貫徹公開透明原則，吸納融合《意見》《實(shí)施細(xì)則》《條例》的內(nèi)容，使政務(wù)公開制度有法可依，成為行政機(jī)關(guān)必須遵守的準(zhǔn)則。（武漢大學(xué)法學(xué)院教授、教育部長(zhǎng)江學(xué)者 秦前紅）